Sentencia 2006-02382 de abril 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Rad.: 080012331000200602382 01

Num. int.: 19110

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Bavaria S.A.

Demandado: Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico

Estampilla pro hospital universitario de Barranquilla

Sanción por no declarar.

Fallo

Bogotá, D.C., diez de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante la Sala determinará si, al estudiar la legalidad de los actos demandados, el Tribunal Administrativo del Atlántico analizó todos los argumentos planteados en la demanda. Adicionalmente, se decidirá si la sociedad Bavaria S.A. está obligada al pago de la sanción por no declarar la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla por el segundo bimestre del año 2006, impuesta en los actos administrativos demandados.

De si la sentencia apelada violó el principio de congruencia

El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil dispone que el fallo sea consonante con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, así como con las excepciones que aparezcan probadas y que se hubieren alegado, cuando la ley lo exige.

Este marco normativo describe tanto el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa), como el principio de justicia rogada.

El artículo 170 del Código Contencioso Administrativo también prevé que la sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.

En el presente caso, la Sala advierte que la decisión que tomó el tribunal consideró parcialmente, los argumentos planteados por la parte demandante, como pasa a explicarse.

En el escrito de demanda, la actora sostuvo que los actos administrativos demandados son nulos porque son nulas igualmente las ordenanzas 27 y 40 de 2001, que le sirvieron de sustento. En el concepto de la violación, la demandante también afirmó, en síntesis, que los actos demandados eran nulos, además, porque:

i) Vulneran el artículo 71 numeral 5 del Decreto 1222 de 1986, puesto que gravaron, sin autorización legal expresa, productos sujetos al impuesto de industria y comercio y al impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas alcohólicas y,

ii) El artículo 281 del estatuto tributario del departamento del Atlántico, que establece la sanción por no declarar la estampilla, es ilegal por violación directa de normas de carácter superior.

En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico alegó que el demandante cuestionó los actos demandados exclusivamente porque la legalidad de la ordenanza que les sirvió de fundamento fue desvirtuada en la sentencia del 4 de junio de 2009 (exp. 16086) y que, como en la sentencia mencionada se dijo expresamente que los efectos de la nulidad eran ex nunc, la actora estaba obligada al pago de la sanción por no declarar la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla.

Al respecto, se advierte que la sentencia apelada desestimó los alegatos de la demandante porque consideró que la sentencia que declaró la nulidad de las ordenanzas 41 de 2002 y 11 de 2003 tenía efectos hacia futuro, pero omitió analizar si el fallo era aplicable al caso concreto habida cuenta de que, según lo alegó Bavaria, su situación jurídica no estaba consolidada.

La demandante pidió que se tuvieran en cuenta la sentencia del 4 de junio de 2009 y las sentencias que se profirieran respecto de las demandas de nulidad de las ordenanzas 41 de 2002 y 11 de 2003, así como el Decreto Ordenanzal 823 de 2003 ―actos en que se fundamentaron las liquidaciones oficiales demandadas―, petición que no fue objeto de ninguna consideración de fondo.

La sentencia apelada también omitió pronunciarse sobre la violación de las normas que se citaron como violadas: artículos 95, numeral 9º, 121, 150, numeral 12, 287, numeral 3º, 200, numeral 4º, y 363 de la Constitución; 62, numeral 1º, y 71, numeral 5º, del Decreto-Ley 1222 de 1986; 192 de la Ley 223 de 1995 y, 3º y 5º de la Ley 645 de 2001. Concretamente, la sentencia apelada no hizo ningún análisis respecto a si los actos acusados gravaron, sin autorización legal expresa, productos sujetos al impuesto de industria y comercio y al impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas alcohólicas, tal como se alegó en la demanda.

En consecuencia, la Sala considera que sí se violó el principio de congruencia y, por lo tanto, hará el análisis correspondiente en los términos planteados en la demanda.

De la violación de normas de rango superior

Para resolver la causal de nulidad, la Sala reitera y acoge lo dicho en un caso análogo al que en esta oportunidad se discute(4).

La resolución sanción por no declarar 179 del 9 de agosto de 2006(5) fue expedida con fundamento en los artículos 173 y siguientes del estatuto tributario del departamento del Atlántico(6), que fijan el sujeto pasivo, el hecho generador y la base gravable de la estampilla pro hospital universitario, al igual que la presentación y pago de la declaración correspondiente. La sanción también se fundamentó en el artículo 281 numeral 2 del referido estatuto, que consagra la sanción por no declarar este tributo.

Ahora bien, los artículos 5º y 6º de la ordenanza 27 de 2001, “por medio de la cual se ordena la emisión de la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla y se dictan otras disposiciones”, disponían lo siguiente:

“ART. 5º—Hecho generador: Constituye el hecho generador de la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla la expedición de facturas o documentos equivalentes realizada por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, que desarrollen actividades industriales, comerciales, de servicios dentro de la jurisdicción del departamento del Atlántico.

ART. 6º—Base gravable: La base gravable de la estampilla pro hospital de Barranquilla será el valor neto facturado excluido el impuesto sobre las ventas. Para efectos de la liquidación se sumarán los valores netos de las facturas expedidas durante el respectivo periodo gravable”.

Dicha ordenanza fue modificada por la ordenanza 40 del mismo año, que en sus artículos 2º, 3º y 4º establecía:

“Ordenanza 40 de 2001

ART. 2º—Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de la estampilla pro hospital Universitario de Barranquilla, las personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho del departamento del Atlántico obligadas por los acuerdos distritales y municipales a presentar declaración privada del impuesto de industria y comercio.

ART. 3º—Hecho generador: Constituye el hecho generador de la obligación de pagar la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla, la presentación de la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio en el Distrito de Barranquilla y en todos los municipios del departamento.

ART. 4º—Base gravable: La base gravable para el cobro de la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla, la constituye los ingresos brutos o los ingresos operacionales, según el caso, o en general la base gravable declarada por los contribuyentes del Impuesto de Industria y Comercio”.

En síntesis, los artículos 5º y 6º de la ordenanza 27 de 2001 y 2º, 3º, 4º de la ordenanza 40 de 2001 establecían como sujetos pasivos de la estampilla a quienes expidieran documentos que soportaran ingresos obtenidos en desarrollo de actividades industriales, comerciales o de servicios en el departamento del Atlántico. Así mismo, dispusieron como hecho generador del tributo la expedición de documentos que soportaran la obtención de ingresos en ejercicio de actividades industriales, comerciales y de servicios en el departamento; y como base gravable los ingresos obtenidos en desarrollo de dichas actividades, que estuvieran debidamente soportados. Esas normas, entre otras, fueron declaradas nulas por la Sala(7).

En efecto, en sentencia de 4 de junio de 2009(8), la Sala sostuvo:

“(...) Para la Sala, cuando se establece como hecho generador de un tributo departamental la presentación de una declaración tributaria de otro impuesto, lo que se está haciendo es gravar el mismo hecho imponible, porque como ocurre en este caso, la liquidación privada que presenta el contribuyente del impuesto de industria y comercio tiene efectos únicamente declarativos (sobre la existencia de la obligación tributaria), pero que por sí misma no es indicativa del hecho económico que debe gravar las estampillas, esto es, la circulación de riqueza o la obtención de un servicio estatal.

Como están planteados el hecho generador y la base gravable en las normas acusadas, son idénticos los hechos económicos sujetos a la estampilla pro hospital universitario del Atlántico y al impuesto de industria y comercio, pues en uno y otro caso se grava la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios, dentro de la jurisdicción de cada uno de los municipios del Atlántico y en el Distrito de Barranquilla, los cuales necesariamente deben ser facturados o cobrados mediante cuenta, para recibir la remuneración correspondiente. Lo anterior se ratifica porque los sujetos pasivos y la base gravable de uno y otro tributo son los mismos, con lo cual se concluye que la asamblea del Atlántico impuso el tributo de estampillas sobre objetos o industrias previamente gravados por la Ley 14 de 1983.

Toda vez que se vulneró la prohibición consagrada por el numeral 5 del artículo 71 del Decreto-Ley 1222 de 1986, la Sala accederá a las pretensiones subsidiarias de la demanda, las que se refieren únicamente a los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 de la ordenanza 40 de 2001, sin que se requiera analizar los demás cargos planteados contra estas disposiciones.

Por todo lo expuesto se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se declarará la nulidad de los artículos 5º, 6º, 8º, 9º y 10 de la ordenanza 27 de 2001, y 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 de la ordenanza 40 de 2001, proferidas por la Asamblea del Atlántico. Así mismo, se negarán las demás súplicas de la demanda. (...)”. (negrillas fuera de texto)

Dicha decisión se tomó con fundamento en que la asamblea departamental del Atlántico fijó, como hecho generador del tributo de estampilla, la expedición de documentos que representen ingresos obtenidos en ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios que se realicen en su jurisdicción, actividades que están gravadas con el impuesto de industria y comercio en los términos de la Ley 14 de 1983.

Adicionalmente, las resoluciones acusadas se fundamentaron en el artículo 281 del estatuto tributario del departamento del Atlántico (D. Ordenanzal 823/2003)(9), e impusieron la sanción del 10% de los ingresos brutos determinados por la administración en las declaraciones de ICA de la actora durante los periodos en discusión, esto es, los provenientes del ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios, que, a su vez, constituyen la base gravable de la estampilla pro hospital universitario.

Lo anterior significa que debe inaplicarse por ilegal el artículo 281 numeral 2 del estatuto tributario departamental, porque, finalmente, toma como base gravable de la sanción, la base gravable de la estampilla, que, como se advirtió, es contraria al artículo 71 numeral 5 del Decreto 1222 de 1986(10).

Del caso concreto

En relación con la sentencia del 4 de junio de 2009, la demandante alegó que era aplicable a su caso, pese a que los efectos rigen hacia el futuro. En concreto, dijo que la situación jurídica de Bavaria S.A. no se había consolidado al momento de expedición de dicha sentencia.

Para la Sala, la sentencia del 4 de junio de 2009, que declaró la nulidad de las ordenanzas 27 y 40 de 2001, tiene efectos en el presente caso por el simple hecho de que la situación jurídica no se encuentra consolidada.

En efecto, los hechos de la demanda dan cuenta de que fue la misma sociedad Bavaria S.A. la que presentó la acción de nulidad contra las ordenanzas 27 y 40 de 2001 y solicitó que se decidiera con fundamento en la decisión proferida por esta corporación respecto de la nulidad de tales actos. De tal manera que, en el sub examine, la situación de Bavaria S.A., en relación con el tema de la sanción impuesta por el no pago de la estampilla pro hospital universitario de Barranquilla, por el segundo bimestre del año 2006, no está en firme y, por ende, sí le son aplicables los efectos de las sentencias del 4 de junio de 2009, proferidas por esta sección en los expedientes 16086.

Las razones que anteceden son suficientes para revocar la sentencia apelada. En su lugar, la Sala anulará los actos demandados y declarará, a título de restablecimiento del derecho, que la actora no está obligada a pagar la sanción por no declarar impuesta en los actos acusados, toda vez que el soporte de dicha sanción, esto es, las normas en las que se fundaba, fueron declaradas nulas por esta corporación antes de que la situación de la demandante quedara en firme.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, dispone:

1. INAPLÍCASE por ilegal el artículo 281 numeral 2º el estatuto tributario del Departamento del Atlántico.

2. ANÚLANSE la Resolución Sanción por no declarar 179 del 9 de agosto de 2006 y la Resolución 5-087 01-EH-BQ-2006-1/06/1-03405 del 4 de octubre de 2006, por las razones expuestas.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que Bavaria S.A. no está obligada pagar la sanción impuesta en los actos anulados.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

(4) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 6 de marzo de 2014, expediente 080012331000200900208-01 (19596), Bavaria S.A. contra el Departamento del Atlántico, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(5) Tomado de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Folios 30 a 43.

(6) Decreto Ordenanzal 823 de 2003.

(7) Sentencia de 4 de junio de 2009, exp. 16086, C.P. William Giraldo Giraldo. Por su parte, en sentencia de 4 de junio de 2009, exp. 16085, C.P. Héctor J. Romero Díaz, la Sala anuló los artículos 5º, 8º y 10 de la ordenanza 27 de 2001 y 3º, 6º, 8º y 9º de la ordenanza 40 de 2001.

(8) Ibídem.

(9) ART. 281.—Sanción por no declarar. La sanción por no declarar será equivalente:

(...) 2. En el caso de que la omisión de (sic) refiera a la declaración del impuesto de Estampilla pro hospital Universitario, al diez por ciento (10%) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de ventas presentada, el que fuere superior. (destaca la Sala)

(10) Es de anotar que el artículo 281 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 fue anulado por el tribunal administrativo del Atlántico en sentencia de 1º de febrero de 2012. Sin embargo, esta decisión no está en firme, pues fue apelada por el demandado y según el sistema de gestión judicial, el proceso está en trámite en el despacho del consejero Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (exp. 18399).