Sentencia 2006-02573 de diciembre 6 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PRÓRROGA DE LAS SESIONES ORDINARIAS DEL CONCEJO MUNICIPAL

Su remuneración se encuentra prohibida por la ley.

EXTRACTOS: «El caso sometido a estudio radica en establecer si el concejal acusado, en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de Tenjo y ordenador del gasto, destinó indebidamente dineros públicos y si de conformidad con lo establecido en la causal 3ª del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 debe perder la investidura de concejal, al ordenar el pago de honorarios a los concejales del municipio de Tenjo por las sesiones que se celebraron durante las prórrogas de sesiones ordinarias.

La Sala estudiará el caso teniendo en cuenta que dada la naturaleza de la pérdida de investidura, la consagración de la causal debe ser expresa y su interpretación estricta, esto es que su deducción y aplicación siempre debe estar ajustada a los presupuestos que para cada causal haya señalado el constituyente o el legislador, dado que no es posible su aplicación extensiva o analógica.

Tal consideración nos lleva necesariamente a analizar las disposiciones sobre sesiones de los concejos municipales y su remuneración, contenida en las normas pretranscritas, a saber los artículos 23 y 66 de la Ley 136 de 1994, este último modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta que el municipio de Tenjo, está clasificado en quinta categoría.

El artículo 23 señala que los concejos de los municipios clasificados en tercera, cuarta y quinta categoría, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal por derecho propio cuatro meses al año y máximo una vez por día; señaló la norma que esos meses son febrero, mayo, agosto y noviembre.

El parágrafo primero ídem dispone que cada periodo ordinario podrá ser prorrogado por 10 días calendario a voluntad de cada concejo.

Del acervo probatorio se tiene que las prórrogas de los diferentes periodos de sesiones ordinarias se hicieron de conformidad con el parágrafo primero del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, es decir todas fueron aprobadas por los concejales en la respectiva sesión ordinaria del Concejo Municipal de Tenjo; por lo tanto las prórrogas de los periodos ordinarios se hicieron de conformidad con la ley.

Para todos los concejales, independientemente de la categoría del municipio, se estableció que cada periodo ordinario podrá ser prorrogado por diez días.

Ahora bien, el problema surge porque pese a que por ley el concejo estaba autorizado para prorrogar sus sesiones ordinarias, el actor considera que por las sesiones realizadas durante la prórroga no se pueden pagar honorarios al tenor de lo dispuesto por el artículo 66 inciso tercero de la Ley 136 de 1994 (como fue modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000).

El mencionado inciso señala que en los municipios de categoría tercera a sexta se podrán pagar por cada año hasta setenta sesiones ordinarias y hasta 12 sesiones extraordinarias y seguidamente para estos municipios señala que no se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas.

Es importante señalar que sobre la citada norma, tanto el fallo como las respectivas aclaraciones y salvamento de voto han dado diferentes interpretaciones.

El fallo apelado sostiene, como lo hace el concejal acusado, que la prohibición del inciso tercero, que es el caso del municipio de Tenjo, señala que sí se pueden pagar las prórrogas de las sesiones ordinarias siempre y cuando estas no superen las 70 sesiones anuales que señala la ley; que la prohibición se refiere a la prórroga de las sesiones extraordinarias, ya que si el legislador hubiera querido prohibir el pago de las prórrogas de las sesiones ordinarias en los municipios de categoría tercera a sexta, lo hubiera establecido claramente en el citado inciso tercero, así como lo hizo en el inciso segundo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994 en el que expresamente prohibió la prórroga de las sesiones ordinarias en los municipios de categoría especial, primera y segunda.

Algunos magistrados que aclararon voto señalan que las normas sobre el límite del pago de honorarios no son claras y que por ello su decisión se basa en el principio in dubio pro reo, por tratarse de un proceso de carácter punitivo o sancionatorio en el cual procede aplicar la interpretación normativa más favorable al implicado.

Una tercera posición sostenida por algunos magistrados que aclararon voto y por los que lo salvaron, considera que la norma es clara en prohibir el pago de honorarios por prórrogas de las sesiones ordinarias a los concejales de los municipios de la categoría tercera a sexta; los primeros niegan la pérdida de investidura porque consideran que aun cuando el concejal estuvo equivocado en su actuación, obró convencido de que su comportamiento era correcto y por tanto no incurrió en la causal endilgada y los segundos consideraron que sí hubo indebida destinación de dineros públicos y por tanto el concejal incurrió en causal de pérdida de investidura.

Por lo anterior, la Sala estudiará el alcance de las normas que el actor considera violadas por el concejal de Tenjo.

La parte pertinente de las normas supuestamente infringidas disponen:

“ART. 23.—Periodo de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente (...).

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre.

Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del periodo correspondiente.

PAR. 1º—Cada periodo ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo.

PAR. 2º—Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración”.

“ART. 66.—Causación de honorarios. (artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, cuyo texto es el siguiente) Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los periodos ordinarios.

En los municipios de categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas...” (resalta la Sala).

De la lectura armónica y sistemática de las dos disposiciones legales no surge, como al parecer lo interpretó el tribunal, que se puedan pagar honorarios por las sesiones realizadas durante el término de las prórrogas de las sesiones ordinarias.

De las disposiciones citadas se colige:

1. Anualmente los concejales del municipio de Tenjo, por ser este catalogado en categoría quinta, pueden celebrar hasta 12 sesiones extraordinarias. En ningún momento las normas se refieren a prórroga de este tipo de sesiones, sencillamente porque estas no tienen fechas fijas, como sí las ordinarias y tienen un tope de 12 sesiones al año.

2. Anualmente los mismos concejales pueden celebrar hasta 70 sesiones ordinarias dentro de los periodos taxativamente señalados en la ley; la ley permitió expresamente que estas se podían prorrogar por 10 días.

3. Indudablemente cuando la ley prohibió que se pagaran honorarios por “otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas”, se estaba refiriendo a las prórrogas de las sesiones ordinarias que son las que están autorizadas; mal podría referirse a prórrogas de las extraordinarias porque, se repite, no pueden pasar de 12.

En conclusión, la ley autoriza la prórroga de las sesiones ordinarias por 10 días, pero no autoriza su pago, por lo cual el concejal demandado sí incurrió en violación de la ley.

Como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia que declaró exequible el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 que modificó el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, el objeto de esta disposición es limitar el número de sesiones que los municipios pueden remunerar, con el fin de garantizar en debida forma las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de interés del municipio y evitar que los concejales dilaten la toma de decisiones para presionar la prórroga de las sesiones ordinarias o la convocatoria a sesiones extraordinarias, lo cual se enmarca dentro de los principios de eficacia y economía de la función administrativa.

La ordenación del pago de honorarios por las sesiones realizadas dentro del término de la prórroga de las sesiones ordinarias, constituye una infracción de las citadas normas, ya que, se repite, lo reprochable no es que se hubieran realizado esas sesiones porque estas están autorizadas, sino que se hubieran remunerado.

Entonces las resoluciones 001, 002, 007 y 010 de 2003, se expidieron sin soporte legal en lo que hace relación al pago de las sesiones ordinarias que se prorrogaron, pues se destinaron dineros públicos sin respaldo legal alguno que lo justificara, lo cual, según la jurisprudencia reiterada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo citada, se configura en causal de indebida destinación de dineros públicos.

Ahora bien, la participación formal del concejal, como ordenador del gasto, fue determinante frente a los hechos que propiciaron el pago ilegal excesivo en las condiciones descritas.

Por lo anterior las pretensiones del actor están llamadas a prosperar, lo que impone revocar la sentencia recurrida, para en su lugar decretar la pérdida de investidura del concejal acusado».

(Sentencia de 6 de diciembre de 2007. Expediente 25000-23-15-00-2006-02573-01. Consejera Ponente: Dra. Martha Sofía Sánz Tobón).

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