Sentencia 2006-02596 de enero 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 68001233100020060259601

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Carlos Enrique Pico

Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi

Referencia: apelación sentencia – acción de nulidad

Bogotá, D.C., veintitrés de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala.

Entra la Sala a examinar las argumentaciones expuestas en el recurso de apelación, por la parte demandante.

Básicamente el apelante se manifiesta en su recurso, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, argumentando que las actuaciones de los servidores oficiales y las actuaciones de los particulares cuando ejercen funciones públicas están sometidas al control jurisdiccional, bien sea por infringir la Constitución y las leyes; y que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado excluyendo de este control las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley, y las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura.

El acto demandado.

“Instituto Geográfico Agustín Codazzi

Territorial Santander

Resolución 68-000-078-2005

(Diciembre 21)

Por el cual se ordena la inscripción en el Catastro de los predios urbanos y el centro poblado del municipio de Vélez y establece su vigencia.

El suscrito director territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi

En uso de las atribuciones legales y en especial de la conferida por el artículo 87 de la Resolución 2555/88 (sep. 28) del instituto Geográfico Agustín Codazzi, y

Considerando

Que por Resolución 68-000-026-2005 (abr. 18) de este despacho se ordenó la actualización del Catastro del municipio de Vélez, zona urbana, de conformidad con las disposiciones legales vigentes en especial la Ley 14 de 1983 (jul. 6) y su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 (dic. 26) y Ley 223 de diciembre 20 de 1995 y la Resolución 2555 de 1988 (sep. 28) del IGAC.

Que mediante Providencia 68-000-069-25 (dic. 17), esta dirección, aprobó los estudios de zonas homogéneas y el valor unitario de los tipos de construcciones del municipio de Vélez, zona urbana y su centro poblado de conformidad con el artículo 81 de la Resolución 2555/88 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y se ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de las listas correspondientes de propietarios o poseedores.

Que se ha cumplido el trámite de liquidación y elaboración de listados de propietarios o poseedores.

Que en mérito de lo expuesto y siendo procedente,

Resuelve

“ART. 1º—Ordenar la inscripción en el catastro de los predios urbanos y del centro poblado del municipio de Vélez, los cuales fueron actualizados según la Ley 14 de 1983 y demás disposiciones vigentes.

“ART. 2º—Los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral del municipio de Vélez, urbano y su centro poblado, entraran en vigencia el 1º de enero de 2006 conforme a los artículos 8º de la Ley 14 de 1983 y 87 de la Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

“ART. 3º—Remitir copia de la presente providencia a las autoridades respectivas, para los fines pertinentes.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bucaramanga a 21 DIC 2005 (...)”.

En primer lugar, considera la Sala necesario precisar que, como lo ha reiterado esta corporación en repetidas ocasiones(1), el procedimiento catastral está regulado por normas especiales. Aplicando el inciso 2º del artículo 1º de Código Contencioso Administrativo que indica que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, se regirán por estas y que, en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de la parte primera que sean compatibles; prevalece la norma especial que para el presente caso es la Ley 14 de 1983, que dispone que las autoridades catastrales son las encargadas de las labores de formación actualización y conservación del catastro, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1998, por la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional, dejando el procedimiento administrativo general como complementario de aquella normatividad especial.

Ahora bien es necesario determinar cuál es la naturaleza jurídica del acto acusado y si dicho acto es susceptible de control jurisdiccional.

La Resolución 68-000-078-2005, acusada, fue expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Santander, en cumplimiento de un convenio interadministrativo celebrado entre el municipio de Vélez y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para llevar a cabo la primera actualización de la formación catastral del municipio de Vélez (zona urbana).

La resolución acusada ordenó “la inscripción en el catastro de los previos urbanos y del centro poblado del municipio de Vélez los cuales fueron actualizados según la Ley 14 de 1983 y demás disposiciones vigentes”, declarando que los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral entrarían en vigencia el 1º de enero de 2006. Esta resolución corresponde a la finalización de la primera etapa de formación catastral o etapa de actualización, que tiene como objetivo renovar los datos de la formación catastral revisando los “elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario”. La conclusión de esta etapa da paso a la etapa de conservación la que pone fin a la formación catastral.

El artículo 91 de la Resolución 2555 de 1988, prevé la forma como debe finalizar la etapa de actualización de la formación catastral:

“ART. 91.—Clausura de la actualización de la formación. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el jefe de la oficina de catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados.

En la misma providencia, la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entrarán en vigencia el 1o. de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados”.

En efecto esta Sección en reiterada jurisprudencia ha sostenido que el acto administrativo que finaliza la etapa de actualización, es un acto preparatorio o de trámite, no susceptible de ser enjuiciado. Así, en sentencia de 18 de octubre de 2012, proceso 05001-23-15-000-2000-01421-01 M.P. doctor Guillermo Vargas Ayala, se pronunció con las siguientes consideraciones:

“(...).

Así las cosas, el problema jurídico planteado se contrae a definir qué tipo de acto administrativo es aquel por el cual se actualiza la formación catastral, y según la naturaleza de este, resolver si contra él proceden los recursos de vía gubernativa.

De conformidad con la Ley 14 de 1983, el catastro es el censo o inventario actualizado y clasificado de todos los bienes inmuebles, ya sean propiedad del Estado o de particulares. Conforme el significado del catastro, las autoridades encargadas de realizarlo deben hacer las actualizaciones correspondientes que permitan que el censo obtenido mantenga la veracidad requerida, de manera que se constate periódicamente que las condiciones jurídicas, físicas y económicas, corresponden a las reales o en caso contrario, modificar el catastro conforme los cambios que estas hayan sufrido.

En ese orden, la actualización catastral corresponde a una de las etapas que adelanta la autoridad que cumple la función pública catastral con el fin de contar con información real de la situación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles sujetos a catastro.

Para emprender la formación del catastro, las autoridades encargadas de ello deben ceñirse a la Ley 14 de 1983 y a la norma técnica que para dichos efectos dicte el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, tal y como lo estipula el artículo 12 de la mencionada norma que a la letra dice:

‘Ley 14 de 1993

‘ART. 12.—Las labores catastrales de que trata la presente ley se sujetarán en todo el país a las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

En cumplimiento de lo anterior el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ejercerá las labores de vigilancia y asesoría de las demás entidades catastrales del país’.

En concordancia con el querer del legislador, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi profirió la Resolución 2555 de 1998, en la cual se regula técnica y especialmente lo relacionado con la formación del catastro. Este acto administrativo, en relación con la actualización catastral como etapa dentro de la consolidación del catastro establece:

‘Resolución 2555 de 1998.

‘ART. 88.—Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario’.

Por contera, la actualización no pone fin a la formación catastral, únicamente permite que la autoridad de catastro revise los elementos físicos, jurídicos y económicos del inmueble, a fin de que se eliminen las diferencias que se presenten por los cambios que alteren estos elementos.

En ese contexto, la misma Resolución 2555 de 1998 regula el fenecimiento de la etapa de actualización del catastro para dar paso a la conservación del mismo, siendo esta última la que pone fin a la formación catastral, aún más, del artículo 91 de la comentada resolución se desprende la naturaleza del acto administrativo que pone fin a aquella; disposición que es del siguiente tenor:

‘ART. 91.—Clausura de la actualización de la formación. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el jefe de la oficina de catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados.

En la misma providencia, la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados’.

Sin realizar mayores esfuerzos interpretativos, se puede concluir que el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite, la misma norma que lo regula establece que no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral, sino a una de las etapas que se surten dentro de este; del mismo modo se pregona que no siendo el que pone fin a dicha actuación administrativa, contra él no procede ningún recurso.

Esta interpretación no resulta novedosa, como bien lo recuerda la entidad demandada, y como lo acepta la actora aunque dice no compartirlo, esta corporación ha definido sin ambages la naturaleza del acto administrativo que pone fin a la etapa de actualización catastral, por lo que vale recordar el pronunciamiento de 7 de septiembre de 1991 de esta Sección, dictado dentro del expediente con radicación 1120 en el cual se sostuvo(2):

‘En virtud del régimen especial de catastro, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones. Es el caso concreto de las resoluciones con que terminan las etapas de formación’ y ‘actualización’, las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones. De manera que el acto que ordenó la inscripción de los predios, entre ellos el de propiedad del demandante, no puso fin a un proceso catastral sino que era un simple acto con el cual finalizaba una etapa dentro de ese proceso, no susceptible de los recursos y las acciones’.

Así las cosas, no le era dable al particular interponer recurso alguno contra el acto por el cual se ordenó la actualización del catastro municipal, esto en consideración a que ese acto si bien pone fin a la etapa de actualización, se considera de trámite dado el procedimiento especial que regula la actividad de catastro” (...) (subrayado y resaltado fuera de texto).

Queda claro que la resolución demandada es un acto preparatorio o de trámite, no susceptible de recursos y tampoco de control jurisdiccional. Al respecto, también esta Sección, en diferentes pronunciamientos ha analizado, de acuerdo con lo señalado en el Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos que pueden ser objeto de control jurisdiccional(3):

“Pues bien, valga precisar que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.

A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En ese contexto normativo, se ha advertido reiteradamente por esta Sala que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo(4)”.

La Corte Constitucional, respecto la figura de los actos preparatorios o de trámite que prevé el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo se refirió en el siguiente sentido(5):

“(...).

En consecuencia, no encuentra la Corte que los apartes demandados de la norma que se revisa sean inconstitucionales, ya que los fundamentos o supuestos de derecho que tuvo el legislador en cuenta para establecer la improcedencia de recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de trámite, preparatorios o de ejecución, y para limitar la procedencia de aquellos recursos, atienden a la necesidad de evitar la parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la intervención del administrado o interesado.

Definir el objeto material preciso de los recursos garantiza la eficacia de la actuación y establece un ámbito razonable dentro del trámite de la decisión que responde a criterios de conveniencia legítima y de efectividad de la actuación; además, esta medida se establece para garantizar el respeto al principio de la eficacia de la actuación administrativa y para establecer un ámbito razonable dentro del trámite de la actuación que responda a criterios de conveniencia y de efectividad de la decisión.

Ahora bien, dentro de la nueva Carta Política esta diferencia también permite que la administración se ciña a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia y celeridad previstos en el artículo 209 del C.P. y por ello encuentra pleno fundamento normativo constitucional, salvo disposiciones expresas en las que se garantice la participación concreta de los administrados en el proceso administrativo de gestión o en su control.

De otro lado, los fines que se propuso el legislador al expedir la norma demandada y que establece la distinción entre los tipos de actos susceptibles de los recursos de vía gubernativa, no son irracionales, ni arbitrarios, ni caprichosos, ni despóticos, como lo entiende la demanda, ni la disposición acusada conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón ni a la naturaleza de las cosas.

Finalmente, de acuerdo a lo expuesto por la misma jurisprudencia de esta Corte, el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo no desconoce el derecho a la igualdad por el hecho de no establecer algunos recursos contra cierto tipo de actos administrativos, ya que las reglas razonablemente dispuestas por la ley se dirigen y aplican a todos los destinatarios por igual” (destacado fuera de texto).

Por todo lo anterior, se impone, con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, confirmar el fallo del a quo, por las consideraciones expuestas en la presente providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander de junio 24 de 2009.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 18 de octubre de 2012, Exp. 05001-23-15-000-2000-01421-01 M.P. doctor Guillermo Vargas Ayala; Sentencia de 17 de octubre de 2013, Exp. 05001233100020000332201 M.P. doctora María Claudia Rojas Lasso.

(2) En ese mismo sentido se pueden ver los fallos de febrero 28 de 1991, Exp. 40, actor: Hernán Guillermo Aldana Duque, C.P. doctor Miguel González Rodríguez; y de febrero 28 de 1991, Exp. 355, actor: Arturo Giraldo Botero, C.P. doctor Miguel González Rodríguez.

(3) Sentencia de 18 de mayo de 2011, proceso 25000-23-24-000-2010-00429-01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(4) Consejo de Estado. Sección Primera, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, auto del 17 de marzo de 2011, Rad. 2010 00261 01, actor: Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

(5) Sentencia C-339 de agosto 1º de 1996, M.P. Dr. Julio Cesar Ortiz.