Sentencia 2006-03005 de septiembre 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad. 15001-23-31-000-2006-03005-01(0773-13)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez

Actor: Jorge William Prieto Acevedo

Demandado: departamento de Boyacá y otro

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., cinco de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Debe la Sala precisar si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional con base en los decretos(6) que fijaron los límites máximos de la asignación básica salarial mensual para los servidores de los entes territoriales frentes a los que fijaron el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Contraloría General de la República.

Acto acusado

Oficio D.C.G. 0172 de 26 de mayo de 2006, suscrito por el contralor general del departamento de Boyacá, mediante el cual negó el derecho de petición presentado por el accionante, en procura de obtener el reconocimiento y pago de la diferencia salarias y prestacional de los empleados públicos territoriales, frente a los empleados públicos de carácter nacional, específicamente de la Contraloría General de la República. (Fls. 13-15).

De lo probado en el proceso

Mediante Resolución 737 de 29 de junio de 1994, el contralor departamental de Boyacá, nombro al demandante en periodo de prueba en el cargo de auditor VI-II. (Fl. 12, cdno. 2).

Por Resolución 294 de 20 de diciembre de 1994, el director seccional del servicio civil - Boyacá, inscribió al accionante en carrera administrativa en el cargo de auditor VI-II. (Fls. 26, cdno. 26).

Mediante Resolución 73 de 29 de febrero de 1996, el contralor departamental de Boyacá, nombró al actor en el cargo de profesional universitario IV-3. (Fls. 39, cdno. 2).

A folios 2 del cuaderno 2 el subdirector operativo de bienes y servicios de la Contraloría Departamental de Boyacá, certificó que el actor prestó sus servicios a la Contraloría Departamental de Boyacá, desde el 29 de junio de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2003, y al momento del retiro percibía:

Sueldo.$1’013.000
Bonificación por servicios.1’013.000
Prima de servicios.1’064.000
Prima de Navidad.1’094.417
Prima de vacaciones.532.000
Bonificación por recreación.79.669

Análisis de la Sala

De la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos

El Gobierno Nacional para expedir los decretos(7) cuya aplicación demanda el actor se fundó, según se lee en su encabezado, en los artículos 150, numeral 19, literales e) y f), y 12 de la Ley 4ª de 1992, en lo que se refiere a los principios, reglas y objetivos.

El artículo 150, numeral 19, de la Carta Política, en lo pertinente, establece:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...].

19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: [...].

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública:

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales, y estas no podrán arrogárselas. [...]”.

De acuerdo con la norma transcrita le compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno para “... fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública”.

Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional.

La Ley 4ª de 1992 señaló los principios a los que debe someterse el Gobierno Nacional al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo no solo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales. Dispuso en su artículo 12, lo siguiente:

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”.

Significa que la competencia de las corporaciones públicas administrativas de los distintos entes territoriales, se encuentra circunscrita no solo por la Ley 4ª de 1992, sino por las normas que, dentro de su competencia, profiera el Gobierno Nacional para el desarrollo de esta ley(8).

La Corte Constitucional, en Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muños, declaró la exequibilidad condicionada de la disposición transcrita, a que la facultad asignada al Gobierno Nacional, se circunscriba a la fijación de los límites salariales de los empleados públicos territoriales, de manera que no interese en el terreno que la propia Constitución le fijó a las entidades territoriales para determinar su estructura y fijar las escalas salariales y los emolumentos de servidores. Al respecto dijo:

“... No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P., arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P., arts. 150-5, 150-19-e y 287). Del artículo 150-19 de la Constitución Política, se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.

La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni la torna inocua. Ni el Congreso ni el gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P., art. 287).

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.

La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia —los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional—, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado. [...]”.

Por su parte el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución Política establece que le corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

“Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo: crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.

Quiere decir, que la competencia que el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 le asigna al Gobierno Nacional no se puede entender en el sentido de que la establecida a las asambleas departamentales y concejos municipales desapareció; por el contrario, debe ejercerse de forma que no elimine la establecida por mandato constitucional al Gobierno Nacional, para determinar las escalas de remuneración dentro de los topes que fije el ejecutivo.

En cuanto se refiere a las contralorías departamentales, el artículo 3º de la Ley 330 de 1996 le asignó a las asambleas departamentales la competencia para determinar la estructura, la planta de personal, las funciones por dependencia y la escala de remuneración correspondiente a las diferentes categorías de empleo. Al respecto indicó:

“Estructura y planta de personal. Es atribución de las asambleas departamentales, en relación con las respectivas contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, a iniciativa de los contralores”.

En ese orden de ideas, la asamblea podía fijar la escala de remuneración de los empleos del nivel departamental, entre los cuales se encuentran los de la contraloría, sin sobrepasar el límite que estableció el Gobierno Nacional. Por tanto, no tiene fundamento la petición del actor, porque no es posible sostener que se deben aplicar las mismas escalas salariales que se hayan establecido en el orden nacional o en especial en la Contraloría General de la República.

Caso concreto

El actor pretende la reliquidación de los salarios y prestaciones conforme la escala salarial fijada por el Gobierno Nacional para los empleados públicos territoriales y empleados de la misma naturaleza del orden nacional, específicamente el previsto para la Contraloría General de la República.

El contralor general del departamento de Boyacá negó tal solicitud en consideración a que conforme lo previsto en la Constitución Política, la Ley 4ª de 1992 y lo expresado por el Consejo de Estado, no es posible superar los límites salariales y prestacionales establecidos por el Gobierno Nacional en los decretos cuya aplicación solicita el demandante, obteniendo un reajuste en su salario de acuerdo al cargo de profesional con una asignación máxima así:

Situación del actorDecretoAsignaciónCargo
AñoAsignaciónCargo
20051.133.000Profesional941 de 20053.467.532Profesional
20041.064.000Profesional4177 de 20043.286.760Profesional
20031.013.000Profesional3573 de 20033.152.767Profesional
2002880.062Profesional693 de 20023.030.923Profesional
2001800.656Profesional1492 de 20012.876.085Profesional
2000733.000Profesional2753 de 20002.805.936Profesional

 

Conforme al régimen jurídico previsto en la Carta Política y la Ley 4ª de 1992 analizado en el capítulo precedente, se pudo establecer la existencia de una competencia compartida con relación a la fijación de la escala salarial de los empleados públicos. Es así como el Congreso de la República establece los principios y parámetros que debe seguir el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial, a quien le compete establecer los topes máximos salariales de los servidores públicos.

Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos municipales deben implantar la escala de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo, y a los gobernadores y alcaldes les corresponde fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias atendiendo las disposiciones que para el efecto profieran las corporaciones enunciadas, por medio de ordenanzas y acuerdos, respectivamente.

En lo que hace referencia a las contralorías departamentales, como acontece en el sub examine, la ley en armonía con la Carta Política determina de manera concreta la facultad de la asamblea para fijar las escalas de remuneración de las mismas a iniciativa del contralor, atribución que ejerce por medio de la expedición de ordenanzas que deben atender la variación anual de los salarios.

Por tal razón, las asambleas al establecer las asignaciones salariales deben sujetarse a los topes máximos que fije el Gobierno Nacional, conforme lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, que tiene como objetivo racionalizar el gasto público.

En consecuencia, la fijación de un límite máximo para los salarios, como lo sostuvo esta corporación(9), obedece a la necesidad de dar cumplimiento “... a la economía, eficiencia y eficacia en el gasto público. Principio que tiene sustento constitucional y que impone a las autoridades el deber de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, en aras de lograr los objetivos sociales que imperan en un Estado social de derecho, como el nuestro. [...]”.

Así las cosas, por el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que la asamblea departamental de Boyacá al determinar la escala salarial de la respectiva contraloría, esté obligada a estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la entidad, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta es que no exceda tales márgenes.

En conclusión al demandante no le asiste el derecho a obtener la nivelación salarial que reclama, toda vez que su remuneración se estableció con fundamento en las competencias que la Constitución y la ley le otorgaron a la asamblea departamental de Boyacá, a quien como se determinó corresponde exclusivamente tal facultad.

En esas condiciones las súplicas de la demanda no tienen vocación de prosperidad, por lo que la decisión del a quo amerita ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 17 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá en Descongestión, que negó las súplicas de la demanda incoada por Jorge William Prieto Acevedo contra el departamento de Boyacá, Contraloría General de Boyacá.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(6) Decretos 941 de 2005, 4177 de 2004, 963 de 2002, 2714 y 1492 de 2001, 2753 de 2000.

(7) Decretos 941 de 2005, 4177 de 2004, 963 de 2002, 2714 y 1492 de 2001, 2753 de 2000.

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 4 de marzo de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, sobre el particular indicó:

“... Para la Corte resulta claro que la expedición de las normas que regulan el fenómeno de la función pública en el sector departamental y municipal, son de competencia exclusiva y excluyente de los órganos centrales, vale decir, del Congreso de la República y del Presidente de la República; ello ocurre en caso sub examine; en efecto, la determinación del régimen prestacional y salarial de los empleados departamentales y municipales se encuentra constitucionalmente establecido en el artículo 150 superior.

En vigencia de la nueva Carta, el régimen de salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial, es competencia concurrente del Presidente de la República, de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el legislador mediante normas de carácter general o leyes marco según lo dispone la función 19, literales e), f) del artículo en mención de la Carta de 1991. (...).

Ahora bien, a juicio de la Corte las competencias en materia salarial deferidas al Congreso de la República y al gobierno son complementadas por el constituyente en el orden territorial con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, como en el caso de las asambleas departamentales y al gobernador y a los concejos municipales y al alcalde. [...]”.

(9) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 6 de diciembre de 2012, Expediente 2161-11, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.