Sentencia 2006-03441 de febrero 28 de 2013

 

Sentencia 2006-03441 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 050012331000200603441 01 (18769)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Silvia Isabel Reyes Cepeda

Demandado: Municipio de Medellín

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación presentado por la demandante, la Sala debe decidir sobre la legalidad del artículo 1º y de los parágrafos 1º al 12, así como la de los artículos 2º y 6º del Acuerdo 45 del 15 de diciembre de 2004, proferido por el Concejo Municipal de Medellín.

Al respecto se considera:

La Ley 97 de 1913 autorizó la creación del impuesto de delineación urbana por parte del Concejo Municipal de Bogotá, en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacciones de los ya existentes(10), el cual se entiende causado por una sola vez, tratándose de la construcción de nuevos edificios, y por todas las veces que se realicen remodelaciones, tratándose de refacciones.

Posteriormente, la Ley 84 del 30 de noviembre de 1915 autorizó el gravamen a todos los concejos municipales.

Mediante el Decreto-Ley 1333 de 1986 el Gobierno Nacional procedió a recopilar la normativa existente para la organización y funcionamiento de la administración municipal.

Dicha norma fue examinada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2009 en la que precisó, entre otros aspectos, que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige al legislador reservar un espacio para el ejercicio de sus competencias impositivas, de manera que el Congreso no puede determinar todos los elementos de la obligación tributaria porque produciría un vaciamiento de las facultades de las asambleas y concejos.

Precisó que aunque la determinación por los entes territoriales de los elementos de la obligación tributaria debe llevarse a cabo siguiendo unas pautas mínimas fijadas por el legislador, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo.

Que si bien la sola autorización del tributo constituye un parámetro mínimo constitucionalmente aceptable, a partir del cual puede admitirse que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar los elementos de la obligación tributaria, debido a que la identidad del impuesto se encuentra íntimamente ligada al hecho gravable, es claro que la ley debe delimitar los hechos gravables que son susceptibles de ser generadores de impuestos territoriales.

Según la Corte, el artículo 233 del Decreto-Ley 1333 de 1986 sí contiene la autorización expresa dada a los concejos municipales y al Distrito Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación; a ello se refiere explícitamente la expresión “los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes impuestos”, por lo que, el primer parámetro mínimo que ha sido exigido por la jurisprudencia al legislador en relación con las normas relativas a impuestos territoriales, sí se cumple en este caso.

Dijo también la Corte que la norma sí define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del tributo, distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble, pues indica con toda claridad que el impuesto de delineación se causa en los casos de “construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.

Adicionalmente, la norma también contiene la definición de los sujetos activos de la obligación tributaria, pues al respecto indica con toda precisión que “los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán crear el tributo, “organizar su cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”.

De lo anterior, concluye la Corte que el artículo bajo examen no desconoce la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las entidades municipales y distritales ya que, al proceder de esta manera, el legislador fija los parámetros mínimos que han sido exigidos por la jurisprudencia constitucional, pero deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y la tarifa que regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la fiscalización, el control y la ejecución del tributo.

En ese contexto, advierte la Sala que por estar dispuestos en el Decreto 1333 de 1986 los parámetros mínimos de la obligación del impuesto de delineación urbana, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, los entes territoriales gozan de autonomía para determinar la tarifa del impuesto, tal como lo hizo el Concejo de Medellín en el artículo 86 del Acuerdo 57 de 2003, adicionado por el artículo 1º del Acuerdo 45 de 2004, al indicar como hecho generador del mismo la construcción, reparación, mejora o adición de un inmueble y, como base gravable, los metros construidos, remodelados y adicionados.

En el caso que se analiza, el ente territorial mantuvo el hecho generador y la base gravable dispuesta en el Acuerdo 57 de 2003, por lo que no se observa que se haya vulnerado el principio de legalidad ni el de certeza de los tributos, como tampoco que haya incurrido en desviación de poder.

Observa la Sala que el complemento del Acuerdo 57 se surtió respecto de la tarifa, pues dispuso una especial para las construcciones, reparaciones, mejoras o adiciones de inmuebles ubicados en la comuna de El Poblado, para lo cual estableció una fórmula que contempla varios elementos, así:

K1: Valor del rango de índice de construcción.

K2: Componente de la sumatoria de los valores de las prorratas de los rangos del tamaño de las viviendas en relación con el total de viviendas.

K3: Componente valor del rango de celdas de parqueo generadas en usos diferentes a viviendas.

IV: Impuesto de delineación urbana de vivienda.

AI: Área construida integrante del índice de construcción.

GV: Valor gravamen metro cuadrado de construcción de vivienda.

AN: Área construida no integrante del índice de construcción.

GN: Valor gravamen metro cuadrado de construcción no integrante índice de construcción en proyecto de vivienda.

RT: Valor de un rango de tamaño de viviendas.

NºR: Número de viviendas de un determinado rango de tamaño de las mismas.

T: Número total de viviendas.

ID: Impuesto de delineación urbana de usos diferentes a vivienda.

AD: Área construida integrante del índice de construcción.

GD: Valor gravamen metro cuadrado de construcción de usos diferentes a vivienda.

AM: Área construida no integrante del índice de construcción.

GM: Valor gravamen metro cuadrado de construcción No integrante índice de construcción en proyecto de usos diferentes a vivienda.

IT: Impuesto de delineación urbana de reforma total en vivienda.

A: Área reformada, sea o no integrante del índice de construcción.

GV: Valor gravamen metro cuadrado de construcción de vivienda.

IP: Impuesto de delineación urbana de reforma parcial en vivienda.

ITd: Impuesto de delineación urbana de reforma total en usos diferentes a vivienda.

IPd: Impuesto de delineación urbana de reforma parcial en usos diferentes a vivienda.

Para determinar el impuesto de delineación urbana, en el acuerdo mencionado se indicaron las siguientes fórmulas:

Fórmula de impuesto de delineación urbana en proyectos de vivienda

IV = (AI * GV) + (AN * GN); GV = K1 + K2; GN =0,5 * GV

K2 = □ (RT1 * NºR1/T) + (RT2 * NºR2/T) + (RT3 * NºR3/T) ...

Fórmula de impuesto de delineación urbana en proyectos de usos diferentes a vivienda

ID = (AD * GD) + (AM * GM); GD = K1 + K3; GM = 0,5 * GD

Fórmulas de impuesto de delineación urbana en remodelaciones

IT = A * 0,8 GV; IP = A * 0,5 GV;

ITd = A * 0,8 GD; IPd = A * 0,5 GD

Se advirtió que las anteriores fórmulas deben aplicarse teniendo en cuenta las áreas remodeladas y las tarifas serán del 80% para reforma total y del 50%, para la reforma parcial.

También se precisó que en las construcciones, adiciones y reformas, el cálculo de los rangos de las tarifas se hará sobre toda la edificación o proyecto urbanístico y no se limitará a las meras áreas de la nueva solicitud de la licencia o reconocimiento constructivo; que, adicionalmente, en usos distintos a vivienda, el rango de número de celdas se calculará, para fines fiscales, sobre la base de la actual norma vigente de estacionamientos.

Observa la Sala que para aplicar las fórmulas, en primer lugar debe tenerse en cuenta la definición de cada uno de los elementos, contenida en el parágrafo 5º del artículo 1º para después realizar la operación respectiva para lograr el resultado, que corresponde al impuesto de delineación urbana en cada caso.

En el evento de que se trate de remodelaciones, se debe aplicar el parágrafo 2º que estipula un porcentaje del 80% de la tarifa si es una remodelación total, o del 50% si es parcial.

Lo anterior evidencia que existe claridad en las fórmulas para establecer la tarifa del impuesto de delineación urbana, pues el acto demandado explica la manera de aplicarlas y define cada uno de los elementos que deben utilizarse, sin que pueda afirmarse que no existe motivación.

No habiendo sido modificado el hecho generador ni la base gravable, puede decirse que el artículo 1º del Acuerdo 45 de 2004 solamente dispuso la forma de determinar el valor de la tarifa.

En relación con la violación de los principios de equidad y progresividad, considera la apelante que la tarifa impuesta en el acuerdo demandado constituye una carga excesiva, y no consulta la capacidad económica del contribuyente.

El principio de progresividad, dispuesto en el artículo 363 de la Constitución Política, impone que el reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, se realice según su capacidad contributiva; es decir, a mayores ingresos y patrimonio del contribuyente, debe corresponder una mayor carga tributaria.

El principio de equidad, de conformidad con los artículos 95 numeral 9º y 363 ibídem, atiende a que se considere la distribución de las cargas y de los beneficios, o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes, para evitar cargas excesivas o beneficios exagerados.

Si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad, en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que este genera, el principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios, a la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás(11).

En el caso concreto, encuentra la Sala que para determinar las tarifas, el municipio atendió los criterios señalados puesto que, como arriba se anotó, tuvo en cuenta las diferentes condiciones de los contribuyentes del impuesto que se reflejan en el área y el índice de construcción, el uso de las viviendas y si se trata de construcción, reforma o adición, asignando un valor por metro cuadrado en cada uno de los casos.

Así mismo, en los sectores a que se refiere el acuerdo demandado, las tarifas para el cobro del impuesto de delineación urbana se establecieron considerando las situaciones iguales que se presentan al interior de los mismos.

La Sala resalta que el principio de igualdad no consiste en establecer para toda una comunidad situaciones idénticas, sino en dar el mismo trato a los sujetos y hechos que se encuentren cobijados bajo una misma situación y en establecer una regulación diferente para los que presentan características desiguales.

Respecto de la alegada falsa motivación y falta de motivación del Acuerdo 45 de 2004, porque ni en la exposición de motivos ni en las actas de discusión constan el origen, la persona que las elaboró ni el criterio para fijar una serie de tasaciones, advierte la Sala que en la exposición de motivos del aludido acuerdo, se precisó lo siguiente:

“Sabemos que las dinámicas constructivas vienen generando unas externalidades negativas en la comuna de El Poblado representadas, principalmente, por la congestión vehicular en razón de las mayores cargas que debe soportar la infraestructura vial de la comuna, sin que los mayores costos por este concepto sean internalizados, de manera significativa, por los agentes constructores, los procesos de urbanización y nuevos residentes, en detrimento de las condiciones de vida de la comunidad hoy establecida y del ente municipal como responsable de la provisión y mantenimiento de la infraestructura vial y del transporte público. Este fenómeno afecta negativamente la calidad de vida de los residentes de la comuna y compromete la sostenibilidad de dicho asentamiento humano.

Frente a la situación descrita, la administración municipal adelanta la formulación de un plan de ordenamiento de la zona, que permite abordar las problemáticas de la zona desde una perspectiva integral actuando sobre sus principales causas. Una de las acciones inmediatas tiene por objeto intervenir directamente sobre la dinámica de la actividad edificadora de la zona, de tal forma que permita reorientar las tendencias del mercado, tanto desde la perspectiva de la demanda como de la oferta de vivienda y otros usos.

La propuesta sometida a consideración del concejo, se fundamenta en un esquema tarifario de carácter progresivo, que se incrementa en función de la utilización intensiva que se haga del suelo y de las normas que establecen aprovechamientos, incidiendo en forma directa sobre la mayor utilización de los índices de construcción, las densidades de vivienda y por la atracción de viajes generados por otros usos comerciales y de servicios.

(...)”.

Como se aprecia en la exposición de motivos, el municipio se refirió, en primer lugar, a la problemática existente en la zona, relacionada con la congestión vehicular en razón de las mayores cargas que debe soportar la infraestructura vial de la comuna, en detrimento de las condiciones de vida de la comunidad hoy establecida, porque el proceso de construcción a gran escala conlleva mayor utilización de la infraestructura de servicios públicos.

Seguidamente, se planteó la necesidad de adoptar acciones inmediatas para intervenir directamente sobre la actividad edificadora de la zona en aras a reorientar tanto la demanda como la oferta de vivienda en esa zona.

A continuación, se propuso como solución, limitar la actividad edificadora de la zona mediante la implantación de un esquema tarifario de carácter progresivo en función de la utilización intensiva que se haga del suelo y de las normas que establecen aprovechamientos, incidiendo en forma directa sobre el mayor uso de los índices de construcción, las densidades de vivienda y los otros usos, ya sean comerciales o de servicios.

Por tanto, encuentra la Sala que el acto demandado cuenta con la suficiente y debida motivación.

Por todo lo antes expuesto, no proceden los cargos contra la sentencia apelada y, en consecuencia, se confirmará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 13 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción de nulidad instaurada por la señora Silvia Isabel Reyes Cepeda contra el municipio de Medellín.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sección de la fecha».

(10) Artículo 1º, literal g).

(11) C-776-03.