Sentencia 2006-03546 de enero 24 d e2008 

SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Radicación: 76001-23-31-000-2006-03546-00

Actor: Pedro Gonzalo Hinestroza Córdoba

Demandado: representantes entidades sin ánimo de lucro corporación autónoma regional del Valle del Cauca

Bogotá, D.C, veinticuatro de enero de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La competencia de esta corporación para conocer de esta acción electoral está fijada por lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 597 de 1988 artículo 2º y por la Ley 446 de 1998 artículo 36; al igual que por lo normado en el Acuerdo 55 del 5 de Agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. De la prueba del acto acusado.

El acto de elección de los señores Julián Rentería (Principal), Magdalena Rueda (suplente), Gildardo Restrepo (principal) y Héctor Mario Mejía (suplente), como representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC, de que trata el literal g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, se probó con la copia auténtica del “Acta para elección de representantes y suplentes de las organizaciones no gubernamentales al consejo directivo de la CVC. Auditorio Bernardo Garcés Córdoba” realizada el 6 de octubre de 2006 (fls. 94 a 102).

3. Cuestión previa.

El accionante, junto con su escrito de alegatos de conclusión, presentó copia de las actas expedidas por el secretario general de la CVC, sobre la elección de los representantes de las organizaciones no gubernamentales ambientales ante el consejo directivo de esa entidad, relativas a los períodos 1995-1997, 1998-2000, 2001-2003 y 2004-2006 (fls. 250 a 320), con el fin de probar que en esas oportunidades dicha elección se hizo a través del sistema del cuociente electoral, en su opinión más equitativo.

Frente a lo anterior la Sala anuncia que esos documentos no serán apreciados para esta decisión, atendiendo las siguientes razones:

En primer lugar, las copias se aportaron sin constancia original de autenticación lo cual impide conferirles el mismo valor probatorio del original; esto es, no se da ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º numeral 117 del Decreto 2282 de 1989, para que ese material documental incorpore igual mérito probatorio al de sus originales.

En segundo lugar, las pruebas que puede y debe valorar probatoriamente el juez son aquellas que han sido incorporadas al proceso en forma regular y oportuna (CPC, art. 174), lo que en punto de las pruebas documentales se debe interpretar armónicamente con el artículo 183 ibídem, esto es que las mismas sólo pueden apreciarse por el juez si han sido acompañadas con “los escritos de demanda o de excepciones o a sus respectivas contestaciones”.

Se infiere de lo anterior, que la oportunidad para presentar alegatos de conclusión no está prevista como una etapa procesal en la que se puedan incorporar documentos al informativo, lo que a la luz de la lógica se explica en el hecho irrefutable de que se vulneraría, además del debido proceso, el derecho a la defensa de la contraparte, quien no tendría oportunidad alguna para controvertir esos medios de prueba expresando argumentos de refutación o para formular tacha de falsedad.

Así las cosas, la Sala no tomará en cuenta para el análisis del caso debatido el material documental aportado por el accionante junto con su alegato final.

4. Excepciones.

El apoderado del demandado Gildardo Restrepo López formuló en su escrito de contestación la excepción de falta de legitimidad en la causa sustentada en la inexistencia de acciones u omisiones que hubieran viciado el proceso de elección; igualmente propuso las excepciones de inepta demanda, indebida acumulación de pretensiones, falta de individualización del acto acusado y la innominada, sin que hubieran sido sustentadas.

En cuanto a la primera excepción encuentra la Sala que no se exponen hechos nuevos y que tan solo se centra en reafirmar la legalidad de la actuación administrativa cuestionada, motivo por el cual su estudio se entenderá comprendido en los argumentos que se expondrán para despachar la acusación; y en lo referente a las demás excepciones debe decirse que se desestiman porque ninguna razón ofreció el apoderado en su apoyo y como esta es una jurisdicción rogada no es factible que se produzca un estudio integral y oficioso de cada uno de los aspectos que las mismas pudieran comprender.

5. Problema jurídico.

El ciudadano Pedro Gonzalo Hinestroza Córdoba interpuso acción pública de nulidad electoral pretendiendo la declaratoria de nulidad del acto de elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro al consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC, señalados en el literal g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993.

El cargo es bien preciso, en su opinión se violaron el literal g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, el inciso 2º del artículo 4º de la Resolución 606 del 5 de abril de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el inciso final del artículo 263 de la Constitución Política porque en dicha elección se acudió al sistema de mayoría simple, en tanto que el sistema constitucionalmente y legalmente previsto para esos fines es el del cuociente electoral, que resulta más equitativo para la distribución de los escaños a esa representación ante el consejo directivo de la CVC.

Así las cosas, debe la Sala entrar a resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿La elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales, indicados en el literal g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, debe cumplirse en la forma prevista en el inciso final del artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003 artículo 12? O ¿Bajo qué sistema de elección debe producirse la elección de los mencionados miembros del consejo directivo?

6. El sistema de elección previsto en el inciso final del artículo 263 de la Constitución y su ámbito de aplicación.

Sostiene el ciudadano Pedro Gonzalo Hinestroza Córdoba que los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de la CVC, de que trata el literal g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, debieron elegirse acudiendo al sistema previsto en el artículo 263 in fine de la Constitución, el cual prescribe:

“ART. 263.—(Mod. A.L. 01/2003 art. 12)

En las circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules se aplicará el sistema del cuociente electoral, con sujeción a un umbral del treinta por ciento (30%), del cociente electoral”.

Considera el libelista que por tratarse de la elección de dos escaños y como quiera que corresponde a un sistema más equitativo, lo propio hubiera sido acoger esa normativa, de modo que la elección se desarrollara con fundamento en el sistema del cuociente electoral en cuyo reparto sólo intervendrían las listas o planchas que hubieran superado un umbral del 30% de ese cuociente electoral.

De entrada advierte la Sala que la tesis propuesta por el accionante no resulta razonable de acuerdo con las siguientes disquisiciones:

El artículo 263 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003 artículo 12, corresponde a una norma que tiene un campo de acción bien definido, consistente en las elecciones de carácter popular, esto es las elecciones que según el artículo 260 de la Constitución se cumplen para la escogencia de Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales y eventualmente los integrantes de la asamblea constituyente, junto con las demás autoridades que expresamente señale la constitución.

La dedicación exclusiva del precepto constitucional anterior a las elecciones populares se demuestra aún más con la forma gramatical que caracteriza su inicio, donde se empieza diciendo que “Para todos los procesos de elección popular,…”, lo cual reafirma el hecho de que allí solo tienen cabida elecciones democráticas de convocatoria popular.

Además, tal como lo advierte la Sala, los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales no son de elección popular, su elección está previsto para un escenario democrático de extensión mucho menor a la popular, ya que en él solo pueden intervenir aquellas entidades “que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables” (L. 99/93, art. 26-g).

De otro lado, si bien el inciso final del artículo 263 superior prevé el sistema de elección mencionado para “circunscripciones electorales donde se elijan dos (2) curules”, en lo único que coincide con la normativa relativa a los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones mencionadas, es en el número de escaños, ya que la circunscripción electoral es un término eminentemente técnico, reservado para ejercicios democráticos de carácter popular y que comprende, por regla general, una división geográfica para que los ciudadanos y ciudadanas ejerzan su derecho al voto y lleven al poder político a sus representantes. O como lo dijera la jurisprudencia de la sección:

“El concepto de circunscripción se refiere a la división de un territorio para efectos de concretar derechos, adelantar funciones y competencias. De hecho, la circunscripción electoral es aquel territorio en donde debe realizarse una elección, por lo que delimita, desde el punto de vista territorial, las localidades donde pueden sufragar válidamente los ciudadanos” (2) .

No desconoce la Sala que de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 las corporaciones autónomas regionales tienen un ámbito de competencia territorial representado por las entidades territoriales que por su afinidad geográfica constituyen un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. Sin embargo, esa división territorial que así se da, no tiene por fin el ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, ora votando o ya postulándose como candidato a cargos de elección popular; su propósito es que la corporación administre en ese territorio lo concerniente al medio ambiente y los recursos naturales renovables con miras a un desarrollo sostenible.

Se infiere de lo dicho hasta ahora, que el artículo 263 constitucional invocado por el accionante como aplicable para el proceso de elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de la CVC, solo aplica para elecciones populares y como la elección acusada no es de ese tipo lo cierto es que la norma no puede ser aplicada analógicamente, entre otras razones porque existe una normatividad especial al respecto, como en el acápite siguiente se explicará.

Finalmente, el accionante sostiene que por razones de equidad lo correcto hubiera sido acudir al sistema del cuociente electoral. Al efecto la Sala recuerda lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución, según el cual los jueces atienden primeramente en sus decisiones a la ley y de manera auxiliar a criterios como la equidad; sin embargo, en torno a la práctica del control de legalidad de actos administrativos el principio rector es el de legalidad consagrado en los artículos 6º, 121, 122 y 123, entre otros, puesto que el operador jurídico debe verificar, dentro de los precisos términos de la imputación, si el acto está viciado de nulidad por configurarse cualquiera de las causales especiales o genéricas de nulidad (CCA , arts. 223 y 84).

Por lo mismo, no es del resorte del juez acudir a la equidad para establecer cuál de los sistemas de elección ofrecía o no mejores garantías para asegurar la representación proporcional en un cuerpo colegiado; recuérdese que el artículo 38 del Código de Procedimiento Civil, reconoce dentro de los poderes de ordenación e instrucción del juez decidir los casos en equidad sólo “si versan sobre derechos disponibles, las partes lo solicitan y son capaces, o la ley lo autoriza”, pero es claro que el ordenamiento jurídico es algo que no es disponible por los asociados, ya que en él está inmerso el interés general y por lo tanto no es posible, en este caso (3) , que se pueda justificar la nulidad de una decisión administrativa en razones de equidad.

6. Sistema de elección aplicable a la elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales.

Establecido que el sistema de elección previsto en el inciso final del artículo 263 de la Constitución no aplica para la elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales, queda por determinar cuál es el régimen legal que opera para dichos fines. Sobre el particular conviene hacer la siguiente reconstrucción normativa:

La Ley 99 del 22 de diciembre de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, preceptúa en torno a dicha elección:

“ART. 26.—Del consejo directivo. Es el órgano de administración de la corporación y estará conformado por: (…).

g) Dos (2) representantes de las entidades sin ánimo de lucro, que tengan su domicilio en el área de jurisdicción de la corporación y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.

PAR. 1º—-Los representantes de los literales f, y g, se elegirán de acuerdo a la reglamentación que sobre el particular expida el Ministerio del Medio Ambiente;

PAR. 2º—-En la conformación de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, se tendrán en cuenta las disposiciones de la Ley 70 de 1993” (Subraya la Sala).

Con el fin de cumplir lo dispuesto en el parágrafo 1º de la norma anterior el ahora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 606 del 5 de abril de 2006 “Por medio del cual se reglamenta el procedimiento de elección de los representantes y suplentes de las entidades sin ánimo de lucro ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, y se adoptan otras disposiciones”, en la que se dispuso en lo pertinente:

“ART. 4º—Plazo para celebrar la reunión de elección y forma de elección. La elección se llevará a cabo dentro de los primeros quince (15) días del mes de octubre del año anterior a la iniciación del período respectivo.

La forma de elección será adoptada por las mismas entidades sin ánimo de lucro en la reunión pertinente, salvo en el caso de las corporaciones a que se refieren los artículos 34, 35, 38, 39 y 40 de la Ley 99 de 1993 (4) . (…)” (Negrillas de la Sala).

La norma anterior solo exceptúa de la regla destacada el caso de la CDA (34), Corpoamazonia (35), Cormacarena (38), Codechoco (39) Y Corpouraba (40), razón por la que es dable afirmar que en cuanto a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC, los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante su consejo directivo tienen libertad de escoger la forma o el sistema de elección para la escogencia de tales miembros.

No es cierto, como lo sostiene el accionante, que la reglamentación expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial únicamente podía ocuparse del carácter público o secreto del voto, dado que al haber conferido el legislador esa facultad sin restricción alguna, resulta indudable que la libertad de reglamentación es amplia, al punto que la asamblea de entidades sin ánimo de lucro bien podían determinar no solo lo atinente al carácter público o secreto del voto, sino también al sistema mismo de elección, esto es si por mayoría simple o acudiendo a cualquiera de los sistemas proporcionales para escoger la representación, incluidos en estos los sistemas del cuociente electoral y de la cifra repartidora.

Si el legislador al expedir el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 no impuso restricción alguna al ministerio en mención para que reglamentara lo relativo a la elección de los integrantes del consejo directivo de que trata su literal g), no puede ahora esta jurisdicción limitar esa facultad de reglamentación acogiendo la tesis propuesta con la demanda, puesto que en este escenario la interpretación no puede ser restrictiva sino extensiva, gracias a que a través de ese acto administrativo de carácter general se garantizan los derechos fundamentales de todas las personas que conforman las entidades sin ánimo de lucro de la jurisdicción territorial de la corporación respectiva, a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.N., art. 40), así como a acceder a dichos cargos de representación.

En suma, puede afirmarse de acuerdo con la normatividad hasta ahora citada, que el sistema de elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales, bien podían determinarlo tales entidades y que para ello podían regular el carácter público o secreto del voto, la forma de inscripción de candidatos, la forma de escrutinio y si acudían, para la adjudicación de escaños, a un sistema mayoritario o a un sistema proporcional, todo ello según la voluntad de las mayorías.

7. El caso concreto

Al informativo se aportó copia auténtica del “Acta para elección de representantes y suplentes de las organizaciones no gubernamentales al consejo directivo de la CVC. Auditorio Bernardo Garcés Córdoba” celebrada el 6 de octubre de 2006, en la cual la asamblea decidió en torno al sistema de elección:

5.Elección de representante principales y suplentes de las ONG’s al consejo directivo de la CVC

Definición del sistema o modalidad de votación

Se da inicio a la discusión para definir el mecanismo de elección de representantes, se presentan 3 propuestas:

1. Una plancha con dos listas, en cada lista un principal y un suplente, votación nominal y mayoría simple

2. Plancha y mecanismo de cociente electoral

3. Listas que se registraron con principal y su suplente y cociente electoral

Se procede a la votación mediante el llamado a lista de cada representante de las ONG quienes presentan su documento de identidad y stiker de la asamblea ante el secretario de la mesa y el veedor.

Los resultados fueron los siguientes:

Propuesta 1: 66 votos

Propuesta 2: 2 votos

Propuesta 3: 37 votos

Definiéndose por mayoría de los asistentes la elección por la propuesta 1” (fl. 101 vto., cdno.1).

Según lo constatado en el acta anterior, los asambleístas se acogieron a la reglamentación contenida en la Resolución 606 del 5 de abril de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y con tal fin presentaron tres propuestas para definir el sistema de elección, resultando vencedora la primera con 66 contra 2 votos de la segunda y 37 votos de la tercera, es decir democráticamente fue escogida como forma de elección “Una plancha con dos listas, en cada lista un principal y un suplente, votación nominal y mayoría simple” (destaca la Sala).

Ahora bien, dado que según la misma acta, donde está contenido el acto de elección acusado, se registraron en total 106 votos, de los cuales la plancha 1 (integrada por los demandados) alcanzó 64 votos, la plancha 2 obtuvo 38 votos y se computaron 4 votos en blanco, es claro que la elección acusada debe mantenerse, puesto que en ejercicio de sus facultades la asamblea optó por la mayoría simple como sistema de elección y porque fue la plancha integrada por los accionados la que obtuvo la mayor votación, lo que le mereció quedarse con los cupos que ese colectivo tiene ante el consejo directivo de la CVC. Por consiguiente, la ilegalidad denunciada no es de recibo.

8. Conclusión.

Se infiere de todo lo dicho que: (i) las excepciones no tienen vocación de prosperidad por ausencia o déficit argumentativo y porque la primera de ellas alude a puntos relacionados con el fondo del debate jurídico; (ii) el sistema de elección previsto en el inciso final del artículo 263 de la Constitución, modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, solo aplica para elecciones populares donde la circunscripción electoral ofrezca las características allí descritas, y por lo mismo no puede emplearse analógicamente para la elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales, a no ser que dichas entidades decidan acogerse a un sistema electoral de las mismas características; (iii) para la escogencia de los mencionados representantes las entidades sin ánimo de lucro deben regirse por lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y en la Resolución 606 del 5 de abril de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, normas que los dejan en libertad de escoger democráticamente el sistema de elección respectivo, y (iv) el acto de elección enjuiciado debe conservar la presunción de legalidad que lo acompaña, puesto que el reparo formulado por el ciudadano Pedro Gonzalo Hinestroza Córdoba resultó infundado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. DECLARAR imprósperas las excepciones formuladas por el demandado Gildardo Restrepo López.

2. DENEGAR las pretensiones de la demanda de Nulidad Electoral promovida por el ciudadano Pedro Gonzalo Hinestroza Córdoba.

3. En firme este fallo archívese el expediente.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese».

(2) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Sentencia del 24 de octubre de 2002. Expediente 2904.

(3) Se enfatiza que la equidad, como criterio auxiliar, no puede emplearse para controlar la legalidad de un acto de elección, debido a que ante la jurisdicción ordinaria – especialidad civil, sí es de recibo la aplicación de tal criterio, como así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-1547 del 21 de noviembre de 2000, donde adujo: “En tal medida, una interpretación sistemática de la Carta lleva, necesariamente, a dos conclusiones: el artículo 116, al no mencionar expresamente a los jueces, no es una proscripción de la posibilidad de que profieran fallos en equidad y; el sometimiento de los mismos al imperio de la ley, consagrado en el artículo 230, no tiene el alcance de restringir la autonomía de las partes para solicitarle al juez que profiera una decisión en equidad sobre derechos respecto de los cuales tengan capacidad de disposición. En efecto, si lo determinante para este caso es la función que se ejerce –administración de justicia- y no la calidad de funcionario público, es una conclusión necesaria la de que los jueces civiles puedan proferir fallos en equidad, siempre que se den las condiciones establecidas en el artículo 38.1 del Código de Procedimiento Civil. Esto es, que se trate de derechos de libre disposición, que las partes lo soliciten, que tengan capacidad, o que la ley lo autorice”.

(4) Esta norma se consultó en la página web del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:http://www.minambiente.gov.co/juridica_normatividad/normatividad/2006/res_606_050406.pdf.

____________________________