Sentencia 2006-03660 de abril 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 050012331000200603660-01

Número Interno: 18611

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Empresas Públicas de Medellín

Demandado: municipio de Guatapé

Predial compensatorio 2001

Fallo

Bogotá, D.C., treinta de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

3.1. Cuestión previa.

Previo a decidir el asunto de fondo, se advierte que el magistrado Jorge Octavio Ramírez manifestó impedimento para conocer del asunto sub lite, con fundamento en la causal segunda del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil(7), toda vez que conoció del asunto en instancia anterior.

La Sala declarará fundado el impedimento manifestado por las razones que pasan a exponerse.

La causal de impedimento invocada en el presente asunto es la prevista en el artículo 150-2 del Código de Procedimiento Civil, que prevé:

“ART. 150.—Son causales de recusación las siguientes:

5. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.

Conforme con dicha causal, se configura impedimento o recusación cuando el juez, su cónyuge o sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil conocieron del proceso en la instancia previa.

En el caso particular, el impedimento se fundamenta en el hecho de que el magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, fue designado como ponente en el presente asunto en la primera instancia, dirigió el proceso y suscribió la sentencia correspondiente, cuando se desempeñaba como magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia. En ejercicio de esas funciones dictó el auto admisorio de la demanda, decretó pruebas y resolvió el asunto en sentencia del 1º de septiembre de 2010(8).

En consecuencia es claro que se configuró la causal del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

3.2. Consideraciones.

En los términos del recurso de apelación que interpuso el apoderado judicial del municipio de Guatapé, le corresponde a la Sala decidir si se ajustan a derecho la liquidación 129 del 9 de junio de 2005, mediante la que se determinó que el impuesto predial compensado a cargo de las Empresas Públicas de Medellín, por el año gravable 2001, debía liquidarse así:

Nº de hectáreas adquiridasVR. avalúo/ hectárea según certificado IGACValor total avalúo150% de la tarifa según Acuerdo 34 de 1999Valor a pagar (predial compensado L. 56/81) Valor pagadoDiferencia a pagar (sin intereses)
4.374$2.154.305$9.422.930.0702.4%$226.150.32256.537.580$169.612.742

Y contra la Resolución 184 del 1º de agosto de 2006, mediante la que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 129, ya mencionada, que la confirmó.

Para el efecto, la Sala deberá determinar si el predial compensado está precedido de una declaración por parte del contribuyente o no, para de ahí establecer si el procedimiento a seguir para la determinación del impuesto es diferente del establecido en el estatuto tributario nacional, como lo afirma la parte demandada.

a. De la naturaleza jurídica del predial compensado y de las formalidades que deben cumplir los contribuyentes para el pago de la obligación a su cargo

La Ley 56 de 1981, “Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras, y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”, junto con sus decretos reglamentarios, regula las relaciones entre las empresas propietarias de las obras públicas ya mencionadas y los municipios y las comunidades en las que tales obras se ejecutan.

Dicha ley compiló aspectos relacionados con las entidades propietarias de obras públicas de generación eléctrica y les impuso en el artículo 4º que reconocieran una suma de dinero que compensara: a) el impuesto predial que dejaban de percibir los municipios por los inmuebles adquiridos y, b) el impuesto predial por los edificios y viviendas permanentes de su propiedad sin incluir las presas, estaciones generadoras y otras obras, ni sus equipos.

En efecto, el artículo 4º de dicha normativa dispuso:

“ART. 4º—La entidad propietaria de las obras reconocerá anualmente a los municipios de que trata el artículo 1º de esta ley.

a) Una suma de dinero que compense el impuesto predial que dejen de percibir por los inmuebles adquiridos;

b) El impuesto predial que corresponda a los edificios y a las viviendas permanentes de su propiedad, sin incluir las presas, estaciones generadoras u otras obras públicas ni sus equipos.

PAR.—La compensación de que trata el literal a) del presente artículo se calculará aplicando a toda el área adquirida por la entidad propietaria —avaluada por el valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio— una tasa igual al 150% de la que corresponde al impuesto predial vigente para todos los predios en el municipio”.

Por su parte, la Ley 44 de 1990, al regular el impuesto predial unificado, estableció como base gravable el avalúo catastral o el autoavalúo conforme a la declaración anual y facultó a los concejos para fijar la tarifa entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo, la cual podía ser superior sin exceder el 33 por mil, para los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados (arts. 3º y 4º).

De acuerdo con lo anterior, la Ley 44 de 1990 reguló de manera general el impuesto predial y autorizó a los concejos municipales para graduar la respectiva tarifa y, por otro lado, la Ley 56 de 1981 estableció, en forma especial, una compensación a cargo de las propietarias de obras de energía, en relación con el mismo tributo.

Según esta última ley, se establecen dos clases de pagos: el de la compensación a cambio del impuesto predial y el correspondiente a este gravamen para los edificios y viviendas permanentes de su propiedad(9).

La finalidad de la compensación era reconocer al municipio una suma por lo dejado de percibir a título de impuesto predial, por los terrenos adquiridos para la construcción de las obras de energía —presas y estaciones generadoras— sobre las que no recae el gravamen según lo dispuesto por el artículo 4º de la citada Ley 56.

La Ley 44 de 1990 no concedió a los concejos municipales ninguna facultad para modificar la base gravable ni la tasa de la compensación por el impuesto predial. Por tanto, siguen rigiendo la base y la tarifa del predial, previstas en el parágrafo del artículo 4º de la Ley 56.

En consecuencia, el impuesto se calcula así: al avalúo(10) del área que constituyen los predios en la que se construyeron las obras para la generación y transmisión de energía eléctrica, se les aplica el 150% de la tarifa correspondiente al impuesto predial vigente(11) para todos los predios.

De otra parte, el artículo 3º del Decreto 2024 de 1982 dispone que el avalúo catastral deberá ser realizado por el Instituto Agustín Codazzi, tanto para la compensación del impuesto predial, como para el impuesto predial que se cobra por la propiedad de edificios y viviendas diferentes a las obras públicas. En este último caso, la norma aclara que el avalúo comprenderá únicamente la construcción, sin tener en cuenta las obras de infraestructura.

A su vez, los artículos 4º, 5º y 6º del decreto mencionado, reglamentaron la compensación de que trata el literal a) del artículo 4º de la Ley 56 de 1981, en los siguientes términos:

“ART. 4º—El reconocimiento de la compensación de que trata el literal a) del artículo 4º de la Ley 56 de 1981 se hará así:

1. Por los inmuebles adquiridos con anterioridad, a partir de la vigencia de la ley, y

2. Por los inmuebles que se adquieran con posterioridad al 5 de octubre de 1981, a partir de la fecha en que por la enajenación a favor de la entidad propietaria se deje de causar el impuesto predial a cargo del vendedor o tradente.

ART. 5º—Para calcular el monto de la compensación se aplicará el avalúo catastral promedio de que trata el parágrafo del artículo 4º de la Ley 56 de 1981, tanto a los predios rurales como a los urbanos que haya adquirido la entidad propietaria.

Los avalúos catastrales de los predios adquiridos por la entidad propietaria se revisarán cada vez que se haga reavalúo de las propiedades rurales de todo el municipio, para efectos de liquidar la compensación que corresponda al respectivo municipio para el año siguiente.

ART. 6º—Se entiende por ‘impuesto predial vigente’ para efectos del parágrafo del artículo 4º de la Ley 56 de 1981 el que regía el 5 de octubre del mismo año, respecto de las obras en construcción y el que rija en la fecha de la compra del inmueble, para las nuevas obras”.

Fíjese, entonces, que la Ley 56 de 1981 estableció claramente los elementos de la compensación por el impuesto predial. Y si bien no dijo nada sobre la forma en que debía cumplirse la obligación tributaria, es menester partir del presupuesto de que el deber de liquidar el impuesto le corresponde a la administración en ejercicio de la función administrativa.

Ahora bien, mediante el Acuerdo 34 del 10 de enero de 1999, el municipio de Guatapé, a través de su concejo municipal, reguló la forma en que los contribuyentes debían cumplir las obligaciones tributarias relacionadas con el impuesto predial.

El artículo 27 de dicho acuerdo dispone, precisamente, que la liquidación del impuesto predial la hace la secretaría de hacienda municipal. Dice la norma:

“ART. 27.—Liquidación del impuesto

El impuesto predial lo liquidará anualmente la secretaría de hacienda municipal sobre el avalúo catastral respectivo, vigente a 31 de diciembre del año anterior. Cuando se adopte el sistema de autoavalúo con declaración, el estimativo del contribuyente no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente en el periodo gravable. El cálculo del impuesto se hará de acuerdo a la clasificación y tarifas señaladas en este código.

PAR. 1º—Cuando una persona figura en los registros catastrales como dueña o poseedora de varios inmuebles, la liquidación se hará separadamente sobre cada uno de ellos de acuerdo con las tarifas correspondientes para cada caso.

PAR. 2º—Cuando se trate de bienes inmuebles sometidos al régimen de comunidad serán sujetos pasivos del gravamen, los respectivos propietarios, cada cual en proporción a su cuota, acción o derecho al bien indiviso. Para facilitar la facturación del impuesto, este se hará a quien encabece la lista de propietarios, atendiéndose que los demás serán solidarios y responsables del pago del impuesto para efectos del paz y salvo.

PAR. 3º—Límites del impuesto. A partir del año en que entre en aplicación la formación catastral de los predios en los términos de la Ley 14 de 1983, el impuesto predial unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.

La limitación prevista en este parágrafo no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada”.

De la anterior norma se colige que, para efectos del pago del impuesto predial, debe preexistir una liquidación, bien sea por parte de la administración (secretaría de hacienda municipal) o una autoliquidación hecha por el mismo contribuyente, con base en el avalúo catastral del predio. En cualquiera de los dos casos existe una liquidación del impuesto predial.

A falta de norma especial, la Sala considera que las reglas antedichas se aplican para el impuesto predial compensado. De manera que si el municipio no ha adoptado el sistema de autoavalúo con declaración, seguirá siendo competente la autoridad tributaria para expedir la liquidación.

Ahora bien, en el caso concreto, el 29 de diciembre del 2000 y el 22 de junio de 2001(12) EE. PP. de Medellín pagó las sumas de $ 28.268.790 (SP 19354 de dic. 29/2000) y $28.268.790 (SP 33978 de jun. 22/2001) por concepto de compensación del impuesto predial por el año gravable 2001(13). Ese fue un hecho probado y no discutido por la administración municipal de Guatapé.

El pago efectuado por las EE. PP. de Medellín no estuvo revestido de ninguna formalidad, puesto que, como se precisó, el municipio de Guatapé no reguló nada específico sobre la forma en que debía cumplirse la obligación tributaria, pero no por eso el pago efectuado deja de ser una autoliquidación del impuesto predial compensado hecha por el sujeto responsable.

En esas condiciones, la Sala considera que pese a que la sociedad demandante no presentó un escrito que expresamente dijera “Declaración de la compensación del predial” o uno con rótulo similar, el pago efectuado sí contenía una declaración expresa de la obligación a cargo del contribuyente, que se presentó, precisamente, en cumplimiento de un deber legal. Ese acto jurídico, entonces, bien puede tomarse como una declaración tributaria así no revista ninguna formalidad.

Además, el municipio de Guatapé desconoce la calidad de declaración tributaria a la liquidación que presentó la demandante, únicamente con el ánimo de controvertir la causal de nulidad por violación del debido proceso, por falta de aplicación del artículo 66 de la Ley 383 de 1997.

En efecto, para el apoderado del municipio demandado, como la liquidación que presentó la demandante no se puede homologar a los formatos de declaración privada que pueden establecer las autoridades tributarias para que los contribuyentes se autoliquiden el impuesto, el municipio no tenía la obligación de aplicar el procedimiento administrativo previsto en el estatuto tributario nacional, previsto para reliquidar el impuesto, ni tampoco la obligación de reliquidar el impuesto en los plazos de firmeza de las declaraciones tributarias, esto es, los dos años, sino que su competencia se extendía hasta por el plazo de cinco años, esto es, el plazo previsto para la prescripción de la acción de cobro.

Por lo tanto, se procede a analizar la causal de nulidad que propuso la demandante.

b. Del procedimiento para la determinación de la compensación del predial

De conformidad con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997(14), “los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional”.

El similar sentido, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, norma vigente a la fecha de expedición de los actos administrativos demandados, dispuso lo siguiente:

“ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.

El municipio de Guatapé, mediante el Acuerdo 34 de 1999, reguló el procedimiento para la formulación de las liquidaciones oficiales. Se aprecia que ese procedimiento acogió las mismas etapas del procedimiento del estatuto tributario nacional. Específicamente contempla, por ejemplo, la obligación de proferir requerimiento especial previo a la práctica de la formulación de la liquidación oficial, en el artículo 420, que dispone:

“... previamente a la práctica de la liquidación de revisión y dentro del año siguiente a la fecha de presentación de la declaración y de su última corrección, se enviará al contribuyente un requerimiento especial que contenga todos los puntos que se propone modificar, con la explicación de las razones en que refundamenta”.

La norma dice, además, que el requerimiento debe contener la cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones que se pretende adicionar a la liquidación privada y que el contribuyente cuenta con el término de un mes desde la fecha de notificación del requerimiento especial para presentar descargos y aportar o solicitar pruebas.

Revisado el expediente, se advierte que si bien no existe prueba de la que se pueda determinar el día exacto en que EE. PP. de Medellín pagó el impuesto predial compensado, la sociedad demandante alegó que la obligación fue cumplida los días 29 de diciembre del 2000 y 22 de junio de 2001, afirmación que no fue controvertida por el municipio de Guatapé.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 420 del estatuto de rentas del municipio demandado, la administración de impuestos de Guatapé contaba con el término de un año para expedir un requerimiento especial, en el que le propusiera a la empresa demandante los aspectos a modificar de la autoliquidación o pago del impuesto y las razones en que se sustentaba dicho requerimiento.

Ahora, si bien la secretaría de hacienda del municipio de Guatapé expidió el requerimiento de información Nº 006 del 17 de mayo de 2005, en el que solicitó a la demandante que informara los valores pagados por concepto de impuesto predial compensado e impuesto predial construcciones por los años 1999, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, ese requerimiento no constituye un requerimiento especial en los términos del estatuto de rentas de Guatapé, pues no propuso modificación alguna a la declaración ni expresó las razones por las que la autoliquidación del impuesto predial compensado de EE. PP. de Medellín por el año gravable 2001 debía modificarse.

Bajo esos supuestos, la Sala advierte que la Resolución 129 de 2005, confirmada por la Resolución 184 de 2005, que liquidó oficialmente la compensación por el impuesto predial, sí están viciadas de nulidad por violación al debido proceso de la demandante, en la modalidad del derecho de defensa, toda vez que le impidió a la demandante exponer las razones que sustentaban la autoliquidación del impuesto y controvertir los argumentos de la administración en relación con los cambios que consideraba la administración debían hacerse al pago del predial compensado.

A lo anterior se suma que la liquidación oficial del predial compensado se efectuó el 9 de junio de 2005, esto es, casi cuatro años después de la fecha del pago del impuesto por parte de la empresa demandante, mucho tiempo después del previsto en el artículo 420 del estatuto de rentas de Guatapé, que establece el término de un año para la expedición del requerimiento especial. Incluso, si se tomara como referente el artículo 705 del estatuto tributario nacional, que establece un plazo más amplio para que la administración de impuestos revisara la autoliquidación del contribuyente (dos años), también estaría excedido el plazo para emitir un pronunciamiento respecto de la autoliquidación de la contribuyente, pues, al momento de la expedición de la Resolución 129 de 2005 habían transcurrido tres años desde la fecha de pago de dicho impuesto.

Por todo lo anterior, la Sala considera que se debe confirmar la decisión de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por las Empresas Públicas de Medellín S.A. ESP contra el municipio de Guatapé - Antioquia, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En consecuencia, SEPÁRASELE del conocimiento del presente asunto.

2. CONFÍRMASE la sentencia del 1º de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas.

3. RECONÓCESE personería al abogado Hernán Eugenio Yassín Marín para actuar como apoderado del municipio de Guatapé - Antioquia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(7) Folio 417.

(8) Folios 386 a 392 del expediente.

(9) En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 1994 que declaró exequible el artículo 4º de la Ley 56 de 1981.

(10) Este avalúo, según el parágrafo del artículo 4º de la Ley 56 de 1981 corresponde al valor catastral promedio por hectárea rural en el resto del municipio.

(11) El artículo 6º del Decreto 2024 de 1982, reglamentario de la Ley 56 de 1981, define el impuesto predial vigente como el que regía el 5 de octubre del mismo año, respecto de las obras en construcción y el que rija a la fecha de compra del inmueble para las nuevas obras.

(12) Folio 26.

(13) Folios 355 a 358.

(14) “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”.