Sentencia 2006-03709/20370 de mayo 21 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 050012331000200603709 01

Nº interno 20370

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez

Departamento de Antioquia contra el municipio de Medellín

Bogotá, D. C., veintiuno de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se provee sobre la legalidad de los actos administrativos que dispusieron “liquidar y fijar el debido cobrar” al demandante, por concepto de “impuesto predial, sobretasas e intereses moratorios”, por las vigencias 1999 y anteriores, en general, y, de manera específica, por las de los años 2000 a 2006, inclusive, respecto del predio identificado con el número de matrícula 000119942 y ubicado en la carrera 50S 12-149, con base en un avalúo de $ 34.051.153.000.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante y por el Municipio de Itagüí, debe la Sala establecer, en primer lugar, si el impuesto referido se causa a favor del Municipio de Medellín o del Municipio de Itagüí, considerando la estructura jurídica del hecho que lo genera, como elemento esencial de la obligación tributaria sustancial. Ello se hará dentro del siguiente marco conceptual:

Perspectiva legal del impuesto predial - aspectos catastrales

El impuesto predial, como tributo que grava la riqueza inmobiliaria en cuanto indicadora de capacidad económica, fue creado como tributo departamental por el artículo 4º de la Ley 48 de 1887, que facultó a dichos entes territoriales para establecerlo y reglamentarlo sobre bienes inmuebles(2) con una tarifa del 4 x 1000 destinada a los departamentos, y del 2 x 1000 para los distritos municipales.

A partir de la previsión anterior, ordenamientos como las Leyes 20 de 1908(3) y 34 de 1920, se refirieron al tributo mencionado como un impuesto sobre la propiedad raíz y cobrable con base en los catastros formados, según la reglamentación de las Asambleas Departamentales.

Ese objeto material del impuesto —el bien raíz—, se retoma en legislaciones posteriores como la Ley 128 de 1941 y el Decreto Legislativo 2473 de 1948, que estableció un impuesto nacional del dos por mil sobre toda propiedad raíz, el cual, por disposición del artículo 1º del Decreto 2185 de 1951, pasó a ser municipal.

Tal naturaleza territorial fue ratificada por la Ley 29 de 1963(4), que estableció la propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá sobre sus patrimonios y rentas, de modo que solo ellos podían decretar exenciones y exoneraciones sobre los impuestos o contribuciones que constitucionalmente les correspondían, refiriéndose específicamente al impuesto predial y al de industria y comercio, así como al que allí se denominó gravamen por valorización.

Veinte años después, la Ley 14 de 1983 —por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones— dictó normas sobre catastro en las que ordenó la actualización de los avalúos catastrales vigentes para ese año, previendo los parámetros para determinarlos, y asignando a las autoridades catastrales la función de formarlos y actualizarlos y conservarlos para la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los diferentes inmuebles, todo con sujeción a las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, y sin perjuicio de la potestad de revisión, a instancia de parte, por autorización del artículo 9º ibídem.

El ejercicio de las dos primeras funciones se dispuso para cada cinco años, con el fin de eliminar las posibles disparidades originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario, con reajustes anuales para los intervalos existentes entre los actos de formación o actualización.

Para reglamentar tales disposiciones, el Decreto 3496 del mismo año desarrolló todos los aspectos concernientes al catastro como “inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica”, que definió en los siguientes términos (arts. 3º a 6º):

• Aspecto físico: El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno.

• Aspecto jurídico: El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.

• Aspecto fiscal: El aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega, a los tesoreros municipales y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con disposiciones legales vigentes.

• Aspecto económico: El aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio, obtenido por la adición de los avalúos parciales, practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.

Así mismo, definió el avalúo catastral como la determinación del valor de los predios, obtenida mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario(5) y dispuso que el catastro de los predios, elaborado por formación o actualización de la formación y los cambios individuales que sobrevinieren en la conservación catastral, debían inscribirse en los registros catastrales, en la fecha de la resolución que lo ordenara.

Tal regulación se incorporó al capítulo II del Decreto Ley 1333 de 1986 —por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal—, que incluyó autorización expresa a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, para crear varios impuestos y contribuciones, entre ellos, el predial y el de parques y arborización para el embellecimiento de parques, calles, plazas, avenidas y demás vías públicas de las ciudades y para el desarrollo e incremento de la vivienda.

En ese contexto se profirió la Resolución 2555 de 1988(6) del IGAC, dirigida a reglamentar la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional, retomando los criterios del Decreto 3496 de 1983 que se expusieron líneas atrás.

Dicha resolución ligó el territorio o jurisdicción de la Unidad Político Administrativa, denominada “municipio”, al concepto de “unidad orgánica catastral”, y los inmuebles pertenecientes a una persona natural o jurídica, o a una comunidad, situados en un mismo municipio y no separados por otro predio público o privado, al concepto de “predio”.

Así mismo, concibió la “inscripción catastral”, para efecto de la incorporación de la propiedad inmueble en el censo catastral, dentro de los procesos de formación, actualización de la formación o conservación, dejando en claro que tal actuación no constituía título de dominio, ni saneaba los vicios de la titulación o posesión (arts. 17 y 18).

Dicha inscripción tenía que hacerse en el municipio al que pertenecieran los predios, de acuerdo con el deslinde determinado según la Ley 62 de 1939, el Decreto 803 de 1940, el Decreto 1751 de 1947 o las disposiciones que los adicionen o reformen.

Si ese deslinde no se ha ratificado o se encuentra en litigio, se mantienen las inscripciones de los catastros vigentes.

Con carácter especial, la resolución se refirió a la inscripción catastral sin límites municipales definidos, disponiendo que “la Oficina de Catastro mediante resolución motivada decidirá en qué municipio debe hacerse la inscripción”, teniendo en cuenta los documentos que señalen los límites municipales, la solución de continuidad de los predios dentro de los municipios limítrofes, los títulos de propiedad o posesión y los comprobantes de pago del impuesto predial (art. 58).

De igual forma, reiteró la autoridad del Instituto Geográfico Agustín Codazzi para dictar las normas técnicas sobre labores catastrales y para vigilar y asesorar a las demás entidades catastrales del país, revistiéndolo de plena dirección, ejecución y control administrativo sobre los catastros en las diversas zonas del país.

En materia de identificación predial, en la etapa de formación catastral, se dispuso que la verificación de los elementos físico y jurídico del predio se hace mediante la práctica de la inspección catastral para identificar su ubicación, linderos, extensión, mejoras por edificaciones y precisar el derecho de propiedad o de posesión.

El legislador de 1990, mediante la Ley 44, fusionó el impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal y las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986, con otros impuestos que también tenían como hecho generador a la propiedad inmueble(7), para crear el “impuesto predial unificado”.

Esa normativa resaltó la naturaleza local del impuesto, aludiendo específicamente a tres de sus elementos esenciales:

— El sujeto activo: el municipio donde se ubica el inmueble gravado, al cual asigna su administración, recaudo y control.

— La base gravable: el avalúo catastral o el autoavalúo, cuando se estableciere la declaración anual del impuesto predial unificado.

— La tarifa: oscilante entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo, excepto para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados cuyas tarifas podían superar el máximo establecido, sin superar el 33 por mil, y fijadas por los respectivos concejos municipales y distritales de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta factores como los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del Catastro(8).

De la misma forma y a partir de 1991, la ley previó para este impuesto el sistema de declaración tributaria anual presentada por los propietarios o poseedores de predios en los formularios prescritos por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, siempre que el respectivo concejo municipal o distrital la adoptare expresamente.

La Constitución de 1991, por su parte, hizo eco de la autorización exclusiva a los municipios para gravar la propiedad raíz.

Regulaciones más recientes ampliaron el objeto material y los destinatarios del impuesto, al gravar las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación en los Distritos Portuarios de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena, cuando estuvieran en manos de particulares(9) (art. 6º, num. 3º de la Ley 768 de 2002), y al reconocerles la calidad de sujetos pasivos a los tenedores(10) de los inmuebles públicos a título de concesión, arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se hiciere mediante establecimiento mercantil, dentro de las áreas objeto del contrato de concesión, correspondientes a puertos aéreos y marítimos (arts. 54 y 177 de las Leyes 1430 y 1607).

Estructura jurídica del impuesto predial - análisis de los aspectos material y espacial

El estudio sistemático de la legislación sobre impuesto predial, permite caracterizarlo por su naturaleza municipal, directo y real, en cuanto debe asumirlo directamente el contribuyente y no existe ningún tipo de traslación para recuperar el valor pagado por el mismo, y surge por razón de la existencia de un predio, recayendo exclusivamente sobre el patrimonio inmobiliario.

Esa naturaleza real del impuesto que el artículo 60 de la Ley 1430 de 2010 vino a ratificar expresamente, al precisar que recae sobre bienes raíces y que puede hacerse efectivo con el respectivo predio, independientemente de quien sea su propietario, de modo que “el respectivo municipio podrá perseguir el inmueble sea quien fuere el que lo posea, y a cualquier título que lo haya adquirido”, denota, grosso modo, el aspecto objetivo del hecho generador del tributo, cual es la existencia de bienes inmuebles con los que se tiene una relación de propiedad, posesión o, a la luz de la nueva legislación, de explotación económica vía concesión, arrendamiento, uso, usufructo o cualquier otra forma.

Tales bienes constituyen el patrimonio inmobiliario del que, a su vez, se predica el objeto imponible del impuesto.

La imposición sobre los bienes inmuebles o raíces y el cobro del gravamen sobre el valor del avalúo catastral, son aspectos constantes en las reglamentaciones del impuesto predial que precedieron a la Ley 1430, pero en el marco de las autorizaciones legales conferidas a los concejos municipales o distritales para adoptar dicho tributo en sus jurisdicciones, bajo los lineamientos de la autonomía territorial que el propio constituyente reconoció, los acuerdos de dichas corporaciones integran el marco jurídico consultable a la hora de establecer el aspecto material del referido gravamen.

Así, por ejemplo, el Acuerdo 57 de 2003 —Estatuto Tributario de Medellín— en el que se fundamentan los actos demandados, incluyó el impuesto predial unificado entre los tributos municipales, como una renta del orden municipal, de carácter directo, que grava los inmuebles ubicados dentro del territorio del Municipio de Medellín, al cual asigna la condición de sujeto activo del impuesto causado en su jurisdicción y le atribuye las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, cobro y devolución (arts. 6º, 9º, 12).

La calidad de sujeto pasivo se asignó a la persona natural o jurídica propietaria o poseedora de predios ubicados en la jurisdicción del Municipio de Medellín (art. 13).

Sobre el hecho generador dispuso:

“El impuesto predial es un gravamen real que recae sobre los bienes inmuebles ubicados en el Municipio de Medellín y se genera por la existencia del predio”.

En sentido similar, los ordenamientos tributarios que regían en el Municipio de Itagüí para los años respecto de los cuales los actos demandados dispusieron las liquidaciones y cobros de impuesto predial unificado (Acuerdo 13 de 2000(11) - arts. 47 a 49), coincidieron en que se trataba de un gravamen real sobre los bienes inmuebles ubicados en dicho municipio, a cargo de la persona natural o jurídica, propietaria o poseedora de esos predios, y generado por la mera existencia de estos. También señalaron que el Municipio de Itagüí era sujeto activo del impuesto causado dentro de su jurisdicción.

Estas regulaciones locales que armonizan con el espíritu legislativo del año 2010 (Ley 1430), toman la jurisdicción de cada municipio como referencia geográfica delimitante de la realización del hecho generador.

Esa referencia proscribe la posibilidad de que un mismo hecho generador se grave doblemente, pues definitivamente un mismo predio no puede existir en dos lugares a la vez, ni migrar de un municipio a otro, dado que, se reitera, en términos de la reglamentación técnica correspondiente (Resolución 2555 de 1988) el predio es un inmueble situado en un mismo municipio y no separado por otro predio público o privado.

Igualmente, la referencia geográfica presenta al aspecto espacial del impuesto predial unificado como factor determinante del sujeto activo del mismo, porque su directo beneficiario es el municipio donde se ubica el predio cuya existencia genera el gravamen.

A la luz de las normas catastrales, se ha entendido que esa existencia, como aspecto material del impuesto, comprende las formas básicas de relacionarse con el inmueble, considerando que la realización del hecho generador implica el nacimiento de una obligación personal para quien manifiesta la capacidad económica mostrada en la existencia del predio y que, en últimas, es la que el impuesto pretende gravar(12).

La ubicación del predio es, pues, elemento inescindible a la sujeción activa, para lo cual los linderos de aquel constituyen herramienta de la delimitación hecha por la autoridad catastral (IGAC) sobre cada terreno, en presencia de los representantes legales de los municipios involucrados, y deben ser aprobados por el gobernador. Por su parte, la asamblea departamental debe clarificar los límites dudosos que eventualmente existieran.

La primera operación para la formación del catastro es el deslinde municipal, con base en el cual se establece el municipio al que pertenece cada predio y en el que, por consiguiente, corresponde realizar la inscripción catastral. El municipio en el que se inscribe el predio, es el sujeto activo del impuesto.

Si los límites no están definidos, el ordenamiento catastral faculta a las oficinas de catastro para decidir el municipio en el que debe hacerse la inscripción, mediante resolución motivada basada en documentación sobre límites municipales, solución de continuidad de los predios dentro de los municipios limítrofes, títulos de propiedad o posesión y comprobantes de pago del impuesto predial (Resolución 2555 de 1988, art. 58).

Y es que la calificación de “predio” sobre un inmueble cuenta con una delimitación física en el sentido de estar ubicado en un solo municipio y tener tanto continuidad, y con una delimitación jurídica; de esa valoración física (existencia material, individualidad, ubicación continuidad) y jurídica (identificación de sujeto de derecho afectado por el impuesto) depende el reconocimiento del predio para poderse incorporar en el catastro(13).

Constataciones particulares sobre la ubicación del predio objeto del impuesto al que aluden los actos demandados

Los actos demandados se expidieron respecto del predio ubicado en la Carrera 050 S Nº 12-149, identificado con la matrícula inmobiliaria 000119942, en el cual opera la Fábrica de Licores de Antioquia.

Por Acuerdo 1 del 11 de enero de 1944, la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá modificó el perímetro urbano del Municipio de Itagüí en la carrera 53D hasta su intersección con la Quebrada La Jabalcona y por esta, aguas abajo hasta su desembocadura en el Río Medellín.

Los Acuerdos 6 del 7 de junio de 1988(14) y 24 del 16 de octubre de 1987 dispusieron los nuevos perímetros urbanos de sus municipios, fijando como límite entre Medellín e Itagüí la desembocadura de la Quebrada La Jabalcona, ubicada en la parte norte del predio de la Fábrica de Licores de Antioquia y en forma paralela a la calle 12 sur, y aguas arriba hasta la carrera 52 y por esta hacia el sur hasta la calle 86; y aprobaron un proyecto vial para comunicar a los Municipios de Medellín e Itagüí entre las carreras 50G (Jurisdicción de Medellín) y 46A (Jurisdicción de Itagüí).

Con base en dicha normativa, el gerente de la Fábrica de Licores de Antioquia y el Alcalde del Municipio de Itagüí solicitaron la inscripción catastral del predio enmarcado por la autopista sur, la calle 12 sur, la carrera 46A y la calle 89, en el Municipio de Itagüí.

Esas peticiones fueron aceptadas mediante la Resolución 626 del 27 de septiembre de 1994, del Jefe de la División de Asesoría Catastral del Departamento de Antioquia, previa cancelación de la inscripción en el Municipio de Medellín, pues aunque el predio “siempre ha figurado con matrícula en la cabecera del círculo de Medellín - Zona Sur, ello no acredita la permanencia de su incorporación porque el Municipio de Itagüí también registra en esa sede”.

Esta resolución se expidió en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 14 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 y, según el artículo 3º de su parte resolutiva, en su contra no procedía ningún recurso por la vía gubernativa, por expresa disposición del artículo 127 de la mencionada Resolución 2555, que señala:

“El Jefe de Conservación de la Oficina de Catastro o el Jefe de la Oficina Delegada, según el caso, decidirá en única instancia las peticiones que no se refieran al avalúo, tales como el cambio de nombre del predio o de propietario o poseedor, la identificación del propietario o poseedor, las controversias relativas a la inscripción como propietario o poseedor, la inscripción de acciones y derechos materializados extrajudicialmente.

El Jefe de la Oficina de Catastro correspondiente decidirá en única instancia los conflictos relacionados con la inscripción catastral de predios, en municipios cuyos límites municipales no estén legalmente definidos”.

En ejercicio de la función de vigilancia sobre la adecuada aplicación de las normas técnicas en los procesos catastrales de formación, actualización de la formación y conservación, el Subdirector de Catastro del IGAC, Sede Central, recomendó a la directora de Catastro Departamental de Antioquia corregir la aplicación de los artículos 19, 57 y 58 de la Resolución 2555 de 1988, para efecto de la inscripción ordenada por la Resolución 626 de 1994, cuya revocatoria directa fue solicitada por el señor Alcalde del Municipio de Medellín, el 29 de noviembre de 2001 (Oficio 001106 del 1º de febrero de 2002, fls. 170-171).

Tal recomendación se motivó en la indeterminación legal de límites para los Municipios de Medellín e Itagüí, de la cual dio cuenta el memorando 6.2/0001 del 2 de enero de 2002, de la Subdirección de Geografía del IGAC, con base en la cual el Subdirector de Catastro concluyó que debía prevalecer la inscripción catastral más antigua, que la Resolución 626 no contaba con la vigencia fiscal del avalúo catastral y que no habían considerado los comprobantes de pago del impuesto predial.

El 24 de noviembre de 2006, la Asamblea Departamental de Antioquia, expidió la Ordenanza 33 para fijar los límites entre Itagüí y Medellín, en el tramo denominado Sector o Fracción Belén (fls. 213-214).

Según la parte considerativa de dicha ordenanza, sus disposiciones se adoptaron con base en “la delimitación que actualmente tiene Itagüí con sus municipios colindantes, elaborada según los límites contenidos en los siguientes documentos: Decreto de erección como Distrito Parroquial (1831), ‘Resolución 28, Colombia, Estado de la Nueva Granada, Secretaria del Interior y Justicia, Bogotá 7 de marzo de 1832’, Estado de la Nueva Granada Gobierno Provincial de Antioquia, expediente 9, 21 de marzo de 1832. Sala de despacho en Medellín a 21 de marzo de 1832-22, la Ordenanza 13 de 15 de diciembre de 1853, la Ordenanza de 2 de abril de 1903, la Ordenanza 7 de noviembre 30 de 1967”.

De acuerdo con ellos, ordenó:

“ART. 1º—Los límites territoriales y jurisdiccionales en el tramo denominado sector o fracción Belén serán los siguientes: de la actual desembocadura de la quebrada nombrada La Harenala al río Medellín ( a la altura de la actual calle 12 Sur con el cruce de la autopista sur nomenclatura de Itagüí) por esta aguas arriba hasta encontrar el box-coulbert de la citada quebrada; sobre la carrera 48 de la nomenclatura de Itagüí, por este, en dirección Sur-Oeste hasta encontrar la calle 87; por el costado norte de esta hasta encontrar la Avenida Guayabal o carrera 52, se atraviesa la Avenida Guayabal, hasta encontrar la carrera 53, antiguo camino a Medellín; se continúa por el costado oriental de la carrera 53 en dirección Noroeste hasta encontrar el puente sobre la quebrada El Jabalcón (denominado Puente Gaitán); por esta, aguas arriba, hasta su encuentro con la quebrada El Sesteadero; se continúa por la quebrada El Jabalcón, aguas arriba, hasta su nacimiento en el Alto del Ajisal; de allí se continúa por toda la cuchilla del Manzanillo hasta el Alto del Manzanillo.

PAR.—La línea demarcatoria se ajusta a los referentes arcifinios y culturales citados en el Decreto de 24 de diciembre de 1831, correspondiente a la Erección del Curato de Itagüí en Parroquia.

ART. 2º—Fijar los límites de Itagüí y Medellín, por razones de vecindad, por la misma línea demarcatoria establecida en el artículo primero de esta ordenanza.

ART. 3º—Esta Ordenanza rige a partir de su publicación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias.

(...)”.

Tales disposiciones coinciden con las contenidas en el Proyecto de Ordenanza 35 del 23 de octubre de 2006, aparejada de la siguiente exposición de motivos (fls. 48-52):

“De conformidad con la competencia establecida por el artículo 300 numeral 6 de la Constitución Política de Colombia, ‘corresponde a las Asambleas Departamentales crear y suprimir, segregar y agregar territorios municipales y organizar provincias’.

En el caso materia de estudio, es importante anotar, que la Ley 962 de julio 8 de 2005, simplifica el procedimiento de deslinde y amojonamiento de las entidades territoriales, disponiendo en su artículo 30 inciso primero, que el deslinde y amojamamiento adoptado y aprobado por la autoridad competente, es decir, la Asamblea Departamental, será el definitivo y se procederá a la publicación del mapa oficial por parte del Instituto Agustín Codazzi, lo cual sería aplicable en su totalidad por la corporación, toda vez que los estudios técnicos, escriturarios y jurídicos del municipio de Itagüí, definen con claridad los límites municipales.

Es de anotar, que los demás casos planteados por las diferentes normas que regulan la materia, son aplicables de forma subsidiaria, es decir, en caso de que la asamblea no tenga claridad en relación con la definición de los límites objeto de estudio, teniendo en cuenta además, que lo regulado por la Ley Orgánica 962 de 2005, es posterior a lo regulado por el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 136 de 1994 en relación con la materia de deslinde y amojonamiento de entidades territoriales, y por tanto, deroga las disposiciones que expresa o tácitamente le sean contrarias.

Así las cosas, no es aplicable el procedimiento consagrado en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, toda vez que el mismo tiene lugar cuando dos o más municipios presenten disputa territorial por no existir entre ellos límites definidos. Para el caso en estudio, como ya se expresó los límites del Municipio de Itagüí se encuentran plenamente definidos, esto, conforme al Decreto de erección como Distrito Parroquial (1831), ‘Resolución 28, Colombia, Estado de la Nueva Granada, Secretaria del Interior y Justicia, Bogotá 7 de marzo de 1832’, Estado de la Nueva Granada Gobierno Provincial de Antioquia, expediente 9, 21 de marzo de 1832. Sala de despacho en Medellín a 21 de marzo de 1832-22, la Ordenanza 13 de 15 de diciembre de 1853, la Ordenanza de 2 de abril de 1903, la Ordenanza Nº 7 de noviembre 30 de 1967. Documentos válidos jurídicamente, por haber sido expedidos por autoridades competentes y por haber surtido los trámites legales vigentes al momento de su expedición.

Cabe agregar, que a diferencia del municipio de Itagüí, Medellín no tiene límites definidos por normas expedidas por autoridades competentes, y por tanto, al presentar de hecho vecindad con el municipio de Itagüí, es procedente asumir para Medellín, los límites ya definidos para el municipio de Itagüí; tal y como lo manifestaron en la propuesta presentada al IGAC que contemplaba: ‘La propuesta de límite del Municipio de Medellín no es otra que ser fiel al límite establecido desde el año 1832 para la creación del distrito de Itagüí, y es el que se muestra en el plano anexo denominado ‘Propuesta de límite del municipio de Medellín’, en escala 1:10000, bajando desde la cuchilla del Manzanilla por la quebrada hoy denominada La llorona’.

Cabe precisar que los límites del municipio de Itagüí se encuentran plenamente definidos en las normas ya citadas, y por tanto, corresponde a la Asamblea su adopción y aprobación.

Por otra parte, es importante resaltar, que el concepto emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, no tiene carácter vinculante, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, y por tanto, es potestad de la Asamblea Departamental apartarse del mismo, asumiendo su propia posición, con fundamento en los estudios técnicos, escriturarios y jurídicos del caso, y con sugesión (sic) a la Ley (962 de 2005), la cual, faculta a la Corporación para adoptar y aprobar los límites de las entidades territoriales, siempre que no presente duda respecto a los mismos. Por tanto, no es aplicable el procedimiento consagrado en la Ley 136 de 1994.

Por último, los predios donde se encuentra asentada la Fábrica de Licores de Antioquia, fueron inscritos en el municipio de Itagüí, mediante Resolución 626 de septiembre 27 de 1994, que en sus considerandos ratifica la delimitación establecida para el Distrito parroquial en 1831, la citada resolución fue expedida por Catastro Departamental, situación que reafirma la pertenencia y ubicación dé los terrenos de la FLA en jurisdicción del municipio de Itagüí.

Nota aclaratoria al estudio técnico

Tal y como aconteció hace 97 años, cuando Itagüí perdió la fracción de Prado, la cual paso a hacer parte de Medellín, se pretende nuevamente cercenar el territorio itagüiseño. Con el concepto emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, el pasado mes de junio, el cual ubica los terrenos donde se ubica la FLA, otras bodegas pertenecientes al mismo sector y tres manzanas del tradicional barrio San Femando, conocido comúnmente como ‘La Raya’ a la jurisdicción de Medellín. Con el concepto técnico que entregó el IGAC sobre definición de límites de Medellín e Itagüí, el diferendo pasó de una disputa de 8 Km (2) a 250.000 Mts (2). En cuanto a la parte técnica el Instituto considera que la cartografía, tanto la producida por el Instituto Geográfico Militar y Catastral y la propia del IGAC no son ‘oficiales’. El trabajo presentado por el Municipio de Itagüí tomó como referencias las citadas cartografías donde la desembocadura de la quebrada ‘La Arenala’, con nombres como ‘Tablazo o La Raya’ y que marca límite entre los dos municipios siempre desembocó al norte de la calle 12 C sur, hoy calle 10 sur nomenclatura de Medellín). Estas cartografías muestran claramente que los mencionados predios siempre estuvieron en jurisdicción itagüiseña. Desde el año de 1943 se había elaborado por el mismo Instituto la plancha 146-1V-A-2,planchas 13,14,16,17-19-20, escala 1:10.000, donde aparece la quebrada Jabalcona desembocando en el río Medellín más al norte, a la altura de la actual calle 10 sur nomenclatura de Medellín. Para el año de 1955 se publica por parte del Instituto Geográfico de Colombia ‘Agustín Codazzi’, donde se presenta la delimitación del municipio de Itagüí, y una quebrada sin nombre pero que marca límite con Medellín, desembocando a la altura de la actual calle 10 sur nomenclatura de Medellín. Posteriormente, en 1961 el IGAC produjo la plancha Nº 146-IV-A, escala 1:25.000,Carta preliminar de Medellín, donde aparece dicha quebrada, pero su desembocadura en el río Medellín se presenta más al norte, cerca de la Aguacatala. Las planchas elaboradas en 1962 por el IGAC, en base a las fotografías aéreas de 1959. Planos aerofotogramétricos elaborados para la oficina de la planeación municipal de Medellín. Planchas: 329B y 329C- 3432D - 343A, B, C Escala: 1:1000. Se observa que en la plancha 342D el nombre de quebrada Jabalcona, en la 342A el nombre de la quebrada La Raya, en la 343B el nombre de Caño Jabalcona, en las planchas 329C y 329C marca la quebrada Jabalcona. También aparece el cauce la quebrada La Raya plancha 343A. Ambas quebradas descienden más Abajo de la calle 12 Sur. El denominado ‘Caño de La Jabalcona (planchan 343B desembocando a la altura de la calle 12 Sur.

Nota aclaratoria al estudio de títulos:

El estudio de títulos de los predios que hoy ocupa la FLA debe remontarse a 1860 tal y como lo hizo el Municipio de Itagüí que presentó un completo estudio inmobiliario del Polígono A (FLA) el cual no fue analizado con profundidad por parte del IGAC, ya que el Instituto arranca el análisis a partir de 1909, fecha propuesta en el estudio presentado por el municipio de Medellín.

El estudio hay que analizarlo desde el año de 1860, cuando empieza a detallarse la tradición inmobiliaria de los predios pertenecientes a la FLA. Desde este año empiezan a figurar en el Distrito de Itagüí dichas propiedades. Según escritura 1601 de 10 de IX de 1909 notaria 1ªde Medellín. Permuta de Luís María Londoño y otro a Miguel Mesa O, se lee la siguiente nota marginal; ‘En este estado se advierte: que la finca de la Tablaza en la parte que linda con la quebrada de este nombre pasa al Distrito de Itagüí, a lindar con Antonio Jesús Ruiz’. A partir de este momento todos estos predios empiezan a aparecer en el municipio de Medellín, ya que se hizo caso omiso de la referida nota. Y por lo tanto dicha tradición inmobiliaria no fue cargada como correspondía al municipio de Itagüí, sino que por el contrario estos predios empezaron a figurar como de Medellín.

(...)”.

Para cumplir lo dispuesto en la Ordenanza 33, la Subsecretaría de Catastro del Municipio de Medellín profirió la Resolución AC 1597 del 26 de marzo de 2007, mediante la cual canceló la inscripción del predio ubicado en la CR 050 S 12 149 (matrícula 119942) de propiedad del Departamento de Antioquia, en el catastro del Municipio de Medellín (fls. 217-263).

Así mismo, el Subsecretario de Rentas del Municipio de Itagüí informó que el Departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes, quedó inscrita en el catastro de dicho municipio mediante las Resoluciones de Formación Catastral 407 de 1990, (vig. 1º de enero de 1991), de Actualización Catastral 809 de 1997 (vig. 1º de enero de 1998) y de Actualización Catastral 405 de 2004 (vig. 1º de enero de 2005) - fl. 216.

Aunque parte de los argumentos expuestos por las partes tienden a mostrar este litigio como una indefinición de límites intermunicipales que, a la postre, facultarían a la autoridad catastral local para decidir en qué municipio debe inscribirse el predio según los factores señalados en el artículo 58 de la Resolución 2555 de 1988, la Ordenanza 33 de 2006 reorienta esa percepción.

En efecto, cuando la Asamblea del Departamento de Antioquia expidió dicha ordenanza, en ejercicio de la facultad constitucional que le confiere el artículo 300 (Num. 6º) de la CP(15), para segregar y agregar territorios municipales, tuvo en cuenta la delimitación que para ese momento (noviembre de 2006) tenía Itagüí con sus municipios colindantes.

Esa delimitación, a su vez, se basó en documentos jurídicos que datan de los años 1831, 1832, 1853, 1903 y 1967, disponiéndose el ajuste de la línea demarcatoria a los referentes arcifinios naturales(16) y culturales citados en el Decreto del 24 de diciembre del primero de dichos años.

Tal afirmación no solo emana del texto mismo de la parte considerativa de la Ordenanza 33, sino de la interpretación histórica hecha sobre la misma a la luz de la exposición de motivos traída a colación en la presente providencia, en la que se dejó en claro que el Municipio de Itagüí contaba con límites definidos mediante los documentos jurídicos anteriormente referidos, los cuales preexistían a las vigencias fiscales respecto de las cuales los actos demandados liquidaron y cobraron el impuesto predial discutido.

Bajo esa reflexión, puede sostenerse que la Ordenanza 33 de 2006 tiene un alcance exclusivamente ratificatorio respecto de los límites municipales concebidos desde antes de comenzar a transcurrir los años gravables, objeto del impuesto predial determinado en las resoluciones acusadas.

Siendo ello así, dichas resoluciones quedan desprovistas de fundamento jurídico alguno que permita reconocerles la presunción de legalidad propia de los actos administrativos, dado que el predio respecto del cual se liquidó el gravamen local mencionado no se ubicaba en jurisdicción del Municipio de Medellín.

En consecuencia, la calidad de sujeto activo del impuesto era ajena a dicho municipio, como también las facultades de administración, recaudo y control emanadas de esa condición, a la luz del ordenamiento directriz de la Ley 44 de 1990 (art. 2º), y de la regulación local del Acuerdo 57 de 2003 - Estatuto Tributario de Medellín (art. 12).

En este orden de ideas, la Sala anulará los actos demandados, previa revocatoria de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE el numeral primero de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de abril de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el Departamento de Antioquia contra el Municipio de Medellín. En su lugar, se dispone:

“ANÚLANSE las Resoluciones 4784 y 4785 del 28 febrero de 2006, expedidas por la Subsecretaría de Rentas de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín y las Resoluciones SH 18-446 y SH-18-447 del 10 de julio de 2006, proferidas por el Secretario de Hacienda Municipal.

En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se declara que el Departamento de Antioquia no adeuda suma alguna por concepto de impuesto predial unificado a favor del Municipio de Medellín”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

2 En concordancia, la Ley 4ª de 1913 —Régimen Político y Municipal— prohibió a los municipios imponer gravámenes sobre la propiedad inmueble, cuando ésta se encontrare tributando con impuesto predial.

3 Reformatoria de la Ley 149 de 1988 que, a su vez, autorizó a las Asambleas Departamentales para establecer y reglamentar el “impuesto sobre los inmuebles”, facultad conservada en la Ley 4ª de 1913, derogatoria de la primera.

4 Por la cual se derogan unas exenciones de impuestos

5 Se establecieron tres tipos de avalúo: avalúo de la formación, avaluó de la actualización de la formación y avalúo de la conservación.

6 Subrogó la Resolución 660 del 30 de marzo de 1984. Actualmente la Resolución 2555 se encuentra derogada por la Resolución 70 de 2011, no considerada en la presente providencia por cuanto los actos demandados datan del año 2006.

7 El impuesto de parques y arborización del Decreto 1333 de 1986), el impuesto de estratificación socioeconómica de la Ley 9ª de 1989, aplicado a los propietarios y poseedores de viviendas clasificadas en estratos alto y medio, y la sobretasa de levantamiento catastral de las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.

8 El artículo 23 de la Ley 1150 de 2011 modificó esa regulación, con tarifas oscilantes entre el uno por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo, incrementadas para los años 2012, 2013 y 2014, y dos factores de determinación adicionales: el rango del área y el avalúo catastral.

9 La Sentencia C-183 de 2003 señaló que tales bienes se encontraban en manos de los particulares que los aprovechaban y explotaban económicamente en beneficio propio, y precisó que tal disposición revestía al hecho generador del impuesto predial de contenido y significación patrimonial asociada a la explotación económica sobre un bien de uso público y a su aprovechamiento por parte de un particular en beneficio propio.

10 La Corte Constitucional ha dicho que el impuesto predial no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, y que, por lo mismo, la obligación del contribuyente nace por la propiedad nuda o plena, el usufructo o la posesión de un bien inmueble. Adicionalmente, ha admitido que el impuesto predial recaiga en cabeza de particulares que sean “tenedores” de bienes de uso público y que los exploten económicamente en virtud de licencias, concesiones o permisos (Sentencia C-183 de 2003)

11 Derogó los Acuerdos 61 de 1993, 15 de 1994, 004 de 1995, 059 de 1995, 32 de 1996, 58 de 1996, 031 de 1997, 033 de 1997, 055 de 1998 y 056 de 1998. El Acuerdo 13 de 2000 fue modificado por el Código de Bienes, Rentas e Ingresos, Procedimientos y Régimen Sancionatorio Tributario para el Municipio de Itagüí —Acuerdo 6 de 2006— y este, a su vez, por el Acuerdo 30 de 2012.

12 Doctrinariamente se ha discutido el carácter ambiguo del hecho generador del impuesto predial, por la naturaleza personal de la relación jurídico tributaria y la indeterminación de la relación gravada. Sobre el particular, Piza Rodríguez, Julio Roberto, Régimen Impositivo de las Entidades Territoriales en Colombia, Universidad Externado de Colombia, primera reimpresión, 2012, p. 140-141.

13 Ibídem, P. 139.

14 Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de la Zona Sur del Valle Aburra

15 Derogado por el artículo 14 de la Ley 1447 de 2011.

16 Dicho de un territorio: Que tiene límites naturales. (http://lema.rae.es/drae/?val=ARCIFINIOS); 2. Límites arcifinios los da la naturaleza. Son aquellos demarcados de manera natural por rasgos geográficos, una montaña, el mar, un río, un lago, la selva. (http://sogeocol.edu.co/Ova/fronteras_colombia/definicion/limites_clases.html)