Sentencia 2006-03721 de noviembre 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 760012331000200603721 02

Número interno: 18528

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Caja de Compensación Familiar del Tuluá, Comfamiliar Tuluá, contra municipio de San Pedro (Valle)

Bogotá, D.C., veintiocho de noviembre del dos mil trece.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones

Teniendo en cuenta la admisión parcial de la demanda, se restringe el estudio de la Sala a los siguientes actos administrativos:

• La resolución que falló las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado contra la Caja de Compensación Familiar de Tuluá, Comfamiliar Tuluá, en relación con las liquidaciones de aforo que se le practicaron por concepto de impuesto de espectáculos públicos de parte del año 2001 y de las vigencias fiscales 2002 a 2005.

• La resolución que dispuso la liquidación del crédito adeudado, de la sanción por no declarar y de los intereses moratorios, los costos y gastos del procedimiento administrativo coactivo.

• La resolución que ordenó al gerente del Banco Agrario de Colombia fraccionar el título consignado a nombre del municipio de San Pedro, levantar el embargo de las cuentas corrientes y de ahorro de la ejecutada y archivar el proceso coactivo por pago total de la obligación; junto con aquella que negó la solicitud de devolución de los dineros pagados en virtud del mandamiento librado.

De la verificación oficiosa de los presupuestos procesales

Previa observancia de que la Resolución 14 de 2006 podía demandarse ante esta jurisdicción en los términos del artículo 835 del estatuto tributario, independientemente de que la ejecutada no la hubiera impugnado mediante el recurso de reposición que establece el artículo 834 ibídem, pues, a la luz del artículo 51 del Código Contencioso Administrativo tal recurso es facultativo y, por tanto, no es obligatorio para agotar la vía gubernativa de que trata el artículo 135 ejusdem; entra la Sala a examinar la existencia de jurisdicción para decidir la demanda contra las resoluciones 15, 16 y 17 del 12, 25 y 31 de julio de 2006, de cara al referido artículo 835, como sigue:

Si bien el artículo 835 del estatuto tributario dispuso que dentro del proceso de cobro coactivo solo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, la Sala ha aceptado la extensión de ese control jurisdiccional a los actos administrativos que, a pesar de no corresponder nominalmente a los indicados en la norma señalada, contienen algún tipo de decisión creadora de una obligación distinta de la particular ejecución de la obligación tributaria(1), como ocurre con la liquidación del crédito o de las costas(2).

Con ello se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas fiscales especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones.

Por tanto, dado que el artículo 833-1 ibídem, le otorga naturaleza de trámite a todas las actuaciones realizadas dentro del proceso de jurisdicción coactiva(3), solo las decisiones definitivas que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica determinada, son pasibles del control jurisdiccional.

Para la Sala, solo la Resolución 15 de 2006, que dispuso la liquidación del crédito adeudado, de la sanción por no declarar y de los intereses moratorios, los costos y gastos del procedimiento administrativo coactivo, cumple la condición anteriormente señaladas para poderse demandar mediante la acción ejercida.

A contrario sensu, la Resolución 16 de 2006, que ordenó al gerente del Banco Agrario de Colombia fraccionar el título consignado a nombre del municipio de San Pedro, levantar el embargo de las cuentas corrientes y de ahorro de la ejecutada y archivar el proceso coactivo por pago total de la obligación, escapa al control jurisdiccional ya que es propia del trámite de cobro.

Es así porque, considerando que la demandante no cuestionó nada sobre la primera de tales órdenes, se entiende que, en principio, la misma solo compromete el interés jurídico del municipio demandado; en tanto que en las demás no se alcanza a visualizar una lesión concreta sobre alguno de los derechos particulares de la ejecutada, sino dos mandatos de beneficio particular que liberan su patrimonio financiero y la desligan de la ejecución.

La misma exclusión de control judicial puede predicarse de la Resolución 17 de 2006 que negó la solicitud de devolución del 27 de julio de 2006, pues, si bien ella sí crea una situación demandable, lo cierto es que data del 31 de julio del mismo año, es decir, es posterior a la resolución que ordenó archivar el proceso coactivo y, por tanto, corresponde a una decisión debatible en otra actuación administrativa distinta a la de dicho proceso.

Así pues, respecto de la demanda contra las resoluciones 16 y 17 de 2006, se configura una evidente falta de jurisdicción, lo que, a su vez, conduce a revocar la sentencia para adoptar la respectiva disposición inhibitoria.

Del estudio de fondo de los recursos interpuestos

La regulación de cobro coactivo vigente para la época en que se profirió la Resolución 15 de 2006, cuya demanda es procedente según se explicó en el acápite precedente, no preveía contra el mismo un recurso especial con carácter imprescindible, como el de reposición que contempla el artículo 834 del estatuto tributario para atacar la resolución que falla las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, y que incorpora el artículo 342 del estatuto único tributario del municipio demandado.

No obstante, el argumento de la alzada de la demandante no es el jurídicamente apto, idóneo y pertinente para enervar la legalidad de la mencionada Resolución 15 como tampoco la de la Resolución 14 de 2006, comoquiera que cuestiona un aspecto propio de la obligación tributaria sustantiva objeto de cobro coactivo y que, como tal, debió ventilarse en la etapa en que aquella se determinó, vía liquidación de aforo.

En efecto, la jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un “privilegio exorbitante” de la administración, en cuanto la exime de litigar con los individuos en condiciones de igualdad y la faculta para cobrar directamente las deudas a su favor, en el entendido de que las mismas corresponden a recursos necesarios para cumplir eficazmente los fines estatales.

Tal noción pone de presente una exoneración a la regla general de que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean dirimidas por los jueces.

De acuerdo con ello, cierto sector de la judicatura(4) ha reconocido en dicha facultad una función jurisdiccional que hace confundir, en la administración acreedora, las características de juez y parte, e identificar en el cobro coactivo un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple trámite gubernativo.

Otro segmento(5) le ha adjudicado un carácter meramente administrativo, bajo la forma de autotutela ejecutiva, en el entendido de que en el trámite coactivo no se discuten derechos sino que se busca hacer efectivo el cobro de las obligaciones fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado, máxime cuando su ejercicio se asignó a funcionarios de la Rama Ejecutiva y sus decisiones se dirigen a ejecutar un acto administrativo, como decisión unilateral, imperativa y obligatoria para sus destinatarios, y protegida por la presunción de legalidad que se reconoce desde el propio texto constitucional (art. 238).

De allí que el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo disponga que todo acto administrativo ejecutoriado que imponga la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley, a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, y que fuera clara, expresa y exigible, prestaba mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva.

En materia fiscal, la jurisdicción coactiva se materializa a través de los procedimientos administrativos de cobro coactivo que regula el estatuto tributario, en el orden nacional y los estatutos locales, en el orden territorial, tramitados para compeler el cumplimiento persuasivo de las obligaciones tributarias, previamente constituidas por cualquiera de los títulos ejecutivos que consagran unos y otros, cuando quiera que los llamados a absolverlas no lo hagan oportunamente.

Lo anterior deja en claro que la base de la ejecución son los títulos previamente constituidos, de modo que sin estos ella no surgiría, y es que en el plano jurídico la semántica del verbo que involucra la ejecución(6) parte de la existencia de una deuda cierta que ha de llevarse a la práctica o efectivizarse.

Si la deuda debe existir antes de la ejecución, precisamente porque es la que la origina, resulta apenas lógico que la misma se encuentre plena y completamente configurada antes de que comience esa etapa ejecutiva, de manera que pueda considerarse exigible y pueda hacerse cumplir, compulsivamente.

Así, cualquier aspecto atinente a la conformación de las deudas tributarias exigibles, vía coactiva, y dirigido a cuestionar la existencia de las mismas, debe definirse antes de que inicie su ejecución, pues una vez esta principia, solo pueden refutarse las cuestiones posteriores a la expedición del título que liquida esa deuda y, de manera alguna, las anteriores a tal expedición.

Ello es lo que ocurre con los argumentos que fundamentan el libelo demandatorio, comoquiera que atacan uno de los elementos esenciales de la obligación tributaria sustancial, determinada por las liquidaciones de aforo que fundamentan el mandamiento de pago, en cuanto se oponen a la sujeción pasiva de la demandante frente a dicha obligación, independientemente del eventual pago de lo no debido que entrañaría esa circunstancia, de encontrarse debidamente probada y que, por supuesto, tampoco podría discutirse en sede coactiva.

Ese tipo de contiendas no se consideran jurídicamente procedentes y pertinentes para excepcionar las órdenes de pago, por su clara inoportunidad dentro del proceso coactivo, en cuanto este se supedita al unívoco objeto de ejecutar las “obligaciones de dar” claras, expresas y exigibles, contenidas en los títulos previamente conformados, sin crear espacios de deliberación de derechos y/o de cargas impositivas.

Lo propio para la demandante, sin lugar a dudas, era oponerse a las liquidaciones de aforo ante la propia administración, en vía gubernativa, como ciertamente lo hizo, según lo demuestra la Resolución 12 del 19 de abril de 2006 y, ante la decisión desfavorable de la misma, continuar la contienda en sede jurisdiccional, mediante la acción ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho que establece el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, dentro del término de caducidad correspondiente. Las pruebas aportadas al expediente no constatan ese proceder, ni las partes manifiestan algo asertivo sobre el particular.

Conforme con las anteriores reflexiones, la pretensión de nulidad de las Resolución 15 de 2006, debía denegarse, correspondiéndole a esta corporación revocar la sentencia apelada, para así disponerlo.

Finalmente, y por sustracción de materia, la Sala se relega de examinar los argumentos de la apelación adhesiva, dirigidos a modificar la orden de restablecimiento del derecho dictada por el a quo, en la medida en que esta perderá efectos con la revocatoria de la declaratoria de nulidad impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 7 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, dentro del proceso instaurado por la Caja de Compensación Familiar del Tuluá, Comfamiliar Tuluá, contra el municipio de San Pedro - Valle del Cauca. En su lugar, se dispone:

“1 INHÍBESE de proveer sobre la solicitud de nulidad de las resoluciones 16 y 17 del 25 y el 31 de julio de 2006, respectivamente, por falta de jurisdicción.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda respecto de las resoluciones 14 y 15 del 4 y el 12 de julio de 2006”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Auto del 19 de julio de 2002, Expediente 12733, sentencias del 12 de noviembre de 2003, Expediente 13294 y 27 de enero de 2005, Expediente 14949, entre otras.

(2) Autos del 1º de julio de 1994, Expediente 5591, 27 de marzo de 2003, Expediente 13402, y sentencias del 29 de enero de 2004, Expediente 12498 y 6 de octubre de 2009, Expediente 16714.

(3) Sentencia de 27 de enero de 2005, Expediente 14949.

(4) Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales. G.J. XLV. Nº 1929, Auto de septiembre 1º de 1937, pág. 773, Consejo de Estado, Sala Plena, junio 15 de 1965, anales 407-408, T. LXIX. 1965, p. 297, Sección Cuarta. Sentencia del 25 de marzo de 1969. C.P. Hernando Gómez Mejía. Anales 1969. Tomo 76, pág. 371, auto del 8 de mayo de 1969. Anales 1969. T. 76, p. 231. C.P. Juan Hernández.

(5) Corte Suprema de Justicia, fallos del 5 de octubre de 1989, M.P. Hernando Gómez Otálora y 26 de junio de 1990, M.P. Fabio Morón Díaz, Corte Constitucional, T-445 del 12 de octubre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(6) Ejecución. f. Acción y efecto de ejecutar. Der. procedimiento judicial con embargo y venta de bienes para pago de deudas. Loc. verb. der. Hacer, en virtud de mandamiento judicial, las diligencias de embargo para asegurar el pago de una deuda, sus intereses y costas.

Der. Ejecutar: Reclamar una deuda por vía o procedimiento ejecutivo (www.rae.com).