Sentencia 2006-03762 de mayo 21 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 050012331000200603762 01

Número interno: 19425

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Tintas S.A. contra la DIAN

Fallo

Bogotá, D.C., veintiuno de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Provee la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Administración de Impuestos de Medellín resolvió la solicitud de compensación y devolución del saldo a favor determinado en la declaración del impuesto sobre la renta de la demandante, del año 2004.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer si procede aplicar la compensación de $ 45.500.000 al impuesto sobre la renta de la demandante para el año 1996 y de $ 80.902.000, a los intereses generados respecto del mismo concepto.

El aspecto planteado, que en resumen se reduce a determinar si respecto del impuesto mencionado existía una deuda potenciable compensable con el saldo a favor liquidado en la declaración de renta de 2004, sitúa el análisis de la alzada en un escenario eminentemente probatorio, del que se destaca:

• El 11 de abril de 1997, TINTAS S. A. presentó la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año 1996, en la que registró un saldo a favor de $ 48.900.000(1), cuya compensación fue ordenada por Resolución 5402 del 21 de noviembre de 1997.

• Mediante Liquidación Oficial de Corrección 00488 del 27 de noviembre de 1998, se aceptó el proyecto de corrección en el que la actora aumentó el saldo a favor inicialmente declarado del que da cuenta el ítem anterior, a la suma de $ 148.900.000, generando una diferencia de $ 100.000.000, que se reconoció mediante Resolución 1928 del 19 de mayo de 1999, ordenando la compensación de $ 296.000 a obligaciones tributarias pendientes y la devolución de $ 99.704.000(2).

• Por Liquidación Oficial de Revisión 00007 del 11 de abril de 2000, el saldo declarado se redujo a $ 3.400.000(3), como consecuencia del mayor valor del impuesto que se determinó ($ 17.500.000) y la sanción por inexactitud que se impuso ($ 28.000.000).

• La contribuyente demandó la anterior decisión ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso 2000-3357.

• Encontrándose en trámite dicha causa, se presentó solicitud de conciliación ante la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín, con fundamento en el artículo 101 de la Ley 633 de 2000, conocida y aprobada por el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo (acta 19).

El acuerdo conciliatorio tomó como referencia los siguientes valores(4):

HB (saldo a favor) liquidación privada $ 48.900.000

Menos

HB (saldo a favor) liquidación oficial $ 3.400.000

Menos

Sanciones $ 28.000.000

Mayor valor determinado $ 17.500.000

Valor aceptado por el contribuyente en virtud de la conciliación

(80% del mayor impuesto discutido) $ 14.000.000

Más Actualización $ 123.000

Total aceptado por TINTAS S.A. $ 14.123.000

• Así, en acta 22 del 26 de julio de 2001(5) se suscribió la respectiva fórmula conciliatoria en los siguientes términos:

Valores conciliados:

20% del Mayor Impuesto Discutido $ 3.500.000

Sanción $ 28.000.000

Más los intereses de mora generados sobre el mayor valor determinado en la liquidación oficial por renta 1996.

Conforme con dicho acuerdo se tiene la siguiente liquidación:




CONCEPTOS

COD
VR/
Liquidac. Privada
VR/ Liquidac. Oficial revisiónV/R 80% ACEPTADOS EN CONCILIACIÓNVR/ CONCILIADO T.P.M.A
 RENTA     
1Total impuesto a cargoFU569.407.000604.407.00000
2Total retenciones año gravableGR618.307.000618.307.00000
3Menos: Saldo a Favor del ejercicio Fiscal anterior sin solicitud de devolución o compensación
GN

0

0

0

0
4Menos: Anticipo por el año gravableGX0000
5Más anticipo año gravable siguiente FX0000
6Más sancionesVS028.000.000028.000.000
7Total saldo a pagarHA0014.123.00014.123.000
8Total saldo a favorHB48.900.0003.400.00000

• El anterior acuerdo fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 22 de noviembre de 2001(6).

La verificación probatoria anterior, constata tres realidades a saber:

1. Que por razón del saldo a favor liquidado en la declaración inicial de impuesto sobre la renta de 1996 y posteriormente incrementado mediante liquidación oficial de corrección, a la demandante se le reconocieron $ 148.900.000, objeto de compensación y/o devolución.

2. Que en el procedimiento de determinación oficial del mismo impuesto y periodo, dicho saldo se redujo a $ 3.400.000, por incrementarse el valor del impuesto e imponerse sanción por inexactitud

3. Que de ese mayor valor, tasado en $ 17.500.000, la contribuyente pagó el 80%, correspondiente a $ 14.123.000, y concilió la totalidad de la sanción impuesta por inexactitud ($ 28.000.000).

Ello indica que, a partir de la ejecutoria de la providencia que aprobó la fórmula conciliatoria, no existía ningún valor pendiente por pagar respecto de la declaración referida, pues, por virtud de la conciliación, el mayor valor del impuesto y la sanción impuesta quedaron redimidos en su totalidad, de acuerdo con lo que se explicará a continuación:

De la fórmula conciliatoria suscrita y sus efectos

El ejercicio de la actividad administrativa manifestada en actos, hechos u operaciones, conlleva la creación de situaciones jurídicas de alcance general y/o particular, tan pacíficas como discutibles en el marco de un Estado de Derecho garante de las prerrogativas y libertades individuales, con la sujeción de las autoridades públicas al orden justo preconcebido desde el propio texto constitucional.

En ese escenario emerge la función pública de administrar justicia a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, como expresión de la soberanía estatal a través de todo un sistema orientado a efectivizar el ordenamiento legal en cada actuación administrativa mediante el uso de los poderes de decisión, coerción, documentación y ejecución(7), y que se engrana cuando se ejerce cualquiera de los medios de control establecidos por el legislador a través del título III del Código Contencioso Administrativo, ante las autoridades que la misma normativa establece y con la presentación de las demandas que correspondan a cada uno de ellos.

Con ello se abre paso al inicio de los procesos judiciales de que conoce esta jurisdicción, estructurados con actos coordinados y sucesivos de introducción procesal, impulso o trámite, aseguramiento probatorio, alegación y decisión, dirigidos a obtener la declaración, defensa, ejecución o condena que pretenda la respectiva acción o medio de control ejercido, para que se aplique el derecho objetivo o se tutelen los derechos subjetivos de quien hace uso de ellos.

En los procesos ordinarios contencioso administrativos, la concatenación de dichos actos finaliza normalmente con una última decisión proferida en la instancia a la que pertenezca la autoridad judicial que esté tramitando el respectivo proceso: la sentencia que provee sobre las pretensiones de las demandas presentadas a partir del planteamiento jurídico que haga la demanda y sus contradictores (si es primera instancia) o el recurso de apelación y su oposición (si es segunda instancia).

Dicha sentencia es, entonces, la forma de terminación del proceso normalmente tramitado con el agotamiento de todas y cada una de las etapas y cada uno de los actos procesales previstos para cada procedimiento legalmente regulado.

Paralelamente, el ordenamiento acepta la terminación anticipada de los procesos en curso, antes de expedirse la sentencia con el alcance de fondo o mérito señalado, y reconoce distintas formas para hacerlo, entre ellas, la conciliación o transacción, el desistimiento, la perención, etc.

La primera de dichas formas —la conciliación— supone un acuerdo común entre las partes que convienen en resolver directamente un litigio de manera definitiva, con la intervención de un tercero.

Se trata de un mecanismo alternativo para solucionar conflictos, avistado desde el artículo 8º de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia—, modificado por el artículo 3º de la Ley 1285 de 2009, por el cual, en términos del artículo 64 de la Ley 446 de 1998, incorporado al artículo 1º del Decreto 1818 de 1998(8), “dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”, ya sea judicial o extrajudicialmente(9).

El decreto referido facultó a las personas jurídicas de derecho público para conciliar, total o parcialmente, conflictos de carácter particular y contenido económico, que conociera o pudiera conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo (hoy medios de control previstos en los arts. 137, 138 y 141)(10), en las etapas prejudicial o judicial, vedando expresamente tal posibilidad para los conflictos de carácter tributario(11).

En ese contexto, el artículo 101 de la Ley 633 de 2000(12) facultó temporalmente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para conciliar, entre otros casos, hasta el 20% del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones e intereses, según el caso, en los procesos judiciales que se hubieren instaurado contra liquidaciones oficiales antes de entrar a regir dicha ley, que se encontraran en primera instancia y que no se hubieren fallado, siempre que el contribuyente pagara el 80% de ese mayor valor.

Así mismo, la norma previó que “el acuerdo conciliatorio prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, y hará tránsito a cosa juzgada”.

En lo no regulado por dicha legislación, se previó una remisión expresa a la Ley 446 de 1998 que, a su vez, atribuyó a esta jurisdicción la función de aprobar, mediante auto, la respectiva fórmula conciliatoria, al disponer que la Sala, Sección o Subsección de la que formara parte el magistrado sustanciador del respectivo proceso jurisdiccional, debía emitir el auto aprobatorio o improbatorio del acuerdo conciliatorio, susceptible de ser recurrido en apelación o reposición, según el caso(13) (art. 73).

Ahora bien, el tránsito a cosa juzgada que presta el acuerdo suscrito para conciliar el mayor valor del impuesto de renta de 1996, determinado por la Liquidación Oficial de Revisión 007 del 11 de abril de 2000, operó en el marco de artículo 175 del Código Contencioso Administrativo(14) vigente para cuando las partes suscribieron dicho acuerdo (jul. 20/2001) y el Tribunal lo aprobó (nov. 22/2001).

En términos generales, la cosa juzgada describe un efecto jurídico que surge cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en un proceso posterior y que, como tal, impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica.

Se trata, entonces, de un impedimento legal para reexaminar un asunto decidido por la jurisdicción, sea porque no se hayan interpuesto los recursos procedentes contra tal decisión, o porque los interpuestos ya se hayan resuelto, y que, en términos de la Corte Constitucional(15), cumple dos funciones a saber: una negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y otra positiva, traducida en proveer seguridad a las relaciones jurídicas.

Así pues, como consecuencia directa del carácter de cosa juzgada que la Ley le atribuyó al acuerdo conciliatorio, se entiende que a partir del momento en que éste se celebró con el pago del 80% del mayor valor del impuesto determinado oficialmente por el impuesto sobre la renta del año gravable 1996, más su respectiva actualización, la contribuyente quedó liberada de toda obligación tributaria relacionada con ese concepto y periodo.

En consecuencia, los actos demandados no podían ordenar compensación alguna por saldos pendientes asociados a los mayores valores contenidos en la liquidación oficial de revisión que determinó el impuesto sobre la renta para el periodo gravable mencionado, comoquiera que la conciliación suscrita solucionó la deuda atinente a ese tributo y satisfizo la correspondiente obligación fiscal.

Más allá de ello, las probanzas arrimadas al expediente y especialmente las resoluciones 5402 del 21 de noviembre de 1997 y 01928 del 19 de mayo de 1999(16), dejan en claro que la Administración devolvió a la demandante la suma de $ 148.900.000, de los cuales $ 48.900.000 correspondían al saldo a favor registrado en la declaración de renta de 1996 y $ 100.000.000 al incremento que respecto de aquel aceptó la Liquidación Oficial de Corrección 000488 de 1998.

Frente a esa apreciación, extraña a la Sala que la posterior revisión oficial del impuesto se haya practicado sólo respecto de la declaración inicial y el saldo a favor que ella registró y que se devolvió, por $ 48.900.000, sin tener en cuenta que la misma quedó sustituida por el proyecto de corrección presentado a la misma (E.T., art. 589, inc. 2º) y posteriormente aceptado por liquidación oficial de corrección.

Tal sustitución implicaba que la liquidación oficial de revisión que luego fue objeto de la conciliación, cuyos efectos se analizan, recayera sobre la mencionada liquidación oficial de corrección, en cuanto sustitutiva de la declaración inicial, incluyendo como saldo a favor no sólo los $ 48.000.000 que ésta registró, sino los $ 100.000.000 adicionalmente devueltos en virtud de dicha corrección, de modo que la diferencia entre ese rubro y el saldo a favor finalmente aceptado ($ 3.400.000) no era de $ 45.500.000 sino de $ 145.500.000.

Al margen de esa censurable omisión por parte de quien en su momento expidió la liquidación oficial de revisión, en cuanto impidió que el Estado recuperara los $ 100.000.000 anteriormente señalados, sin que el llamado a verificar los presupuestos de la conciliación hubiere advertido tal circunstancia, lo cierto es que, como se advirtió párrafos atrás, el acuerdo cobijado por los efectos de la cosa juzgada absolvió y solucionó toda obligación fiscal relacionada con el impuesto de renta de 1996, mediante el pago del 80% del mayor valor que respecto de ese tributo determinó la Liquidación Oficial de Revisión 00007 del 11 de abril de 2000.

Desde esa perspectiva, los actos demandados no podían ordenar compensación alguna respecto de obligaciones relacionadas con el impuesto de renta señalado porque, se repite, ellas se encontraban conciliadas a la luz del artículo 101 de la Ley 633 de 2000.

Así pues, procedía la anulación parcial de dichos actos en cuanto dispusieron la compensación mencionada, pues la conciliación que celebraron las partes hizo desaparecer la deuda potencialmente compensable en los términos del artículo 861 del estatuto tributario. Ello, a su vez, hace innecesario el análisis del procedimiento aplicable para lograr el simple reintegro de las sumas indebidamente devueltas por la misma vigencia fiscal, porque desvirtúa, per se, la presunción de legalidad de los actos demandados.

En este orden de ideas y sólo por las anteriores razones, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 3 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la sociedad TINTAS S.A. contra la DIAN, por la razón expuesta en la parte motiva de esta providencia.

2. Acéptase la renuncia presentada por el abogado Juan Carlos Díaz García al poder que se le confirió para defender los intereses de la DIAN en la presente causa (fl. 161, cdno. 1).

Así mismo, se prescinde de la comunicación prevista en el inciso 4º del artículo 76 del Código General del Proceso(17), porque mediante escrito visible en el folio 163 de este cuaderno, la abogada Sandra Liliana Cadavid Ortiz manifestó asumir directamente la defensa judicial de dicha parte.»

1 (fl. 23, cdno. 1).

2 (fls. 24-27, cdno. 1 y cdno. 2).

3 (fls. 128-130, cdno. 2).

4 (fl. 134, cdno. 2).

5 Folios 131-135, cuaderno 2.

6 Folios 142-145, cuaderno 2.

7 Sobre los poderes que emanan de la jurisdicción, DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Compendio de Derecho Procesal - Teoría General del Proceso, Tomo I, duodécima edición, Biblioteca Jurídica Dike, págs. 82 a 83.

8 Por la cual se expide normas en materia tributaria.

9 Como mecanismo alternativo de solución de conflictos la conciliación fue introducida en nuestra legislación desde el Decreto 2158 de 1948, adoptado como legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 1948, “Por el cual se expidió el Código Sustantivo del Trabajo”, encontrando un nuevo impulso a partir de la reforma del Código de Procedimiento Civil, efectuada mediante Decreto 2282 de 1989 (C.E., Sección Primera, auto nov. 15/2012, exp. 2012-00277-00).

10 A partir de la entrada en vigencia del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, la conciliación fue concebida como requisito de procedibilidad para las acciones de reparación directa y controversias contractuales, y la Ley 1285 de 1999, modificatoria de la Ley 270 de 1996, extendió esa exigencia a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho a partir del 22 de enero de 2009, cuando aquélla fue promulgada. La Ley 1437 mantiene, en esencia, las reglas relacionadas con dicho requisito de procedibilidad cuando los asuntos objeto de controversia sean susceptibles de conciliarse en razón a la disposición que se tenga sobre el bien jurídico presuntamente afectado por el acto administrativo y considerando las prohibiciones previstas en las normas vigentes, como la prevista en el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, para asuntos tributarios (sobre la aplicación de dicho parágrafo, auto ago. 2/2012, exp. 19147, Sección Cuarta).

11 Ley 23 de 1991, artículo 59, subrogado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, decretos 1818 de 1998, artículo 56 y 1716 de 2009, artículo 2º.

12 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones

13 Con esta disposición se adicionó el artículo 65A, a la Ley 23 de 1991.

14 Antes de que fuera reformado por la Ley 1437 de 2011. Decía la norma:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios”.

15 C-220 de 2011.

16 Por las cuales se ordenó la devolución y/o compensación de los saldos a favor liquidados en la declaración de renta de 1996 y del registrado en la liquidación oficial de corrección que aceptó el proyecto de corrección de la declaración señalada.

17 De acuerdo con el numeral 6º del artículo 627 del mismo código y el Acuerdo PSAA13-10073 del 27 de diciembre de 2013, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el referido código se implementará en Bogotá a partir del 1º de diciembre de 2015, en lo que atañe a la puesta en funcionamiento del sistema oral y por audiencias, no a cuestiones de procedimiento general.