Sentencia 2006-03815 de febrero 28 de 2013

 

Sentencia 2006-03815 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 050012331000200603815 01

Número interno: 18673

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia NIT 890.901.172

Demandado: Municipio de Medellín

Asunto: Impuesto de avisos y tableros periodo 2004

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si procede la nulidad de los actos demandados proferidos por la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, mediante los cuales determinó el impuesto de avisos y tableros del periodo 2004 e impuso sanción por inexactitud a cargo de la actora.

En primer lugar, se precisa que la demandante presentó la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2004, en la cual aplicó sobre la base gravable, la tarifa cero (0) en virtud de cierta exención otorgada por la administración municipal.

En el denuncio liquidó el impuesto complementario de avisos y tableros, para lo cual tomó como base gravable cero (0) a la que aplicó la tarifa correspondiente al 15%, lo cual arrojó como resultado cero (0).

En ese orden de ideas, debe la Sala resolver si la exención otorgada al impuesto de industria y comercio afecta la base gravable del impuesto de avisos y tableros.

Impuestos de industria y comercio y de avisos y tableros

En materia impositiva, la Constitución Política(1) le permite a los concejos municipales establecer tributos y definir sus elementos. No obstante, esta facultad está sujeta a que la ley autorice la creación del impuesto o cree el impuesto.

En el caso del impuesto de industria y comercio, los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983 señalaron los elementos esenciales del mismo, así: (i) Hecho gravable: “todas las actividades comerciales, industriales y de servicio”; (ii) Sujeto activo: “las respectivas jurisdicciones municipales”; (iii) Sujeto pasivo: “personas naturales, jurídicas”; (iv) Base gravable: “el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior”; y (v) Tarifa: “Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los concejos municipales”.

Con fundamento en la citada ley(2), los artículos 23 y siguientes del Acuerdo 57 de 2003 “Por el cual se adopta el estatuto tributario, para el municipio de Medellín”, se refirieron a los elementos anotados, y para el caso de la base gravable, el numeral 4º del artículo 31 del acuerdo, señaló que para determinarla “se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, las deducciones relativas a industria y comercio, beneficios tributarios y no sujeciones contempladas en los acuerdos y demás normas vigentes”.

A primera vista, se puede afirmar que tal situación afecta directamente la liquidación de la tarifa del impuesto de avisos y tableros, por cuanto el artículo 37 de la Ley 14 de 1983 le dio el carácter de complementario del impuesto de industria y comercio, al señalar:

“El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, se liquidará y cobrará en adelante a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%) sobre el valor de éste, fijada por los concejos municipales” (resaltado fuera de texto).

Según la norma transcrita, la tarifa del impuesto de avisos y tableros corresponde al 15% del valor total del impuesto de industria y comercio.

En ese sentido, el artículo 48 del acuerdo determinó la base gravable del impuesto de avisos y tableros así:

“ART. 48.—Elementos del impuesto de avisos y tableros: El impuesto de avisos y tableros comprende los siguientes elementos:

1. Sujeto activo: Municipio de Medellín

2. Sujeto pasivo: Son las personas naturales, jurídicas, o las definidas en el artículo 26 del presente estatuto, que desarrollen una actividad gravable con el impuesto de industria y comercio y coloquen avisos para la publicación o identificación de sus actividades o establecimientos.

Las entidades del sector financiero también son sujetas del gravamen de avisos y tableros, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Ley 75 de 1986.

3. Materia imponible: Para el impuesto de avisos y tableros, la materia imponible está constituida por la colocación de avisos y tableros que se utilizan como propaganda o identificación de una actividad o establecimiento público dentro de la jurisdicción del municipio de Medellín.

4. Hecho generador: La manifestación externa de la materia imponible en el impuesto de avisos y tableros, está dada por la colocación efectiva de los avisos y tableros. El impuesto de avisos y tableros se generará para todos los establecimientos del contribuyente por la colocación efectiva en alguno de ellos. El hecho generador también lo constituye la colocación efectiva de avisos y tableros en centros y pasajes comerciales, así como todo aquel que sea visible desde las vías de uso o dominio público y los instalados en los vehículos o cualquier otro medio de transporte.

5. Base gravable: Será el total del impuesto de Industria y comercio.

6. Tarifa: Será el 15% sobre el impuesto mensual de industria y comercio” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, tanto la Ley 14 de 1983, como el Acuerdo 57 de 2003, son claros al afirmar que la base gravable del impuesto de avisos y tableros corresponde al total del impuesto de industria y comercio, cuyo monto se determina al depurar de los ingresos ordinarios y extraordinarios, entre otros, los beneficios tributarios.

Exención

Una vez que la ley autoriza la creación de un tributo de carácter territorial, los órganos de elección popular gozan de “entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”(3).

Esta circunstancia fue advertida por la Corte Constitucional(4), así:

“... la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos” (resaltado fuera de texto).

La facultad de “suprimir” un impuesto local y conceder un beneficio tributario se materializa en la posibilidad de conceder exenciones a los contribuyentes que fungen como sujetos pasivos del gravamen, o a las actividades que conforman el hecho imponible, para lo cual, los órganos de representación popular deben observar los principios que rigen el sistema tributario(5).

No obstante, y como ocurre con la posibilidad que tienen dichos órganos para establecer tributos en el ámbito de su jurisdicción, la facultad para otorgar exenciones o beneficios está sujeta a la Constitución y a la ley que autoriza la creación del gravamen.

Lo anterior también se traduce en la imposibilidad que tienen las entidades territoriales para modificar los elementos esenciales del impuesto determinados en la ley, en virtud de los principios de legalidad y de certeza del tributo.

En el caso sub examine, el Acuerdo 57 de 2003 determinó de forma clara e inequívoca el alcance de la exención del impuesto de industria y comercio, al establecer como factor de depuración de la base gravable los beneficios tributarios, lo cual no se debe entender como una “modificación” de un elemento esencial del tributo, en la medida en que confiere tratamiento excepcional a un sujeto o a una actividad gravada.

Al respecto, en sentencia dictada dentro del Expediente 17682(6), la Sala manifestó:

“Teniendo en cuenta la regulación que del impuesto de industria y comercio hizo la Ley 14 de 1983, la Sala ha precisado que en esta materia, la autonomía fiscal territorial es parcial-limitada, dado que el legislador reguló la mayoría de los elementos del tributo. En ese orden de ideas, la potestad impositiva de las entidades territoriales se limita a fijar los elementos del tributo que faltan. A contrario sensu, las entidades territoriales no están facultadas para modificar los elementos esenciales del tributo fijados por el legislador, que, en el caso del impuesto de industria y comercio, son los sujetos activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable. Estos beneficios no implican la modificación de los elementos esenciales del tributo, pues tanto las exenciones como los tratamientos preferenciales son beneficios fiscales que se conceden a las personas o actividades, que pese a cumplir los presupuestos de los elementos esenciales del tributo, y, por ende, estar sujetas al mismo, son eximidas total o parcialmente de las obligaciones sustanciales, por dispensa de la ley (si el tributo es nacional) o de la norma local (si el tributo es territorial)” (resaltado fuera de texto).

De lo anterior se infiere que la exención otorgada por el Concejo Municipal de Medellín mediante el acuerdo señalado, no modificó un elemento esencial del impuesto de industria y comercio, pues le dio un tratamiento excepcional al contribuyente, sin importar que el gravamen se haya causado.

Caso particular

En el caso sub examine, el artículo 161 del Acuerdo Municipal 57 de 2003(7), precisó:

“El reconocimiento de los beneficios consagrados en el presente título, en cada caso en particular corresponderá a la administración municipal a través del secretario de hacienda mediante resolución motivada, previa solicitud del contribuyente con el cumplimiento de los requisitos exigidos” (resaltado fuera de texto).

Con ocasión de la norma citada, el Secretario de Hacienda Municipal de Medellín, mediante la Resolución SH 17-0111 de 2004, resolvió:

“Reconocer la exención, únicamente, en el pago del impuesto de industria y comercio sobre la totalidad de los ingresos a la actividad que desarrolla dentro de su objeto social, la entidad denominada Cooperativa de Consumo - ubicada en la Cra. 41 Nº 11-75, con NIT 890.901.172” (resaltado fuera de texto).

De las disposiciones citadas, se tiene que la exención otorgada a la actora sobre el impuesto de industria y comercio opera directamente sobre la base gravable del mismo, circunstancia que arroja un impuesto total de cero (0) pesos, suma sobre la cual se debe liquidar la tarifa del impuesto complementario de avisos y tableros.

En ese orden de ideas, la Secretaría de Hacienda Municipal de Medellín no estaba facultada para liquidar el impuesto de avisos y tableros con una base gravable diferente a la dispuesta por el acuerdo municipal, por cuanto esta debe corresponder al valor total del impuesto de industria y comercio, una vez aplicada la exención.

Así las cosas, si la base del impuesto de avisos y tableros es el total del impuesto de industria y comercio y el contribuyente está exento de ese impuesto, la base gravable del impuesto de avisos y tableros es cero (0) y, por tanto, el impuesto es cero (0).

En consecuencia, la Sala revocará la providencia del tribunal porque la demandada liquidó el impuesto de avisos y tableros contrariando al Acuerdo Municipal 57 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 13 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar se dispone: ANÚLASE la liquidación de revisión 303 del 3 de abril de 2006 expedida por la subsecretaría de rentas municipales y la Resolución SH 17 - 173 del 3 de agosto de 2006 proferida por la Secretaría de Hacienda de Medellín.

A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE en firme la declaración de industria y comercio y avisos del periodo 2004, presentada por la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia.

2. RECONÓCESE personería para actuar a José Bertulfo Vásquez Sánchez como apoderado de la Cooperativa de Consumo y Mercadeo de Antioquia NIT 890.901.172, en los términos del recurso de apelación presentado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Artículo 287 C.P.: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

(2) Artículo 22 del Acuerdo 57 de 2003: “El impuesto de industria y comercio a que hace referencia este estatuto, se encuentra autorizado por le Ley 14 de 1983 y el Decreto 1333 de 1986”.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-217 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad, artículo 363 C.P.

(6) Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencia del 7 de junio de 2012, Exp. 17682, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(7) El acuerdo no hace referencia, en cuanto a los beneficios, al impuesto de avisos y tableros.