Sentencia 2006-06712 de abril 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Exp. 25000-23-25-000-2006-06712-01 (0651-2008)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Carlos Enrique Muñoz Paz C/Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon—

Autoridades nacionales - Fallo

Bogotá, D.C., veinticinco de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico en esta oportunidad se contrae a establecer, si el demandante, quien laboró como congresista, logra acumular el tiempo de servicios de 20 años exigido por la ley para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, con la sumatoria de su labor docente en la Universidad Santiago de Cali, la autoría de 2 textos de enseñanza y la contabilización del tiempo en el que el Congreso entró en receso por disposición de la Carta Política de 1991.

Debe entonces la Sala inicialmente hacer referencia a la normativa que regula la temática propuesta, para luego examinar si con fundamento en la misma y de conformidad con el recaudo probatorio obrante al interior del proceso, le es posible obtener su pensión de jubilación.

Pensión de jubilación para empleados en la instrucción pública

En atención a que el demandante ejercitó la labor docente y es autor de dos textos, que pretende sean tenidos en cuenta para efecto del reconocimiento del tiempo de servicio a fin de obtener su pensión de jubilación, la Sala estima necesario hacer referencia a la Ley 50 de 1886(1) y a su Decreto Reglamentario 753 de 1974(2); normativa que fija las reglas sobre concesión de pensiones y jubilaciones en relación con los servicios prestados a la instrucción pública.

Pues bien, la Ley 50 de 1886, de manera particular en lo que a los empleados en la instrucción pública se refiere, estipuló en el artículo 12, que son acreedores a la pensión de jubilación, en consonancia con su artículo 11, con el cumplimiento del tiempo de 20 años de servicio; aquellos que comprueben su idoneidad moral, carencia de recursos o el cumplimiento de la edad de 60 años, con el acompañamiento de declaraciones juradas.

Y como lo preceptúa el artículo 13, las tareas del magisterio privado son asimilables a los servicios prestados en la instrucción pública, debiendo ser estimadas para efectos de la pensión de jubilación.

Esta última disposición en su inciso 2º, contempló una equivalencia entre la producción de un texto de enseñanza que tenga aprobación de dos institutores o profesores o de una publicación durante un año de un periódico pedagógico o didáctico, y la concesión de 2 años de servicios prestados a la instrucción pública, siempre que en ninguno de los dos casos el autor o editor haya recibido auxilio del tesoro público.

En consonancia con lo dispuesto por la ley en mención, su Decreto Reglamentario 753 de 1974, en el artículo 1º señaló, que los institutores o profesores que puedan aprobar los textos de enseñanza, según el inciso 2º del artículo 13 de la ley, deben acreditar su título con las certificaciones oficiales correspondientes y rendir declaración jurada ante un juez de la residencia del autor del texto, en la que conste el contenido de las obras a que se refiere el establecimiento o establecimientos educativos en donde se hayan adoptado, el tiempo durante el cual hayan servido para la enseñanza, el número de páginas del libro o de los libros, en caso de ser varios y las razones que tenga para haberles dado aprobación o para recomendarlos.

Su artículo 2º señaló, que la aprobación o recomendación pueden estar a cargo de dos rectores o directores de escuelas, colegios, universidades, institutos de especialización o de enseñanza diversificada, oficiales o privados, o de los decanos de las facultades, con el visto bueno del rector. En ese caso bastará la certificación correspondiente.

El artículo 3º, estipuló que cada libro adoptado y recomendado, conforme lo indican las disposiciones anteriores, equivale a 2 años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor y fijó como requisitos para el reconocimiento por parte de la entidad asistencial correspondiente, que los libros debían ser impresos, su propiedad intelectual registrada, al igual que la expresión del nombre del autor, el pie de imprenta y el año de edición, debiéndose acompañar el ejemplar, que se conservará en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento.

Se infiere entonces, que en virtud de esta normativa para efecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, a quien es autor de textos de enseñanza, se le otorgan 2 años de servicio por la elaboración de cada texto, siempre que cuente con la aprobación de dos instituciones de enseñanza.

De lo probado en el proceso

Se tiene que el actor nació el 8 de enero de 1921 (fl. 47, cdno. 2).

El 10 de marzo de 2005, elevó petición ante Fonprecon, a fin de que le fuera reconocida la pensión de jubilación, para lo cual anexó varios documentos que habían sido requeridos anteriormente mediante el auto de 19 de septiembre de 1991 (fl. 2 cdno. 2).

Por Resolución 1973 de 9 de diciembre de 2005, se negó al demandante el reconocimiento de la pensión de jubilación, en atención a que luego de contabilizar el tiempo laborado en el municipio de Cali, el DAS, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Gobernación del Valle del Cauca, al igual que en la Cámara de Representantes y el Senado de la República; solo sumó un total de tiempo de servicios de 15 años, 3 meses y 23 días, y en el evento en que reuniera los requisitos para que los 2 libros se le convalidaran por 4 años de servicios, solo alcanzaría 19 años, 3 meses, 23 días. Este acto fue confirmado por la Resolución 176 de 6 de febrero de 2006 (fls. 2 a 18, cdno. ppal.).

En estas resoluciones el fondo determinó, que no tuvo en cuenta el tiempo laborado por el actor entre el 30 de septiembre de 1964 y el 30 de agosto de 1965 en la Universidad Santiago de Cali (empleador privado), porque, el mismo no fue cotizado a entidad de previsión alguna. Y, negó la petición de convalidación de 2 libros de enseñanza por 4 años adicionales de servicio, porque según la ley y los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, no se cumplen la totalidad de los requisitos exigidos (fls. 2 y 3, cdno. ppal.).

Se encuentra probado además, que efectivamente el demandante laboró en la Universidad Santiago de Cali como docente en la facultad de derecho, desde el 30 de septiembre de 1964 hasta el mes de agosto de 1965, advirtiendo dicho ente universitario, que no cuenta con la “... información a partir de la cual se pueda inferir su afiliación al Instituto del Seguro Social durante dicho período septiembre de 1964 a agosto de 1965” (fls. 45 y 65, cdno. 2).

Así mismo, está acreditado que el actor es autor de dos textos de enseñanza denominados “Tratado práctico y sustancial de la legítima defensa” y “La responsabilidad de la administración pública y los delitos contra el Estado”. El 26 de septiembre de 2002, la primera obra, se registró como inédita por la oficina de registro del Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Derecho de Autor - (fl. 111, cdno. 2). El 21 de junio de 2005, se elevó solicitud para registrar ambos textos editados (fls. 26 y 27, cdno. ppal.). Y, el 31 de agosto de 2005, se surtió el registro de obra literaria editada, para ambos textos y por la misma autoridad (fls. 28 y 29, cdno. ppal.).

Se observa que solo la Universidad Santiago de Cali certificó que ambas obras fueron aprobadas y adoptadas como textos de enseñanza en su facultad de derecho durante los años 2003 y 2004 (fls. 98 a 103, cdno. 2).

Caso concreto

Ahora bien, se tiene que el demandante en su condición de ex congresista depreca que Fonprecon proceda a efectuar la liquidación, reconocimiento y pago de su pensión vitalicia de jubilación, porque para el momento de elevar la petición, contaba con más de 50 años de edad y más de 20 años de servicios; habida cuenta que en su sentir, se le debe computar como tiempo para acreditar pensión, los 4 años de servicios a los cuales tiene derecho por ser autor de 2 textos de enseñanza, así como la totalidad del período constitucional comprendido entre 1990 y 1994, no obstante haber ejercido como parlamentario solo hasta julio de 1991 con ocasión de la vigencia de la nueva Carta Política, igualmente el lapso laborado como docente en la Universidad Santiago de Cali.

La Sala establece, conforme a las probanzas reseñadas, que en efecto el actor no logró acumular como tiempo de servicio, los 20 años exigidos por la ley, pues solo alcanzó 16 años, 2 meses y 23 días.

Lo anterior se puede predicar válidamente, porque en lo que hace referencia a los textos de enseñanza de su autoría, que pretende le sean asimilados como años de servicio, en el equivalente a 2 años de servicio por cada obra, para un total de 4 años; encuentra la Sala, que le asiste razón al tribunal cuando afirma que no pueden contabilizarse con el objeto de sumarlos al tiempo de servicios, porque como se analizó en acápite precedente, a fin de que los textos de enseñanza encuentren equivalencia en años de servicio, no solo deben contar con el certificado de registro de obra literaria editada, requisito que se cumple en esta oportunidad, sino que además, resulta ser necesario que sean aprobados o recomendados por dos instituciones educativas, y en este caso se observa que solamente fue el rector de la Universidad Santiago de Cali, quien certificó que ambas obras fueron aprobadas y adoptadas como textos de enseñanza en su facultad de derecho durante los años 2003 y 2004 (fls. 98 a 103, cdno. 2).

El accionante también reclama, que se le abone para efecto del cómputo del tiempo de servicio, la totalidad del período constitucional comprendido entre 1990 y 1994, no obstante haber ejercido como congresista solo hasta julio de 1991, en atención a la vigencia de la Carta Política de 1991.

En relación con este aspecto encuentra la Sala, que el artículo transitorio 3º de la Carta Fundamental de 1991, expresamente estableció que “Mientras se instala el 1º de diciembre de 1991 el nuevo Congreso, el actual y sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República”.

En otras palabras, el receso del anterior Congreso, ante el hecho de la instalación del nuevo parlamento, implicaba que el congresista, ni por su propia iniciativa ni aun por orden del Presidente de la República, podía ejercer la función legislativa.

Por manera, que si el demandante solo laboró hasta el 19 de julio de 1991, lo fue por expreso mandato de carácter constitucional, lo que implica que no es posible ante este imperativo de orden superior, la aplicación de ningún dispositivo de rango inferior, tal como la Ley 5ª de 1969, que permita computar un tiempo durante el cual el actor no debía ejercer la actividad legislativa, que en consecuencia, se pudiera tener en cuenta como tiempo de servicio.

Finalmente, en cuanto al período durante el cual trabajó en la Universidad Santiago de Cali en calidad de docente de su facultad de derecho —desde el 30 de septiembre de 1964 hasta el mes de agosto de 1965—, encuentra la Sala, que bien puede ser contabilizado como tiempo de servicio, aunque se indique por parte del establecimiento educativo que no dispone de la “... información a partir de la cual se pueda inferir su afiliación al Instituto del Seguro Social durante dicho período septiembre de 1964 a agosto de 1965”.

Y ello es posible, no solo en consideración a que el Instituto de Seguros Sociales desde el 1º de enero de 1967(3) asumió la cobertura de los seguros de invalidez, vejez(4) y muerte, sino además, porque las prestaciones sociales resguardan un hecho físico que honra al sistema jurídico, que no es otro que el trabajo; en otras palabras, la razonabilidad de la pensión de jubilación se centra en el enaltecimiento del ejercicio laboral, motivo por el cual, la circunstancia de la falta o ausencia de cotización por omisión del empleador o del Estado mismo, tal como sucede en este caso, no se puede constituir en una carga para el particular, que de paso lo obligue a desechar el tiempo, que conforme se certificó por la universidad, efectivamente fue laborado. Sin embargo, solo suma 11 meses, para un total de tiempo de labores de 16 años, 2 meses y 23 días.

Con todo lo anterior es indiscutible, que en este asunto, el actor no cumple con el requisito básico del tiempo de 20 años de servicio que exige la ley para el reconocimiento de la pensión de jubilación, que a su turno habilite el estudio del reclutamiento de los presupuestos para hacerse merecedor al régimen especial y al de transición de los congresistas.

Con vista en lo expuesto, se procederá a confirmar la decisión del a quo, que denegó las súplicas de la demanda, pero por las razones que anteceden.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

1. CONFÍRMASE por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 22 de noviembre de 2007, que negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Carlos Enrique Muñoz Paz contra el Fondo de Previsión Social del Congreso.

2. Reconócese al abogado Alberto García Cifuentes como apoderado judicial del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en los términos y para los efectos conferidos en el poder visible a folio 176 del expediente.

3. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Ley 50 de 11 de noviembre de 1886 “Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones”.

(2) Decreto 753 de 30 de abril de 1974 “Por el cual se reglamenta el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 50 de 1886”.

(3) Debe tenerse en cuenta que el Instituto Colombiano de Seguros Sociales fue creado por la Ley 90 de 1946, pero fue a partir del 1º de enero de 1967, que asumió la función de reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez y muerte, habida cuenta que no contaba con la infraestructura y capacidad suficiente para hacerlo desde un inicio en todo el territorio nacional.

(4) La pensión de jubilación según el artículo 76 de la Ley 90 de 1946 en adelante se reemplazaría por la pensión de vejez y de conformidad con dicha norma, para que el instituto pudiera asumir el riesgo de vejez en relación con los servicios prestados con anterioridad a dicha ley, le asistía la obligación al patrono de aportar las cuotas partes correspondientes.