Sentencia 2006-07030 de febrero 18 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Rad.: 25000 2325 000 2006 07030 01 (2093-2008)

Actor: Gladis Aliria Morales de Pardo.

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil diez.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Previo a resolver el asunto de fondo, observa la Sala que el recurso interpuesto por la demandada controvierte puntos no ventilados en el debate de primera instancia, razón por la que resulta improcedente cualquier pronunciamiento al respecto como quiera que tal situación excede el objeto y finalidad de la alzada, en donde resulta extemporáneo e inapropiado exponer o alegar nuevos hechos, argumentos o excepcionesen procura de obtener el interés jurídico perseguido intentando reabrir la instancia en detrimento del derecho de defensa y de contradicción de la contraparte que se atiene a lo debatido ante el a quo, salvo aquellos casos derivados de lo previsto en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo. Por lo anterior se desestimarán como objeto del recurso tales planteamientos y se ocupará la Sala de aquellos que guarden estricta coherencia con lo debatido ante el a quo.

1. El problema jurídico.

Corresponde establecer en el sub examine, si la demandante es o no beneficiaria, de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, del reconocimiento de la pensión "gracia", en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.

Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

2. Marco jurídico de la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo(1).

En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero con nombramientos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito,exigencia que conserva aun su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “...en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan...”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(2).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

El proceso de nacionalización implicó que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado dicho proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización(3), sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para estos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997 definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia:

“3. El artículo 15 numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaría y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

Lo anterior permite precisar: i) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; ii) la inexistencia de derecho alguno al respecto para los docentes nacionales; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional g-pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

3. Caso concreto.

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión “gracia”, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados y la calidad de vinculación que ostenta para acceder efectivamente a dicho beneficio. Para ello se discurre de la siguiente manera:

Da cuenta el plenario que la petente cumplió 50 años de edad el 22 de marzo del 2004 (fls. 2 y 3). Ahora, conforme a los certificados de tiempo de servicios obrantes a folio 43 del expediente, se evidencia que la señora Gladis Aliria Morales de Pardo prestó sus servicios interrumpidamente como maestra interina en el Distrito Capital de la siguiente manera: del 20 de agosto al 14 de octubre de 1975, del 3 al 27 de noviembre de 1975, del 9 de febrero al 8 de abril de 1976, y del 29 de julio de 1976 hasta el 3 de febrero de 1977. Se observa además, que posteriormente fue nombrada en propiedad como maestra dependiente de la División de Educación Básica Primaria de la Secretaría de Educación del Distrito Capital, mediante Decreto 491 del 18 de marzo de 1983 a partir del 6 de mayo de 1983 y hasta la fecha de su retiro (fl. 4).

De lo anterior se infiere en primer lugar que la demandante inicialmente prestó sus servicios al Distrito en calidad de docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que de conformidad con lo dispuesto en el literal A numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 la hace acreedora de una expectativa frente al derecho a la pensión gracia que se concretaría siempre y cuando cumpla con la totalidad de los requisitos señalados en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en tanto se reservó este derecho únicamente para los docentes territoriales o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, antes de la fecha en mención.

Para el caso concreto resulta necesario aclarar, que si bien la interrupción del vínculo laboral de un docente no es una causal de pérdida de la expectativa frente a la pensión gracia amparada por la Ley 91 de 1989, pues la normatividad especial que la regula permite computar servicios prestados en diversas épocas, no es menos cierto que, con ocasión de las nuevas vinculaciones, posteriores al 31 de diciembre de 1980, y en atención a los requisitos legales para su otorgamiento, resultan válidos para acceder a dicho beneficio únicamente los tiempos completados con vinculación de carácter territorial.

En efecto, el artículo 15 numeral 2º de la Ley 91 de 1989 señala, que quienes en virtud de dicho régimen a 31 de diciembre de 1980 “(...) tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos (...)”; asimismo, continúa precisando que “(...) Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año. (...)”, de donde se derivan la siguientes afirmaciones: la primera se resume en que, el reconocimiento de la pensión gracia de quienes resultaran beneficiarios de la misma (docentes territoriales y nacionalizados vinculados antes de dic. 31/80) se concretaría únicamente con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás concordantes; y la segunda, que los docentes nacionales o los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 como nacionalizados, al cumplir los requisitos de ley, tan sólo serían acreedores de la pensión ordinaria de jubilación, lo que además de la extinción de este beneficio especial, permite concluir para el caso concreto, que los favorecidos con dicha norma que ostentan tiempos discontinuos, es decir, quienes siendo territoriales o nacionalizados antes del 31 de diciembre de 1980 interrumpieron la prestación de sus servicios por renuncia o por cualquier otra causa y posteriormente ingresaron al servicio educativo con una expectativa respecto de éste beneficio, deben completar el tiempo de servicios exigido para tal efecto bajo vinculación de carácter territorial, como quiera que no es válido el reconocimiento de la pensión gracia para quienes se vincularan como docentes nacionales, o nacionalizados en fecha posterior al 31 de diciembre de 1981 y la transición en este caso, no les exime del cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, entre ellos el contenido en el numeral 3º de donde resulta sobreviniente la prohibición de percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

De acuerdo con lo anterior y del examen del acto de nombramiento ocurrido el 18 de marzo de 1983 (fl. 172), se tiene, que aun cuando la actora antes de la fecha señalada en la Ley 91 de 1989, ostentó una vinculación territorial válida para acceder en principio al beneficio de la pensión gracia, su posterior vinculación fue de carácter nacional por cuanto su nombramiento pese a encontrarse suscrito por el alcalde y el secretario de educación distrital —lo que en principio le permitió aducir una vinculación territorial y nacionalizada—, provenía realmente del Ministerio de Educación Nacional, lo que se comprueba con la suscripción del mismo por parte del delegado de dicho organismo del orden nacional, a cargo de quien estaba el pago de sus salarios y prestaciones sociales.

Así, los tiempos de servicios prestados por la demandante, aun cuando se hayan adelantado en establecimientos educativos distritales, resultan precarios para acceder al beneficio de la pensión gracia por virtud del Ente de donde en realidad provenía su nombramiento, que sin duda alguna le otorga el carácter nacional a los servicios prestados a partir de tal fecha, motivo por el cual no es posible convalidar dichos tiempos para computar el requerido legalmente para acceder a la pensión gracia solicitada.

Al respecto, y contrario a lo expuesto por el a quo en el fallo recurrido, precisa la Sala que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del plantel educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden las pagos laborales respectivos. Así mismo, al determinar la calidad de un nombramiento docente en aras de la concesión del derecho a la pensión gracia, no pueden ignorarse los diferentes procesos de administración de personal que se han suscitado en el manejo del cuerpo docente oficial, pues durante largos periodos y especialmente con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, —momento a partir del cual la financiación de la educación fue asumida totalmente por la Nación—, la función nominadora fue delegada y desconcentrada en cabeza de las entidades territoriales, por lo que debe desentrañarse con observancia de ello, la verdadera naturaleza de la vinculación aducida en cada caso.

Significa lo anterior, que en el presente caso la actora no reunió los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, lo que sin duda alguna impone la revocatoria del fallo apelado y el despacho desfavorable de las pretensiones elevadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sub-sección “A” administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de abril de 2008 dentro del proceso instaurado por la docente Gladis Aliria Morales de Pardo, contra la Caja Nacional de Previsión Social. En su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(1) Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.

(2) Sentencia de 16 de junio de 1995. Expediente 10665, C.P. Clara Forero de Castro.

(3) Artículos 3º y 4º.