Sentencia 2006-08526/0512-2016 de octubre 9 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. William Hernández Gomez

Rad.: 25000-23-25-000-2006-08526-04 (0512-16)

Actor: Universidad Distrital Francisco José de Caldas

Demandado: Braulio Fernando Forero Florido

Tema: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Decreto 1º de 1984

Bogotá, D.C., nueve de octubre de dos mil diecisiete

Extractos «Consideraciones.

Problema jurídico.

¿La pensión reconocida por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas por medio de la Resolución 95 del 25 de febrero de 1999 al señor Braulio Fernando Forero Florido con fundamento en un Acuerdo del Consejo Directivo de la Universidad Distrital quedó convalidada al tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993?

De ser negativa la respuesta al anterior interrogante y se deba declarar la nulidad del acto administrativo acusado será necesario resolver si ¿Es procedente ordenar el reintegro del señor Braulio Fernando Forero Florido al cargo que venía desempeñando cuando le fue aceptada la renuncia como consecuencia del reconocimiento pensional, como una medida para proteger los derechos a la confianza legítima y buena fe?

Primer problema jurídico.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Subsección precisará lo relacionado con la competencia para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales; las situaciones pensionales consolidadas que ampara el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y el caso concreto.

Competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales.

En primer lugar, es importante precisar que el numeral 9º del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, estableció que correspondía al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones:

“Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” (Se resalta).

Por su parte, la Constitución Política de 1991, en el artículo 150 numeral 19 literal e), facultó al Congreso de la República para expedir las leyes y a través de ellas señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos. Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 ibídem, la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.

A su vez la Ley 4 de 1992, prevé lo siguiente:

“ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

(…)

“ART. 2º—Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;

c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo;

(…)”.

El artículo 10 de esta misma norma determina:

“Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.

Así pues, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.

Ahora bien, con base en las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992, se expidieron los Decretos 1444 de 1992 y 055 de 1994, el primero de ellos contiene disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los docentes vinculados a las universidades públicas del orden nacional, y el segundo, a los vinculados a universidades públicas del orden territorial.

Debe anotarse además que el Gobierno Nacional es el competente para establecer el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación con el siguiente razonamiento:

“(…) Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la Ley 4ª de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales.(…)(5)”.

De ahí se concluye, que ni a la luz de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, las entidades territoriales o las universidades públicas pueden expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello.

Las situaciones pensionales consolidadas que ampara el artículo 146 de la Ley 100 de 1993(6). 

El artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableció lo siguiente:

“ART. 146—Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes) los requisitos exigidos en dichas normas.(7)

Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.

Las disposiciones de este artículo regirán desde la sanción de la presente Ley”.

De conformidad con el artículo transcrito, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continuarían vigentes; asimismo, quienes antes de su entrada en vigor reunieran los requisitos para pensionarse conforme a tales ordenamientos, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí establecidas, en aras de garantizar los derechos adquiridos.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997, declaró la exequibilidad de este artículo y frente a las disposiciones Municipales y Departamentales en relación con las pensiones, dijo:

(...) El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas.

(…)

Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función.” (Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes (...)”.

La Subsección considera importante precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado admitió que dentro de las disposiciones del orden territorial quedaron incluidas las regulaciones de los entes universitarios(8).

Es relevante señalar que sobre la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional en el nivel territorial, el artículo 151 ibídem estableció que entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995, en esas condiciones, solamente las situaciones particulares que se definieron con anticipación a esa fecha deben ser respetadas, sin embargo el artículo 146, permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social, aparte que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la misma Sentencia C-410 de 1997.

No obstante lo anterior, esta Corporación consideró que dicho aparte sí surtió efectos respecto de aquellas situaciones pensionales que se consolidaron entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio del 1997, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con el cual las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro, y como quiera que la sentencia de constitucionalidad no moduló los efectos de su decisión, quedaron amparadas las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el Sistema General en cada entidad territorial. Así lo concluyó la Sentencia del 7 de octubre de 2010(9):

(…) Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.(…)”

El caso concreto.

En el expediente está acreditado lo siguiente:

1) La convención colectiva de trabajo suscrita entre la institución demandante el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Distrital Sintra U.D. en el artículo 10 prevé:

“Precisión Régimen Pensional: (...) La Universidad Distrital jubilará a todo el personal de tiempo completo, vinculado laboralmente a la Institución, al cumplir veinte (20) años de servicios computable para tal fin, sin tener en cuenta la edad del trabajador, si como mínimo ha servido diez (10) años de tiempo completo en la Universidad Distrital. Las cuantías serán las siguientes:

a. El cien por ciento (100%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido veinte (20) o más años en la Universidad Distrital.

b. El ochenta por ciento (80%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido un mínimo de quince (15) años, continuos o discontinuos de tiempo completo en la Universidad Distrital y completen veinte (20) años de servicio con entidades del estado(sic) y más del ochenta por ciento (80%) en forma proporcional a quienes tengan más de quince (15) años hasta completar el porcentaje correspondiente a cien por ciento (100%) para los veinte (20) años.

c. El setenta por ciento (70%) del salario promedio devengado en el último año, para el personal que haya servido entre diez (10) años y menos de quince (15) en la Universidad Distrital y complete veinte (20) años de servicio computable con entidades del estado (sic).

(...)

PAR. 1º—Si un trabajador se retira voluntariamente después de quince (15) años de servicio, continuos o discontinuos, de tiempo completo, comenzará a percibir su pensión de jubilación una vez haya debido cumplir sus veinte (20) años de servicio o tuviese cincuenta (50) años o más de edad.

PAR. 2º—Si la Universidad Distrital prescinde sin justa causa de los servicios de un trabajador que tenga quince (15) o más años de servicios continuos o discontinuos, de tiempo completo, lo pensionará desde la fecha de su despido con el ochenta por ciento (80%) del salario para quienes tengan más de quince (15) años hasta completar el cien por ciento (100%) correspondiente a los veinte (20) años. (...)” (fls. 21 y 22 del Cdno. Ppal.)

Lo anterior quiere decir que para consolidar el derecho a la pensión de jubilación bajo tales preceptivas se debía un tiempo mínimo de servicios para la Universidad Distrital Francisco José de Caldas de 10 años y en todo caso 20 años de servicio en entidades públicas.

2) A través del acta de convenio laboral presentada por el sindicato al rector de la Universidad, suscrita el 7 de abril de 1992, la institución se comprometió a “hacer extensiva, en todas y cada una de sus partes la convención colectiva de trabajo a empleados públicos que ocupan cargos administrativos en la Institución” (fls. 29 y 30 del Cdno. Ppal.).

3) Por medio de Acta 9 del 2 de marzo de 1992 el Consejo Superior Universitario aprobó el Acuerdo 6 del mismo año, en el cual se estableció que los empleados públicos administrativos se regirían por las normas que se establezcan los acuerdos de dicho organismo y demás normas del orden distrital.

Es oportuno señalar que esta Subsección, en Sentencia del 19 de abril de 2007(10), confirmó la decisión de declarar la nulidad del Acuerdo 6 del 2 de marzo de 1992, por cuanto determinó que resulta manifiestamente contrario a la Constitución y las normas que desarrollan el régimen salarial y prestacional de los profesores y empleados de las universidades estatales. Aspecto frente al cual debe decirse, como lo ha hecho esta Corporación en anteriores oportunidades, que no podría desconocer situaciones particulares y concretas consolidadas bajo su vigencia.

4) El señor Braulio Fernando Forero Florido nació el 3 de diciembre de 1958 (fl. 162 Cdno. Ppal.), laboró en la Universidad Distrital por 17 años, 1 mes y 14 días desde el 17 de noviembre de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1998 (fls. 156 y 166), como técnico operativo, código 4060, grado 5, y demostró aportes con el Instituto de Seguros Sociales por 3 años, 5 meses y 16 días, para un total de 20 años y 3 meses (fls. 154 y 155 Cdno. Ppal.).

5) La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, allegó el resumen de las semanas cotizadas por el señor Braulio Fernando Forero Florido de acuerdo con el cual recibió pagos de las siguientes entidades:

Nombre o razón socialDesdeHastaSemanas
Creaciones Leona LTDA.30/05/197818/12/197829,00
Universidad Noct La Gran Co08/01/197917/11/1981149,29
Universidad Distrital Francisco Jos0107/199531/01/199630,00
Universidad Distrital Francisco Jos01/02/199629/02/19964,29
Universidad Distrital Francisco Jos01/03/199631/03/19964,29
Universidad Distrital Francisco Jos01/04/199631/01/199742,86
Universidad Distrital Francisco Jos01/02/199731/05/199717,14
Universidad Distrital Francisco Jos01/06/199731/07/19978,57
Universidad Distrital Francisco Jos01/08/199731/10/199712,86
Universidad Distrital Francisco Jos01/11/199731/12/19978,57
Universidad Distrital Francisco Jos01/01/199831/03/199812,86
Universidad Distrital Francisco Jos01/04/199830/04/19984,29
Universidad Distrital Francisco Jos01/05/199831/08/199817,14
Universidad Distrital Francisco Jos01/09/199830/09/19995,00

6) A través de la Resolución 95 del 25 de febrero de 1999 el director de Gestión y Recursos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, le reconoció una pensión equivalente al 88.33% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios, a partir del 31 de diciembre de 1998.

De acuerdo con las razones expuestas, la Subsección considera que para el 30 de junio de 1997, Braulio Fernando Forero Florido acreditaba 15 años, 7 meses y 13 días al servicio de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

De otra parte, se observa que los 3 años, 5 meses y 16 días anteriores que había cotizado al ISS, corresponden a tiempos privados, toda vez que fueron efectuados por Creaciones Leona Ltda. y Universidad “Noct. La Gran Co”.

De manera pues que el señor Braulio Fernando Forero Florido no habría acreditado los 20 años de servicio con entidades del Estado exigidos por la convención colectiva, sino tan solo 15 años, 7 meses y 13 días, es decir que su situación pensional no quedó consolidada antes del 30 de junio de 1997, y en consecuencia, la misma no se convalidó conforme el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por lo que no tiene derecho a que se respete el goce de dicha prestación.

Conclusión: La pensión reconocida por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas por medio de la Resolución 095 del 25 de febrero de 1998 al señor Braulio Fernando Forero Florido con fundamento en una convención colectiva cuyos efectos se extendieron a los servidores públicos de la institución y en un acuerdo del Consejo Directivo de la misma no quedó convalidada al tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, pues no se consolidó antes del 30 de junio de 1997 al no cumplir con los requisitos para el efecto.

Segundo problema jurídico.

¿Es procedente ordenar el reintegro del señor Braulio Fernando Forero Florido al cargo que venía desempeñando cuando le fue aceptada la renuncia como consecuencia del reconocimiento pensional, como una medida para proteger los derechos a la confianza legítima y buena fe?

El precedente judicial.

Dada la solicitud del señor Braulio Fernando Forero Florido respecto de la aplicación de los razonamientos contenidos en la Sentencia T-436 de 2012 de la Corte Constitucional, es conveniente señalar que aspectos tales como la primacía de los derechos inalienables de las personas y de los derechos humanos reconocidos en tratados internacionales, la supremacía de la Constitución Política, entre otros, han precisado la fijación de reglas de corrección a la preceptiva contenida en el artículo 230(11) de la Constitución Política(12) y a su vez la Ley 270 del 7 de marzo de 1996(13) dispone, en el numeral 2 del artículo 48, que “Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces”.

Es así como el sistema de fuentes del derecho colombiano ha evolucionado para abrir paso al precedente judicial como fuente ya no solamente auxiliar, sino como fuente primaria cuando se cumplan las siguientes reglas sintetizadas por la jurisprudencia de esta corporación(14) a saber:

—que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver;

—que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y,

—que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido como precedente un conjunto de sentencias previas que por su pertinencia en el caso bajo estudio, necesariamente, debe ser considerada por el juez o autoridad administrativa al momento de adoptar la decisión correspondiente(15), anotando además, que lo vinculante de esas providencias anteriores es la ratio decidendi.

Debe precisarse que existen dos clases de precedentes judiciales: i) el vertical, esto es, aquel que es fijado por una autoridad judicial de superior jerarquía, y el ii) horizontal definido como el lineamiento dictado por un mismo juez o corporación. Al respecto, el máximo tribunal constitucional, en Sentencia T-360-14, indicó:

“(...) La Corte ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa: el horizontal y el vertical. El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial. El segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores (...)”

Ahora bien, el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser entendido de manera absoluta, pues se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales y en esa medida, se ha admitido la separación del mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. Fue así como la Corte Constitucional en la Sentencia T-446 de 2013 se pronunció sobre el particular en los siguientes términos:

“(...) es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la 5 Ver entre otras Sentencias: T-446/13. T-360/14 y T-309/15. evolución del derecho un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia) (...)”

De lo anterior, se concluye que cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.

Sentencia T-436 de 2012.

Establecido como está que se debe anular el acto demandado por cuanto no quedó convalidado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y con el fin de verificar la viabilidad de ordenar el reintegro al cargo del cual le fue aceptada la renuncia al demandado, por virtud del reconocimiento pensional desestimado.

Para lo anterior la parte demandada solicitó que se atendieran los argumentos expresados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-436 de 2012, en un caso similar al sub examine, providencia de la cual se destacan lo siguiente:

En aquella oportunidad se analizó la situación de un servidor de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas que desempeñó el cargo de técnico operativo, desde el 8 de junio de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1998, al cual la institución le reconoció pensión de jubilación con fundamento en la convención colectiva del trabajo 1992-1993, mediante acto administrativo de fecha 25 de febrero de 1999, el que a su vez, fue declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante Sentencia del 9 de julio de 2009.

Inicialmente, definió lo relativo a la procedencia de la acción de tutela. En segundo lugar, delimitó el contenido de los principios de buena fe y confianza legítima. En cuanto al primero, concluyó: “(...) la buena fe es el pilar que rige las relaciones entre la Administración y los administrados, y se trata de un valor deseable y jurídicamente exigible. Una conducta de buena fe se caracteriza por ser leal, honesta y esperada. De manera, que uno de los componentes esenciales de las actuaciones de la buena fe, es el respeto por la confianza otorgada por las partes”.

En relación con la confianza legítima, entendida como las “expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto”(16), señaló que se fundamenta en los principios de buena fe, respeto por el acto propio y seguridad jurídica. Sin embargo que no toda expectativa tiene protección jurídica, pues para ello debe ser legítima o justificada de manera que pueda ser protegida por acciones judiciales. Adicionalmente, sostuvo que se trata de un mecanismo para conciliar los conflictos de intereses público y privados y en esa medida se comporta como un límite de las actuaciones de administración que vela por el interés general y el principio democrático.

En segundo lugar, precisó que la confianza legítima comprende la protección que tienen los ciudadanos frente a cambios abruptos de las condiciones que les generen cargas desproporcionadas, y para que opere su protección la jurisprudencia constitucional estableció los siguientes presupuestos:

“a) la necesidad por parte de la Administración de preservar de manera perentoria el interés público(17);

b) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta de conformidad con el principio de la buena fe; y

c) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular. Lo anterior, conlleva a que la Administración tenga la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud(18), de no hacerlo se estaría defraudando la confianza legítima del administrado”.

Seguidamente, hizo referencia al derecho al libre desarrollo de la personalidad, para explicar que se delimita como la potestad que tiene cada individuo de elegir y llevar a cabo su plan de vida, construyendo sus propios proyectos y dándose sus propias reglas en los ámbitos personales, patrimoniales o sociales, siempre que no afecte los derechos de terceros o vulnere el ordenamiento jurídico, sin que tenga que sufrir la intromisión sobre aquellos aspectos. Además, concretó la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho a la pensión y a la seguridad social.

Más adelante, analizó que se cumplían las condiciones anteriormente anotadas de manera que procediera la protección de la confianza legítima, toda vez que fue la misma Universidad Distrital la que, mediante oficio, le informó que cumplía los requisitos para la pensión de acuerdo con las condiciones de la convención colectiva, ofrecimiento ante el cual él renunció al cargo y que se presentó una desestabilización cierta y evidente de la relación entre la administración y el interesado, pues aquel dejó de percibir el ingreso mensual de la pensión de jubilación con lo cual “claramente se defraudan las expectativas que el particular había depositado de buena fe en la conducta de la Administración”.

Las anteriores consideraciones fueron suficientes para amparar los derechos fundamentales a la vida digna, libre desarrollo de la personalidad y seguridad social del tutelante y como consecuencia de ello, la Corte Constitucional ordenó a la Universidad Distrital suscribir un contrato laboral a término indefinido, en un cargo igual o mejor al de aquel del que fue le fue aceptada la renuncia y condenó a la entidad a transferir el título pensional correspondiente a los aportes para pensión de jubilación del solicitante correspondientes al periodo durante el cual estuvo vinculado a la institución. Asimismo, obligó a la entidad de previsión social (ISS) a preparar el proyecto de liquidación de la pensión de jubilación del ex servidor e informarle a la Universidad el monto de la cuota parte correspondiente al tiempo durante el cual el accionante prestó sus servicios antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Caso particular.

En el expediente, se encuentra demostrado que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por medio del oficio OJ-820-98 del 1º de septiembre de 1998, le manifestó la posibilidad de obtener una pensión equivalente al 84% del salario promedio devengado en el último año, de conformidad con las normas convencionales ya señaladas, como quiera que él acreditaba el tiempo de servicios exigido (fls. 154-155).

Frente a la anterior declaración el señor Forero Florido presentó renuncia al cargo con documento fechado 25 de noviembre de 1998 (fl. 156), la cual aceptó el rector de la Universidad a través de la Resolución 255 del 7 de diciembre de 1998 (fl. 157), y posteriormente le reconoció la pensión en la Resolución 95 del 25 de febrero de 1999.

De las pruebas aportadas al plenario es posible establecer lo siguiente:

El señor Braulio Fernando Forero Florido, para el 30 de junio de 1995, cuando entró en vigencia el Sistema General de Seguridad Social en el orden territorial, tenía un tiempo de servicios superior a 15 años, motivo por el cual estaría dentro de los supuestos del régimen de transición contenido en el artículo 100 de la Ley 100 de 1993(19).

Los tiempos acreditados fueron públicos y privados, lo cual implica que el régimen aplicable sería el contenido en la Ley 71 del 19 de diciembre de 1988(20) que exige, en el artículo 7º, 60 años de edad y 20 años de servicio, los cuales cumplirá el 3 de diciembre de 2018, lo que implica que la anulación del acto que le reconoció la pensión lo dejaría sin dicho ingreso, toda vez que para este momento aún no se cumple el requisito legal de la edad para hacerse acreedor al derecho pensional, conforme el régimen aplicable.

La situación descrita guarda similitud con el caso estudiado en la Sentencia T-436 de 2012, de manera que la Subsección procederá a verificar si se cumplen los supuestos para la protección de la confianza legítima, en el siguiente orden:

a) la necesidad por parte de la Administración de preservar de manera perentoria el interés público(21).

En este punto, se advierte que la declaración de nulidad de la Resolución 095 del 25 de febrero de 1999 significa un cambio abrupto para las condiciones de vida del señor Braulio Fernando quien devengaba un ingreso mensual fijo, en un principio por su trabajo y posteriormente, por el pago de las mesadas pensionales.

En el sub examine es claro que el cambio en las condiciones que la decisión de anulación conlleva para el demandado tiene la finalidad de velar por el interés general el cual se ve afectado por el pago una prestación reconocida en contravención de los supuestos legales que debía tener en cuenta y en un porcentaje mayor al que correspondía, esto es, del 88.33% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios, cuando lo que corresponde es una mesada del 75%, a una edad inferior a los 60 años, razón por la cual este presupuesto se cumple.

b) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta de conformidad con el principio de la buena fe; y

En este caso puede observarse que fue la misma institución la que llevó al ex servidor a presentar su renuncia, ante la información contenida en el oficio OJ-820-98 del 1º de septiembre de 1998, que le manifestó la posibilidad de obtener una pensión equivalente al 84% del salario promedio devengado en el último año, antes mencionado. En ese orden, es claro que se generó para el demandado una expectativa legítima, bajo el convencimiento de que reunía los requisitos para la pensión. Se cumple este requisito.

c) La desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular.

Es evidente que el señor Braulio Fernando devengó una pensión de jubilación desde el 1º de enero de 1999 hasta la fecha en la que se dio cumplimiento a lo ordenado por el auto de suspensión provisional del 28 de febrero de 2008, es decir que por lo menos por 9 años la percibió, y afirmó que ese ingreso es el sustento de él y su familia. Es decir, que se genera una condición que, en criterio de la Corte Constitucional, cual es la revocatoria de la pensión, que a su vez, vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad y la dignidad humana de la persona afectada, al ver alterado drásticamente su plan de vida y llevándolo a ajustarse a una nueva circunstancia en la cual él no cumple con el requisito para la prestación. Se cumple con este presupuesto también.

En ese orden, se observa la viabilidad de acoger los argumentos de la ratio decidendi de la sentencia anotada, pues la Subsección comparte el razonamiento de que el cambio de las condiciones de vida el demandado afecta gravemente el principio de confianza legítima y buena fe y amenaza el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad y la vida digna, y en la medida en la que hace parte del precedente en relación con la interpretación de los derechos constitucionales allí estudiados, razón por la cual se considera que es procedente acceder a la solicitud de reintegro deprecada por el señor Braulio Fernando Forero Florido, con fundamento en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, cuando dispone “Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas”.

Conclusión: Es procedente ordenar el reintegro del señor Braulio Fernando Forero Florido al cargo de técnico operativo que venía desempeñando cuando le fue aceptada la renuncia como consecuencia del reconocimiento pensional, como una medida para proteger los derechos a la confianza legítima y buena fe.

Decisión de segunda instancia.

Por lo expuesto, la Sala considera que se impone adicionar la sentencia de primera instancia, proferida el 8 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual se declaró la nulidad del acto demandado para ordenar a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reintegrar al señor Braulio Fernando Forero Florido al cargo que venía desempeñando en la institución, como técnico operativo o a uno equivalente si este ya no existe en la planta de la entidad. Se confirmará en lo demás.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. ADICIÓNESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 8 de septiembre de 2015, para ordenar a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas reintegrar al señor Braulio Fernando Forero Florido al cargo que venía desempeñando en la institución, como técnico operativo o a uno equivalente si este ya no existe en la planta de la entidad.

2. CONFÍRMESE en lo demás.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase».

5. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 15 de abril de 1998, Radicación: 1076.

6. A nivel territorial el sistema general de pensiones entró a regir a partir del 30 de junio de 1995, así se desprende del parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 que señala: “PAR.—El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental”.

7. Lo resaltado entre paréntesis fue declarado inexequible por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997.

8. Se pueden consultar sobre el tema: la Sentencia de unificación de la Sección Segunda del 29 de septiembre de 2011, radicado interno 2434-2010.

9. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 7 de octubre de 2010, Radicación núm.: 1484-09.

10. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 19 de abril de 2007, Radicado: 250002325000200201397 01 (0444-2005), Actor: Carlos Arturo Sanjuan.

11. “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.

12. Quinche Ramírez, Manuel Fernando. El precedente judicial y sus reglas. Ediciones Doctrina y Ley. Bogotá, D.C. 2016. P. 22.

13. Estatutaria de la Administración de Justicia.

14. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 13 de julio de 2017, Radicación: 66001-23-33-000-2016-00361-01(PI), Actor: Guelmer Augusto Ruiz Martinez.

15. Ver Sentencias T-104 de 1993, SU-047 de 1999 y T-292 de 2006.

16. Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del Estado. Universidad Externado de Colombia. 2008. P. 152.

17. Sentencia 007 de 2002.

18. Sentencia SU-601 de 1999.

19. “(…) La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…)”.

20. por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones

21. Sentencia 007 de 2002.