Sentencia 2007-00001/21055 de septiembre 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 190012331000200700001-01

Nº Interno: 21055

Consejera Ponente (E):

Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto

Asunto: Contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Compañía Nacional de Alimentos Ltda. —CONAL—

Demandado: U.A.E. DIAN

Tema: Renta 2001

Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Descongestión Nº 4, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

3.1. Problema Jurídico.

En los términos del recurso de apelación, la Sala debe decidir si se configuró la excepción de inepta demanda, por no haberse demandado la nulidad de la Resolución 99000001 del 31 de julio de 2006, mediante la cual, la DIAN negó la ocurrencia del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión 170642005000008 del 23 de febrero de 2005. Así mismo, dado que la DIAN alegó que se configuró la excepción de caducidad por el hecho de que la demanda se interpuso por fuera de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la resolución que confirmó la liquidación oficial, la Sala también debe analizar si se configuró esa excepción.

Para el efecto, es menester partir de los hechos que se encuentran acreditados en el proceso:

3.2. Hechos probados.

En el caso concreto se encuentran probados los siguientes hechos:

— El 23 de febrero de 2005, la DIAN profirió la Liquidación Oficial de Revisión 170642005000008, que modificó la declaración del impuesto sobre la renta del año 2001, presentada por la demandante. Este acto administrativo fue notificado por correo certificado el 2 de marzo de 2005, a la dirección “CONJ INDUSTRIAL PARQUE SUR”, en el municipio de Villarica-Cauca(1).

— El 22 de abril de 2005, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial de Revisión(2).

— El 20 de febrero de 2006, la DIAN expidió la Resolución 170012006000001, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión(3).

— El 22 de febrero de 2006, la DIAN envió a la demandante, por intermedio de ADPOSTAL, el aviso de citación para notificar personalmente la resolución que resolvió el recurso de reconsideración a la misma dirección a la que fue notificada la Liquidación Oficial de Revisión(4).

— A pesar de que la DIAN envió la citación de notificación a la dirección correcta, en el expediente no aparece la constancia del certificado de correo con el que fue enviado. Por el contrario, reposa el oficio del 23 de agosto de 2006, suscrito por el jefe de la oficina postal de Puerto Tejada de ADPOSTAL, en el que se deja constancia de lo siguiente:

“Revisando todas las planillas de entrega y despacho en la oficina de Puerto Tejada-Cauca, no se encontró este número en devolución y vía telefónica con la encargada de la DIAN Cali la cual revisó las planillas que reposan en la sección del Sr. Coordinador de Agencias Postales Sr. Ricardo Ortiz, no aparece entregado tal certificado Nº 8317.

Por error involuntario el Certificado se encuentra extraviado quedando la constancia, que dicho sobre fue recibido en esta oficina de Puerto Tejada-Cauca, el día 23 de febrero de 2006, con número de Despacho 45 Ordinal 6”.

— El 9 de marzo de 2006, ante la no comparecencia de la demandante para la notificación personal, la DIAN notificó por medio de edicto la Resolución 170012006000001 de 2006, el que fue desfijado el 23 de marzo de 2006(5).

— El 30 de junio de 2006, la demandante solicitó a la DIAN, de conformidad con el artículo 734 del E.T., el reconocimiento del silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión, que, según dijo, no fue resuelto dentro del término fijado en el artículo 732 del E.T., y que fue protocolizado mediante escritura pública 1034 del 8 de junio de 2006.

— La DIAN, mediante la Resolución 900001 del 31 de julio de 2006, resolvió no decretar la ocurrencia del silencio administrativo positivo solicitada por la demandante. Esta resolución fue confirmada mediante Resolución 900001 Código 604 del 2 de octubre de 2006, en virtud del recurso de reposición interpuesto por la actora.

3.3. Excepción de inepta demanda. Obligación de demandar el acto que niega el silencio administrativo positivo.

La demandante alegó que no es obligatorio demandar los actos administrativos que negaron el silencio administrativo positivo, porque, conforme con el artículo 138 del Decreto Ley 1 de 1984, los únicos actos que se debían demandar eran la Liquidación Oficial de Revisión 170642005000008 del 23 de febrero de 2005 y la Resolución 170012006000001 del 20 de febrero de 2006, que resolvió el recurso de reconsideración.

La Sala considera que cuando se provoca la decisión de la administración sobre la ocurrencia del silencio administrativo positivo, lo propio, por regla general, es demandar, como una proposición jurídica completa, tanto los actos que formulan la liquidación oficial del impuesto como los que niegan la declaratoria del silencio administrativo positivo ocurrido frente a la resolución que resuelve el recurso de reconsideración. No obstante, si en el concepto de la violación se alega la nulidad de la liquidación oficial y del acto que la confirma, por falta de competencia temporal, precisamente por la ocurrencia del silencio administrativo positivo, lo pertinente es que se interprete que dentro de las pretensiones de la demanda se encuentra incluida la de nulidad de los actos administrativos que negaron la ocurrencia del silencio administrativo positivo.

En efecto, en un caso similar al que ahora se analiza, pero en el que se demandaron los actos administrativos que negaron la ocurrencia del silencio administrativo, pero se omitió demandar los actos que liquidaron el tributo, la Sala hizo las siguientes precisiones:

En materia tributaria, el artículo 734 del ET dispone que si transcurrido el término para resolver el recurso de reconsideración contra los actos de las autoridades tributarias —que es de un año, contado a partir de su interposición en debida forma— sin que el recurso se haya resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente.

A diferencia de lo que prevé el Código Contencioso Administrativo, el artículo 734 del ET establece que el silencio administrativo positivo lo declara de oficio la administración o a petición de parte. No está contemplada la protocolización del recurso de reconsideración, ni la obligación de rendir una declaración jurada del recurrente, pues se entiende que la autoridad tributaria es la que verifica si el recurso se resolvió o no por fuera del plazo legal.

Por lo tanto, debe existir un acto administrativo expreso que decida declarar configurado o no el silencio administrativo positivo. En caso de que se declare el silencio administrativo positivo, lo propio es que se revoque el acto administrativo proferido por la autoridad tributaria, ora el que liquida oficialmente el impuesto ora el que impone la sanción, puesto que configurado el silencio contra el recurso de reconsideración, este se entiende fallado a favor del recurrente.

En el caso contrario, si la autoridad tributaria decide no declarar el silencio administrativo positivo por no encontrarlo probado, este acto debe ser demandado junto con el acto que decide de fondo la situación jurídica del contribuyente, así como con el acto que haya resuelto el recurso de reconsideración. Esto, con fundamento en el inciso final del artículo 138 del C.C.A que exige que si se alega el silencio administrativo positivo, a la demanda se debe anexar la prueba de ese hecho.

En materia tributaria la configuración del silencio administrativo puede ocurrir por no notificar en tiempo el acto administrativo que decidió el recurso de reconsideración, caso en el cual, la prueba estará referida a la falta o indebida notificación.

Pero también puede ocurrir cuando, en general el recurso de reconsideración no se resuelve dentro del año previsto para decidirlo, por cualquier circunstancia, puesto que el artículo 734 del E.T. no limita los hechos que podrían ocurrir en el curso de una actuación administrativa. En estos casos, si se alega el silencio administrativo por hechos distintos de la notificación y que están íntimamente relacionados con la actuación administrativa se deberá aportar la prueba de tales hechos.

Lo anterior pone en evidencia que la petición para que se declare el silencio administrativo positivo no da lugar a iniciar una actuación administrativa independiente de la que decide de fondo la situación jurídica del contribuyente. Entendida la actuación administrativa como una sola, todos los actos deben ser demandados como una proposición jurídica completa, y por lo tanto, dentro de los plazos de caducidad.

La anterior precisión es relevante para advertir que la petición de silencio administrativo positivo no se puede interponer ante las autoridades tributarias en cualquier tiempo.

Si bien el artículo 734 del ET no dispone en qué oportunidad la autoridad tributaria puede declarar de oficio el silencio administrativo positivo y en qué oportunidad el contribuyente puede pedir esa misma declaratoria, es menester tener en cuenta que el silencio administrativo positivo implica que se entienda resuelto favorablemente el recurso de reconsideración, en otras palabras, que se entienda revocada la decisión recurrida.

En ese contexto, debe advertirse que en vigencia del Código Contencioso Administrativo la autoridad tributaria no podía revocar actos que hubieran sido demandados y cuya demanda haya sido admitida [artículo 71 del CCA]. En consecuencia, no podría declarar el silencio administrativo positivo respecto de actos administrativos cuya demanda de nulidad ante la jurisdicción haya sido admitida.

Correlativamente, el contribuyente no podría pedir la declaración del silencio administrativo positivo respecto de actos administrativos que estén en las condiciones anotadas, ni mucho menos si no se interpuso demanda y se dejó vencer el plazo de caducidad puesto que, en este caso, los actos administrativos ya han adquirido firmeza (negrilla fuera de texto)(6).

En el presente caso, la demandante pidió la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión 170642005000008 del 23 de febrero de 2005 y de la Resolución 170012006000001 del 20 de febrero de 2006, pero omitió pedir, en el capítulo de las pretensiones, la nulidad de la Resolución 900001 del 31 de julio de 2006, que negó la ocurrencia del silencio administrativo, así como la del acto que la confirmó. De hecho, está claro que la demandante propuso esas pretensiones bajo el convencimiento de que no se requiere demandar los actos que negaron la ocurrencia del silencio administrativo positivo.

No obstante lo anterior, de la proposición de los hechos del caso y del concepto de la violación expuestos en la demanda, se evidencia que la causal de nulidad se fundamenta, exclusivamente, en la falta de competencia temporal, precisamente por la ocurrencia del silencio administrativo positivo, como consecuencia de no haberse notificado la resolución que resolvió el recurso de reconsideración dentro del término previsto en el artículo 734 del E.T.

Dado que la petición de declarar configurado el silencio administrativo positivo fue negada expresamente por la DIAN, la Sala considera que en el presente caso resulta pertinente aplicar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal(7), para concluir que en la demanda sí se pretendió la nulidad tanto de los actos administrativos de determinación del impuesto como de aquellos que negaron la ocurrencia del silencio administrativo positivo, esto es, la Resolución 900001 del 31 de julio de 2006 y su confirmatoria, acto que, en todo caso, fue citado como hecho relevante en el concepto de la violación.

En ese contexto, respecto de la excepción de caducidad que invocó la DIAN, se debe precisar que tampoco se configura, por cuanto, lo pertinente, para el caso concreto, es que el plazo para interponer la demanda se contabilice a partir de la notificación del acto que confirmó la decisión de no declarar el silencio administrativo positivo.

Por lo tanto, se revocará la sentencia apelada, en la medida en que la Sala considera que no es procedente declarar la excepción de inepta demanda. Como consecuencia de ello, se procede a analizar si se configuró el silencio administrativo positivo.

3.4. De si se configuró el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración.

La demandante alegó que la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se hizo por fuera del término previsto en el artículo 732 del E.T., y que, en consecuencia, se configuró el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 734 del E.T.

El artículo 732 del ET dispone que la Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver el recurso de reconsideración o el de reposición, contado a partir de su interposición en debida forma. En concordancia con esta disposición, el artículo 734 del Estatuto Tributario prevé que si transcurrido el término de un año el recurso de reconsideración no se ha resuelto, el recurso se entenderá fallado a favor del recurrente.

En cuanto a la expresión “resolver” contenida en el citado artículo 734, la Sala(8) ha precisado que la decisión a la que se refiere la Ley es la “notificada legalmente”, vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, dado que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado(9).

El inciso segundo del artículo 565 del Estatuto Tributario, vigente para la ocurrencia de los hechos, precisa la forma en que deben notificarse los actos que resuelven los recursos de la siguiente manera:

“Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

Así, el acto que decide el recurso de reconsideración debe notificarse personalmente y en caso de que no sea posible, debe notificarse por edicto.

Para que se surta la notificación personal del acto, la Administración debe enviar por correo un aviso de citación al interesado, para que, dentro de los diez días siguientes a la fecha de introducción al correo de dicho aviso, comparezca a las oficinas de la entidad a conocer la decisión. Si no comparece dentro de dicho término, el acto que resuelve el recurso debe notificarse por edicto.

La notificación por edicto solo procede de forma supletoria cuando la Administración hubiere practicado el procedimiento para realizar la notificación personal, al enviar el aviso citatorio a la dirección de notificaciones informada por el contribuyente(10) y, este no hubiere comparecido.

En el caso concreto está demostrado que la demandante interpuso el recurso de reconsideración el 22 de abril de 2005, por lo tanto, el plazo para expedir y notificar el acto que lo decidió, conforme con el artículo 732 del ET., venció el 22 de abril de 2006.

No obstante, es un hecho no controvertido que la citación que la DIAN envió por correo, para notificar la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, no se entregó a la demandante por un hecho atribuible a la Administración (ADPOSTAL), que extravío el certificado de envío, situación que imposibilitó que la demandante pudiera notificarse y conocer el contenido de la resolución dentro del año previsto por el artículo 732 ET.

En esas circunstancias, aun cuando la Resolución 170012006000001, que resolvió el recurso, se expidió en tiempo el 20 de febrero de 2006, está probado que no fue notificada en debida forma a la demandante dentro del término previsto en el artículo 732 del E.T., razón por la que se entiende que fue extemporánea, en la medida en que para la fecha en que la demandante solicitó a la DIAN la ocurrencia del silencio administrativo positivo (30 de junio de 2006), ya había transcurrido más de un año desde el momento en que fue interpuesto (22 de abril de 2005). Y, como se dijo anteriormente, para entenderse resuelto el recurso, no basta con que la DIAN expida el acto administrativo sino que debe notificarlo personalmente al contribuyente.

En consecuencia, la decisión que adoptó la DIAN en la Resolución 900001 del 31 de julio de 2006 de no declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo, no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 734 del E.T., de tal manera que resulta pertinente declarar su nulidad. Como consecuencia de este hecho, y en los términos de esta norma, el recurso de reconsideración interpuesto se entiende fallado a favor de la demandante.

Finalmente, no se condena en costas [gastos o expensas del proceso y agencias del derecho], en esta instancia, porque los hechos del caso dan cuenta que la DIAN no actuó con temeridad [artículo 171 CCA].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada del 6 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Descongestión Nº 4., en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Conal Ltda. contra la UAE. DIAN. En su lugar:

2. DECLÁRASE no probada la excepción de inepta demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

3. ANÚLASE la Resolución 900001 del 31 de julio de 2006, que resolvió declarar no probada la ocurrencia del silencio administrativo positivo solicitada por la demandante, así como la Resolución 900001 Código 604 del 2 de octubre de 2006, que confirmó esa decisión.

Así mismo, ANÚLASE la Liquidación Oficial de Revisión 17064200500008 del 23 de febrero de 2005, expedida por la U.A.E. DIAN, mediante la cual modificó la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2001, presentada por la Compañía Nacional de Alimentos Ltda. así como la Resolución 170012006000001 del 20 de febrero de 2006, proferida por el Administrador de Impuestos Nacionales de Popayán, que la confirmó.

4. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE la firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2001, presentada por la Compañía Nacional de Alimentos Ltda.

5. No se condena en costas.

6. RECONÓCESE personería al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva, como apoderado de la U.A.E. DIAN, en los términos del poder que le fue otorgado.

7. RECONÓCESE personería al abogado Juan Carlos Vinasco Escarria, en los términos del poder que les fue otorgado.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

1 Folio 236 del cuaderno 2 de pruebas.

2 Folio 252 del cuaderno 2 de pruebas.

3 Folio 267 del cuaderno 2 de pruebas.

4 Folio 257 del cuaderno 2 de pruebas.

5 Folio 258 del cuaderno 2 de pruebas.

6 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de diciembre de 2015, expediente 250002327000201100022-01 (19610), Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

7 La Sala en otras oportunidades ha aplicado este principio en aquellos eventos en los que el concepto de la violación no era suficiente, pero sí comprensible para el juez, con el fin de aclarar la intención del demandante producto de la falta de técnica jurídica de la demanda. Sobre el tema se puede consultar la sentencia del 27 de marzo de 2014, expediente 19050, Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia.

8 Sentencia del 23 de junio del 2000, Exp. 10070, Consejero ponente Delio Gómez Leyva, reiterada el 23 de agosto de 2002, Exp. 13829, Consejera ponente María Inés Ortiz Barbosa.

9 Sentencia del 12 de abril de 2007, Exp. 15532, Consejera ponente María Inés Ortiz Barbosa.

10 Estatuto Tributario. ART. 563.—Dirección para notificaciones. La notificación de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable o agente retenedor o declarante.
“ART. 564.—Dirección procesal. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección.