Sentencia 2007-00011 de mayo 22 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

INHABILIDAD GENERAL PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS

Surte efectos a partir de la firmeza del acto que la impone, aunque el funcionario no haya sido aún destituido.

EXTRACTOS: «Procede la Sala a decidir los procesos acumulados de la referencia, promovidos mediante demandas dirigidas contra el acto que declaró la elección de la señora Ana Cecilia Castillo Parodi como directora general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, Corpoguajira, para el período 2007 a 2009.

(...).

Afirman los demandantes que como en la elección acusada participaron como electores cinco miembros del consejo directivo de Corpoguajira que se encontraban inhabilitados para ejercer funciones públicas, el acto de declaratoria de elección es nulo, no solo por la falsedad de los votos depositados por los electores inhábiles (num. 2º, art. 223, CCA), sino por haber sido expedido por funcionario u órgano incompetente (art. 84, CCA). Y agregan que, como tres electores inhábiles votaron a favor de la candidatura de la demandada, la elección de esta contó con apenas cinco votos válidos, los cuales resultan insuficientes para alcanzar la mayoría eleccionaria que exige el reglamento de la corporación.

Los miembros del consejo directivo de Corpoguajira considerados electores inhábiles por los demandantes son los siguientes: Laureano Martínez Gutiérrez (representante del sector privado), José Domingo Cuello Daza (representante del sector privado), Pedro Pablo Puerto Mejía (representante de las comunidades indígenas) y Harold Mindiola Páez (representante de las organizaciones no gubernamentales), quienes fueron sancionados por la Procuraduría 160 Judicial II Penal de Riohacha con destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de diez años, decisión del 13 de junio de 2006. Así mismo, la señora Yandra Brito Castillo (alcaldesa del municipio de Barrancas), por haber sido sancionada con suspensión de un mes en el ejercicio de sus funciones, según decisión disciplinaria que el gobernador del departamento de La Guajira ejecutó mediante Resolución 1349 del 27 de noviembre de 2006.

La defensa sostiene que para la fecha en que tuvo lugar la audiencia de elección ninguna de las sanciones disciplinarias mencionadas se encontraba produciendo plenos efectos, pues mientras que en el primer caso aún no se había hecho efectiva la destitución ni reportada la inhabilidad, en el segundo la suspensión ya había cesado. Agrega que, aun cuando se aceptara la inhabilidad de algunos de los electores, tal situación no convierte en falsos los votos por ellos depositados.

Precisada así la controversia, en función de determinar si el cargo resulta probado, es necesario comenzar por establecer cuándo inician los efectos de la sanción disciplinaria de inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas.

La sanción disciplinaria de inhabilidad general o de interdicción de funciones públicas ostenta un carácter principal. Así lo aclaró la Corte Constitucional en la sentencia C-1076 de 2002. Por esta razón, pese a que se imponga en el mismo fallo disciplinario conjuntamente con la sanción de destitución, la sanción de inhabilidad general tiene una entidad propia de aquella. Así, en tanto la destitución por implicar el retiro de la función pública cuando el sancionado tiene vinculación exige, además de la notificación y ejecutoria del acto que la impone, su ejecución por el nominador cuando recibe comunicación en tal sentido del representante del Ministerio Público que la produjo, por su parte, en cambio, la sanción de interdicción de funciones públicas que limita y que restringe al sancionado en cuanto le impide desarrollar actuaciones e intervenciones que impliquen el ejercicio de las potestades superiores del Estado, produce efectos a partir de la notificación y ejecutoria del acto administrativo sancionatorio que la impone, sin que la operancia práctica de tales efectos implique, exija o amerite previamente, acto o medida adicional de ejecución, ni estén sujetos a esta.

La Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, estableció las clases de sanciones a que están sometidos los servidores públicos y consagró la de destitución e inhabilidad general como la aplicable y procedente ante la comprobación de la comisión de faltas gravísimas.

El régimen de inhabilidades en el ámbito disciplinario se orienta a evitar que las atribuciones superiores que la ley otorga al servidor: el manejo de lo público, puedan ejercerse por ciudadanos cuyos antecedentes en el desempeño de funciones públicas no le permitan al Estado garantizarle al interés general de la comunidad la prevalencia de los principios de moralidad, de transparencia y de imparcialidad, valores que constitucionalmente está obligado a defender en todas sus actuaciones. [...].

La sanción de inhabilidad general o interdicción de funciones públicas es entonces una condición negativa que le impide al servidor público que la padece ejercer funciones, desde cuando, a partir de la notificación en legal forma, la sanción cobra ejecutoria. En adelante, el sancionado es plenamente conciente de la restricción que afronta y comoquiera que se trata de una sanción de carácter principal y por lo tanto con entidad propia y diferente a la de destitución, no es posible soslayarla so pretexto de la no ejecución de la cesación de la vinculación con la administración pública, porque falte hacer efectiva la sanción de destitución.

La Ley 200 de 1995 en su artículo 30 —anterior Código Disciplinario Único— establecía la interdicción de derechos públicos o inhabilidad general como pena accesoria, cuyos efectos operaban de forma inmediata a partir de la firmeza de la sanción (8) , en tanto que la destitución se clasificaba como sanción principal —artículo 29 ibídem—.

Aunque la Ley 734 de 2002 no precisa de manera clara el momento a partir del cual operan los efectos de la inhabilidad, como sí lo hacía la Ley 200 de 1995 (art. 30, par.), tal silencio no autoriza sostener que los efectos de la inhabilidad general en la actualidad operan a partir de la ejecución de la sanción de destitución, pues el estatuto disciplinario vigente concibió la inhabilidad general como una sanción principal, según se infiere del artículo 44 numeral 1º, en el que señala las clases de sanciones. En consecuencia, la destitución y esta son entonces sanciones ligadas entre si, pero ambas principales. Esta situación determina que la aplicación práctica de los efectos de cada una, también sean diferentes.

Así mismo al conocer de una demanda de constitucionalidad contra la Ley 734 de 2002, la Corte hizo la siguiente consideración:

“Una interpretación sistemática de la Ley 734 de 2002 permite concluir que el legislador estableció la destitución y la inhabilidad general como dos sanciones inseparables y concurrentes, para los casos de la comisión de faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. En efecto, el artículo 44 de la mencionada ley dispone lo siguiente:

“El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

“1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”.

Por su parte, el artículo 45, al momento de definir las sanciones prescribe:

“La destitución e inhabilidad general implica...”.

Así pues, de una lectura integral de la Ley 734 de 2002 no se desprende, que un funcionario público pueda llegar a ser destituido sin que se le imponga, al mismo tiempo la inhabilidad general. En consecuencia, no se está en presencia, como equivocadamente lo sostiene el actor, de una sanción principal y otra accesoria, sino que, se insiste, se trata de dos sanciones que se aplican a una misma persona, pero cuyas finalidades son completamente distintas. La destitución conlleva un rompimiento de todo vínculo jurídico que tuviera el funcionario con el Estado, por cuanto se da la terminación de la relación del servidor público con la administración (num. 1º, lit. a, art. 45); la desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278 numeral 1º de la Constitución (num. 1º, lit. b, art. 45), y, llegado el caso, la terminación del contrato de trabajo (num. 1º, lit. c, art. 45). En contrapartida, la inhabilidad general consiste en la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función (num. 1º, lit. d, art. 45), durante un período que va entre los 10 y los 20 años. En otros términos, la destitución por faltas gravísimas o realizadas con culpa grave, siempre conlleva la inhabilidad general, cuyo término de duración será, en los términos del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, entre 10 a 20 años, de conformidad con los principios que orientan la graduación de la sanción, en especial, la proporcionalidad” (9) .

Ahora bien, algunas normas de la Ley 734 de 2002, —CDU— pueden ser entendidas en el sentido de que tanto la sanción de destitución como la inhabilidad general para que operen en la práctica, se hace necesario que de manera previa medie comunicación del funcionario que la impone, al competente o al nominador, y que este la ejecute. Sin embargo, tal posición no es posible asumirla en términos absolutos respecto de la fecha a partir de la cual adquiere eficacia la sanción de inhabilidad.

Darle ese sentido equivaldría a restarle oportuna efectividad a su aplicación, lo cual, por ende, le quita fuerza y razón a la esencia y finalidad del régimen de inhabilidades que no es otro diferente a la garantía de transparencia y de probidad en el ejercicio de la función pública.

A esta conclusión es fácil arribar si se examina el campo de aplicación que puede presentar la sanción analizada en varias situaciones:

1. Cuando se impone al servidor que se encuentra ejerciendo función pública en empleo distinto a aquel en cuyo desempeño cometió la falta sancionada, o, en el mismo empleo, y la comunicación sobre la sanción para el efecto de ejecutarla, la recibe el competente o el nominador meses después de que el fallo disciplinario cobró firmeza.

2. La que se impone a quien para tal época ya no se encuentra en ejercicio de función pública porque cesó su vínculo laboral con el Estado, ya por retiro por cualquier causa, ya por vencimiento del período y,

3. La que se impone al particular que se encuentra ejerciendo funciones públicas para la época de firmeza de la sanción, y la que es impuesta al particular que ejerció funciones públicas, y al momento de la ejecutoria de la sanción ya no las cumple.

En estos eventos sostener que ambas sanciones asumidas en su conjunto —tanto la destitución como la inhabilidad general— operan únicamente a partir de la ejecución de la destitución, sería privar de eficacia la imposibilidad legal que el acto sancionador impone al servidor o ex servidor, limitación que quedaría suspendida en el tiempo durante todo el lapso a transcurrir entre la fecha de la ejecutoria del fallo y la fecha en que el nominador ejecute la medida disciplinaria, cuando recibe comunicación en tal sentido proveniente de la autoridad sancionadora, información esta que la mayoría de las veces se prolonga en el tiempo.

En este período de tiempo la inhabilidad, pese a hallarse en firme el acto administrativo sancionador que la impuso, no opera y admitirlo, se constituye en una situación manifiestamente contraria al fin pretendido por el régimen de inhabilidades que se orienta a impedir que personas sancionadas con tal limitación, desempeñen funciones inherentes a las potestades superiores que la autoridad del Estado confiere.

Cuando al ex servidor se le sanciona con inhabilidad, oportunidad para la cual ya ha cesado en el ejercicio de sus funciones, considerar que tal interdicción opera únicamente a partir de cuando se ejecuta la destitución (que en este caso, además, únicamente tiene el efecto de constituirse en antecedente en su hoja de vida), es ilógico y desproporcionado y desvirtúa la finalidad de la sanción.

Ciertamente, como lo advierte el artículo 45 numeral 1º del actual CUD, la sanción de destitución ocasiona la terminación definitiva, a título punitivo, del vínculo vigente de relación laboral que ostenta el servidor público con la administración. En este orden de ideas es comprensible que en los eventos en los cuales la sanción disciplinaria de destitución la impone la procuraduría y no el nominador, se requiera que este último la ejecute, razón por la cual previamente debe mediar acto en tal sentido, a partir de lo cual operan sus efectos. Pero este trámite, en cambio, carece de justificación en tratándose de la inhabilidad general dado su carácter principal y no accesorio.

Del mismo modo, y para el caso de los particulares que ejercen funciones públicas, tampoco resulta predicable que la sanción de inhabilidad aplique simultáneamente solo a partir de la ejecución de la destitución, pues si transcurren varios meses entre la firmeza del acto y la comunicación del sancionador al competente para efectivizar la destitución, predicar que los efectos de la inhabilidad operan solo a partir de entonces, ocasiona, se reitera, que el fin pretendido por el régimen de inhabilidades que es impedir que personas con interdicción ejerzan función pública, quede frustrado.

Así mismo, cuando se sanciona a quien como particular cumplió funciones públicas y ha cesado en el ejercicio de las mismas, entender que la interdicción produce efectos únicamente a partir de cuando se ejecuta la destitución, es dejar sin efectos prácticos a la inhabilidad, cuando incluso la destitución misma ya no es ejecutable en la realidad porque el sancionado ya no se desempeña en el ejercicio de funciones públicas.

En consecuencia, es menester insistir en que comoquiera que la sanción de inhabilidad general es principal y diferente a la destitución, pese a aplicarse ambas en el mismo acto, la operancia de los efectos de la inhabilidad no tienen porque asumirse y entenderse en suspenso hasta la previa desvinculación del servidor o de la materialización del retiro de la específica función pública que el particular tenga atribuida. Se enfatiza que la interdicción de funciones públicas crea de pleno derecho a partir de la firmeza del acto que la impone una condición negativa en el servidor público, de la cual él es plenamente conciente desde cuando le es notificada. Siendo así, le exige el deber de sustraerse desde entonces de ejercerlas, puesto que conoce de su condición de interdicto.

El entendimiento del asunto en estos términos, puede inferirse del contenido de los artículos 44 numeral primero, 37 y 38 del CUD:

“ART. 37.—Inhabilidades sobrevinientes.Las inhabilidades sobrevinientes se presentan cuando al quedar en firme la sanción de destitución e inhabilidad general o la de suspensión e inhabilidad especial o cuando se presente el hecho que las generan el sujeto disciplinable sancionado se encuentra ejerciendo cargo o función pública diferente de aquel o aquella en cuyo ejercicio cometió la falta objeto de la sanción. (...).

ART. 38.—Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, (...).

ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima (...)” (resaltas de la Sala).

Por consiguiente, en tratándose de la inhabilidad general, no es el acto de ejecución de la sanción el que hace operar sus efectos. A tal conclusión ha llegado la sección segunda de esta corporación cuando al referirse a la naturaleza jurídica del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, en uno de sus pronunciamientos explica lo siguiente:

“Advierte la Sala que el decreto de ejecución expedido por el Presidente de la República no afecta en nada la medida sancionatoria, pues es sabido que la actuación disciplinaria culmina con el acto sancionatorio expedido por la entidad revestida de poder para hacerlo, en este caso la Procuraduría General de la Nación.

El acto de ejecución si bien es conexo al acto sancionatorio no forma parte del mismo, ya que, se repite, es un mero acto que ejecuta la medida y ni crea ni modifica ni extingue situación jurídica alguna del disciplinado. Tal situación queda definida en casos como el que ocupa la Sala con la decisión de la Procuraduría General de la Nación.

Sin embargo, la única connotación que la jurisprudencia le ha dado al denominado acto de ejecución tiene que ver para el cómputo del término de caducidad, pues este se cuenta a partir de su ejecución, en aras de propiciar una efectiva protección al disciplinado, aclarando sí, que la eventual nulidad de las resoluciones sancionatorias implicaría, necesariamente, la pérdida de fuerza ejecutoria del decreto de ejecución expedido por el Presidente de la República al desaparecer sus fundamentos de hecho y de derecho”. (10)

Descendiendo al caso concreto es de aclarar, desde un comienzo, que la suspensión impuesta como sanción disciplinaria a la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo a través de la providencia del procurador regional de La Guajira del 4 de noviembre de 2005, quien como integrante del consejo directivo de Corpoguajira participó en la elección acusada en su condición de alcaldesa del municipio de Barrancas, fue objeto de decisión de segunda instancia la cual se desató mediante providencia de octubre 12 de 2006, sin que se pueda determinar probatoriamente en el expediente cuándo se notificó a la sancionada la decisión, referencia temporal indispensable de establecer, para considerar si al momento de la elección se encontraba inhabilitada como electora. El certificado de antecedentes tampoco lo registra (fls. 216, Exp. 014). Se desecha por tanto este cargo.

Carece de efectos válidos que la actuación como electores cumplida en la elección demandada por los señores Laureano Martínez y José Domingo Daza como integrantes del consejo directivo de Corpoguajira en su condición de representantes del sector privado, correspondiente al desarrollo de una función pública, comoquiera que para tal época habían sido sancionados con interdicción en ejercicio de gestión pública.

Esta actuación cumplida al emitir su voto por la doctora Ana Cecilia Parodi no tiene alcance legal pues tales votos carecen de valor al provenir de ciudadanos inhabilitados legalmente para elegir, esto es, son votos inválidos. Consecuencialmente, la elección resulta afectada. Equivale a que no se produjo porque sin que cuenten los votos emitidos por los señores Laureano Martínez Gutiérrez y José Domingo Daza, el acto de elección no podía surgir a la vida jurídica.

Tal situación inhabilitante tiene origen en que mediante decisión del 13 de junio de 2006 el señor Procurador 160 Judicial II Penal de Riohacha impuso a los señores Ovidio Mejía Marulanda, Yesid Mantilla Zabaleta, Elven Manuel Meza Barros, Juan Francisco Gómez Cerchar, Laureano Martínez Gutiérrez, José Domingo Cuello Daza, Pedro Pablo Puerto Mejía, Ricardo Mejía Campo y Harold Mindiola Páez sanción de “DESTITUCIÓN e INHABILIDAD para ejercer empleo público, funciones públicas, prestar servicios a cargo del Estado o contratar con este por un término de diez (10) años” (fls. 419 a 450, Exp. 014), con ocasión de la elección del director general de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, Corpoguajira para el período 2003-2006.

Contra esta decisión sancionatoria solamente interpusieron recurso de apelación los apoderados de los señores Juan Francisco Gómez Cerchar y Yesid Mantilla Zabaleta, lo cual determinó que la sanción “quedó ejecutoriada para los señores Laureano Martínez Gutiérrez y José Domingo Cuello Daza, el 10 de noviembre de 2006, de conformidad con lo señalado en el artículo 119 de la Ley 734 de 2002”, según informe de la secretaria general de la procuraduría auxiliar para asuntos disciplinarios (Ofi. PAD 4354, oct. 11/2007, visible a fl. 505, Exp. 014) y para los demás investigados, tal y como se desprende del numeral tercero del fallo de la procuraduría primera delegada para la vigilancia administrativa (fl. 500, Exp. 014), y como así se observa de la constancia obrante a folios 450 en donde se evidencia que el apoderado de los demás disciplinados no interpuso recurso de apelación contra la providencia que se notificó en estrados.

Los señores Laureano Martínez Gutiérrez y José Domingo Cuello Daza, actuaron como electores en condición de miembros del consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, Corpoguajira, entidad de carácter público (L. 99/93, art. 23), como representantes del sector privado designados para un período de tres años como lo establece los estatutos de la corporación y dotados de la atribución, en tal carácter, de elegir al director general de la corporación (art. 27, lit. j ibídem).

Se trata entonces de particulares en desempeño de función pública que como tales fueron sancionados por la procuraduría en el fallo comentado, destituyéndolos como miembros del consejo directivo. Tal sanción opera desde la ejecutoria para ellos del fallo disciplinario y no a partir de la ejecución de este como quiere hacerse ver. Tal actuación que cumplieron pese a encontrase inhabilitados, era plenamente conocida como irregular máxime cuando la sanción quedó en firme más de un mes antes de la fecha en que actuaron como electores, el día 27 de diciembre de 2006.

El acta de elección consigna lo siguiente:

“5. Elección del director general de Corpoguajira, para el período institucional 2007-2009.

Doctor Laureano Martínez Gutiérrez, representante sector privado, vota por Ana Cecilia Castillo Parodi.

Doctor José Domingo Cuello Daza, representante sector privado, vota por Ana Cecilia Castillo Parodi”.

Recapitulando, es conclusión obligada que para la época en que tuvo lugar la elección reprochada, los electores señores Laureano Martínez Gutiérrez y José Domingo Cuello Daza se encontraban interdictos para actuar pues el desempeño como tales constituye función pública. El 27 de diciembre de 2006 cuando la elección se llevó a cabo ya estaba produciendo efectos desde el 10 de noviembre del mismo año, al cobrar ejecutoria, el acto sancionatorio que les impuso la sanción disciplinaria de interdicción, condición negativa que les impedía ejercer válidamente tal función electora a título de miembros del consejo directivo de Corpoguajira. [...].

Teniendo en cuenta esta votación y acudiendo a los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, Corpoguajira (11) , que en su artículo 43 sobre decisiones y mayorías consagra en su inciso segundo que para la elección del director general se requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta de los integrantes del consejo directivo, entendida esta como la mitad más uno de sus miembros, no cabe duda que al estar conformado el potencial elector por 12 miembros, cuya mayoría corresponde a la mitad más uno, es decir, siete (7) votos; la elegida no obtuvo la mayoría absoluta, pues si bien en principio alcanzó ocho (8) votos, dos (2) de estos provinieron de electores que se encontraban inhabilitados para el ejercicio de la función electora, lo que generó que solo obtuviera seis (6) votos válidos, número de sufragios que no representa la mayoría estatutaria requerida para ser elegida directora de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira. Tal situación da lugar a declarar la nulidad de su elección, contenida en el Acuerdo 018 del 27 de diciembre de 2006, puesto que los votos emitidos por quienes estaban inhabilitados carecen de efecto y en consecuencia su elección en realidad no se produjo».

(Sentencia de 22 de mayo de 2008. Expedientes acumulados 11001-03-28-000-2007-00011-00 y otros. Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia).

(8) Ley 200 de 1995, artículo 30. (…) parágrafo. (…) En los casos en que la sanción principal comporte inhabilidad, en el mismo fallo se deberá determinar el tiempo durante el cual el servidor público sancionado queda inhabilitado para ejercer cargos públicos. En firme la decisión tendrá efectos inmediatos.

(9) Corte Constitucional, sentencia del 05-12-02, M.P. Clara Inés Vargas.

(10) Consejo de Estado, Sección 2ª Subsección B, sentencia del 15-02-07, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(11) Resolución 1381 del 23 de septiembre de 2005 “Por la cual se aprueba los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira, Corpoguajira”.

__________________________________