Sentencia 2007-00014 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 6300 1233 1000 2007 00014

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actora: María Eugenia Acosta de Farfán

Referencia:Apelación sentencia

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS:«VII. Consideraciones de la Sala

VII.1. Planteamiento del problema a resolver

El recurrente, la señora María Eugenia Acosta de Farfán, en su escrito de apelación afirma que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en que i) el precio indemnizatorio reconocido por el ente territorial no se ajusta al valor comercial que tenía el inmueble expropiado, además que ii) el mismo no contempló el daño emergente y lucro cesante.

Corresponde, entonces a la Sala, de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, determinar si se infringieron los decretos 1420 de 1998 y la Resolución 762 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 388 de 1997, artículos 2º, 23 y 24 del Decreto 1420 de 1998 y resoluciones 762 de 1998 y 149 de 2002.

Por la misma razón, teniendo en cuanta la disposición en comento y atendiendo al derecho fundamental al debido proceso y el principio de congruencia, la Sala no se pronunciará sobre el incumplimiento del trámite del proceso de expropiación consagrado en la Ley 388 de 1997.

VII.2. El caso concreto

I. El precio indemnizatorio reconocido por el ente territorial, en su entender, no se ajusta al valor comercial que tenía el inmueble expropiado.

La recurrente señala que el avalúo de la Lonja de Propiedad Raíz del Quindío no se ajustó al método y parámetros establecidos en el Decreto 1420 de 1998 y las resoluciones 762 de 1998 y 149 de 2002 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, debido a que como lo precisó con claridad el a quo: “no se actualizaron los linderos del inmueble, no se tuvo en cuenta la proyección económica del inmueble teniendo en cuenta el proyecto vial que iniciaría el municipio, no se aplicó en forma correcta el método o de mercado para la valoración del inmueble, ni se soportó, demostró o probó el costo de reposición aplicado para el avalúo de la construcción, por lo que los predios del mismo sector fueron avaluados por un valor mayor en comparación con el de la demandante”.

Para resolver, la Sala estima pertinente transcribir lo dispuesto por dichas normas en relación con los parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos.

Decreto 1420 de 1998 

(Julio 24)

Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto-Ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

(...).

Capítulo cuarto

De los parámetros y criterios para la elaboración de avalúos

ART. 20.—El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación.

ART. 21.—Los siguientes parámetros se tendrán en cuenta en la determinación del valor comercial:

1. La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.

2. La destinación económica del inmueble.

3. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

4. Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.

5. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.

6. Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9º de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.

7. Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.

8. La estratificación socioeconómica del bien.

ART. 22.—Para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberán tener en cuenta por lo menos las siguientes características:

A. Para el terreno

1. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma

2. Clases de suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección

3. Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio

4. Tipo de construcciones en la zona

5. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte

6. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas.

7. La estratificación socioeconómica del inmueble

B. Para las construcciones:

1. El área de construcciones existentes autorizadas legalmente

2. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados

3. Las obras adicionales o complementarias existentes

4. La edad de los materiales

5. El estado de conservación física

6. La vida útil económica y técnica remanente

7. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido

8. Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes.

C. Para los cultivos:

La variedad

1. La densidad del cultivo

2. La vida remanente en concordancia con el ciclo vegetativo del mismo

3. El estado fitosanitario

4. La productividad del cultivo, asociada a las condiciones climáticas donde se encuentre localizado.

(...).

ART. 24.—Para calcular el daño emergente en la determinación del valor del inmueble objeto de expropiación, según el numeral 6º del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, se aplicarán los parámetros y criterios señalados en este decreto y en la resolución que se expida de conformidad con el artículo anterior.

ART. 25.—Para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos observando los parámetros y criterios mencionados anteriormente o, si el caso lo amerita varios de ellos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. La determinación de las normas metodológicas para la utilización de ellos, será materia de la resolución de que trata el artículo 23 del presente decreto (...).

ART. 26.—Cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados en el artículo anterior, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine”.

Por su parte y en lo atinente a los métodos de valoración, esto es, al de comparación o de mercado y el de costo de reposición, la Resolución 762 de 1998, aplicable al caso por ser la norma vigente al momento de la expedición de los actos, establece:

Resolución 762 de 1998 

(Octubre 23)

Derogada por el artículo 38, Resolución del IGAC 620 de 2008

“Por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997”.

(...).

Resuelve:

Capítulo I

Definiciones

ART. 1º—Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.

(…).

ART. 3º—Método de costo de reposición. Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total para construir a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada. Al valor así obtenido se le debe adicionar la utilidad.

Vc = {(Ct - D) + U} + Vt

Donde:

Vc = Valor comercial

Ct = Costo total

D = Depreciación

U = Utilidad del constructor

Vt = Valor del terreno

PAR. 1º—Depreciación. Es la porción de la vida útil que en términos económicos se debe descontar al inmueble por el tiempo de uso, por cuanto lo que se debe avaluar es la vida remanente del bien.

Existen varios sistemas para estimar la depreciación, siendo el más conocido el lineal, el cual se aplicará en el caso de las maquinarias. Para la depreciación de las construcciones se deben emplear modelos continuos y no los discontinuos o en escalera. Deberá adoptarse un sistema que tenga en cuenta la edad y el estado de conservación, tal como el de Fitto y Corvini, para lo cual se presentan las ecuaciones resultantes del ajuste para los estados 1, 2, 3 y 4.

(…).

ART. 5º—Clasificación del suelo. La clasificación del suelo en urbano, de expansión urbana, rural, suburbano, y de protección, son categorías jurídicas, por tanto, para determinar si un predio se encuentra dentro de cualquiera de ellas, el único elemento a tener en cuenta es el acuerdo municipal que establece el plan de ordenamiento territorial que define dicha clasificación.

ART. 6º—Etapas para elaboración de los avalúos. Para la elaboración de los avalúos utilizando cualesquiera de los métodos enunciados anteriormente deben realizarse las siguientes etapas:

1. Revisión de la documentación suministrada por la entidad peticionaria, y si hace falta algo de lo previsto en el artículo 13 del Decreto 1420 de 1998 se procede a solicitarlo por escrito.

2. Definir y obtener la información que adicionalmente se requiere para la correcta identificación del bien. Se recomienda especialmente cartografía de la zona o fotografía aérea, para la mejor localización del bien.

3. Verificar la reglamentación urbanística vigente, haciendo especial énfasis en que ésta se encuentre debidamente publicada.

4. Reconocimiento en el terreno del bien objeto de avalúo. En los casos en que el avalúo se haya asignado a una persona jurídica, este proceso deberá ser realizado por una persona con las mismas características técnicas y profesionales de la persona que ha de liquidar y firmar el avalúo.

5. Siempre que sea necesario se verificarán las mediciones y el inventario de los bienes objeto de la valoración. En caso de edificaciones deberán constatarse en los planos las medidas y escalas en que se presente la información.

6. En la visita de reconocimiento deberán tomarse fotos que permitan identificar las características más importantes del bien, las cuales posteriormente permitirán sustentar el avalúo.

7. Cuando se realicen las encuestas, deberán presentarse las fotos a los encuestados para una mayor claridad del bien que se investiga.

8. Aun cuando el estudio de los títulos es responsabilidad de la entidad interesada en la adquisición del bien, una correcta identificación requiere que el perito realice una revisión del folio de matrícula inmobiliaria para constatar la existencia de afectaciones, servidumbres y otras limitaciones que puedan existir sobre el bien.

ART. 7º—Identificación física del predio. Una correcta identificación física del predio deberá hacerse teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

— Localización, dirección clara y suficiente del bien. En los municipios con múltiples nomenclaturas es necesario hacer referencia a ellas como un elemento de claridad de la identificación.

— Los linderos y colindancias del predio. Para una mejor localización e identificación de los linderos y colindantes el número catastral es de gran ayuda, por lo cual, si en la información suministrada por la entidad peticionaria no está incluido, el perito lo debe conseguir.

— Topografía. Caracterización y descripción de las condiciones fisiográficas del bien. Es indispensable en este aspecto detectar limitaciones físicas del predio tales como taludes, zonas de encharcamiento, o inundación permanente o periódica del bien.

— Servicios públicos. Investigación de la existencia de redes primarias, secundarias y acometidas a los servicios públicos. Adicionalmente, la calidad de la prestación de los servicios, referidos a factores tales como volumen y temporalidad de la prestación del servicio. En caso que la zona o el predio cuente con servicios complementarios (Teléfono, gas, alumbrado público) estos deben ser tenidos en cuenta.

— En cuanto a las vías públicas, además de establecer la existencia y sus características, es necesario tener en cuenta el estado de las mismas. Como elemento complementario es importante analizar la prestación del servicio de transporte. En el análisis de las vías inmediatas y adyacentes, debe tenerse en cuenta: Tipo de vía, características y el estado en que se encuentran.

PAR.—Para una mejor identificación física de los predios, se recomienda la consulta de las zonas homogéneas físicas las cuales suministran en forma integrada información del valor potencial, la pendiente, el clima, las vías, disponibilidad de aguas superficiales, uso del suelo, en la zona rural. La pendiente, uso del suelo y de las construcciones, servicios públicos domiciliarios, vías y tipología de las construcciones dedicadas a la vivienda en las zonas urbanas.

El tamaño y la forma del predio. Cuando la norma de uso defina tamaño mínimo para adelantar construcciones es indispensable comparar dichos parámetros legales con el del predio para determinar el precio.

Es necesario tener en cuenta que no siempre a mayor tamaño el precio unitario es menor, sino que está relacionado con el uso de la zona.

En cuanto a la forma, sin pretender que exista una forma óptima, la que tenga el predio puede influir en la determinación del precio unitario, pues predios con frentes muy estrechos sobre la vía tienen un impacto negativo sobre el precio unitario.

Uso. Es indispensable tener en cuenta el uso que se le esté dando al bien para compararlo con el legalmente permitido, pues cuando el uso no corresponda al permitido, se manifestará esta situación en un menor valor del bien.

ART. 8º—Identificación legal. En el aspecto legal se debe prestar especial atención a las afectaciones de uso que pesen sobre los inmuebles y para lo cual es necesario verificar que en el folio de matrícula inmobiliaria se encuentre inscrita tal afectación, teniendo en cuenta lo prescrito en el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, así como a los plazos de validez de la afectación. En caso de no estar inscrita la afectación, se considera inexistente para efectos del avalúo.

Cuando el bien objeto de avalúo haga referencia a construcciones, instalaciones y anexos, es necesario tener en cuenta los materiales que la conforman y el estado de conservación en que se encuentran, además de su edad.

Cuando existan servidumbres sobre el bien deberán tenerse en cuenta en el avalúo y dejar constancia de esta situación.

ART. 9º—Consulta a profesionales avaluadores o encuestas. Cuando para la realización del avalúo se acuda a encuestas es necesario tener en cuenta que éstas son un apoyo al proceso valuatorio, pero no son en sí los determinantes del avalúo. En este sentido es necesario que el perito haya realizado previamente la visita al terreno para conocer la clase de bien que avalúa.

La encuesta debe hacer referencia al propio bien investigado y debe constatarse que el entrevistado lo conoce tanto en sus aspectos negativos como positivos. Si existen limitantes legales, debe hacerse mención de ellas para que el encuestado lo tenga en cuenta en la estimación del valor.

Las encuestas deben realizarse cuando por algún motivo el perito no haya podido obtener transacciones recientes o cuando tenga dudas de los resultados encontrados.

La encuesta debe hacerse con referencia a las unidades de área que usualmente se utilizan en la zona (hectárea, fanegada, plaza, cuadra) y posteriormente hacer la conversión.

La encuesta debe hacerse para unidades de área, y verificar que al hacer la liquidación del total del área de avalúo la persona encuestada encuentre razonable el valor hallado.

Cuando el predio cuente con características diferentes dentro de él, la encuesta debe hacerse para cada una de ellas separadamente y no sobre valores promedios.

El perito debe haber hecho una estimación previa del valor asignable y cuando la información obtenida en la encuesta difiera sustancialmente del encontrado, deberá manifestarlo para que el encuestado pueda explicar las posibles razones de tal diferencia.

En la selección de la persona a investigar debe tenerse en cuenta el conocimiento que tengan del mercado y la idoneidad de ella, además que no tengan interés directo en el bien.

Cuando para los fines establecidos en la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 1420 de 1998 se emplee el método de comparación o de mercado y se requiera utilizar ofertas o transacciones recientes, la información obtenida deberá someterse a procesamiento estadístico.

CAPÍTULO II

Aplicación de los métodos

ART. 10.—Método del mercado e información de ofertas. Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se extrajo y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior.

(…).

ART. 12.—Método de reposición como nuevo. Para la aplicación de este método es necesario tener en cuenta los siguientes capítulos de la construcción, en función de su requerimiento:

Capítulos de la construcción: 1. Preliminares. 2. Cimientos. 3. Desagües e instalaciones subterráneas. 4. Mampostería 5. Estructura en concreto. 6. Cubierta. 7. Pisos. 8. Enchapes de pisos o muros. 9. Instalaciones hidráulicas. 10. Instalaciones eléctricas. 11. Carpintería en madera o metálica. 12. Aparatos sanitarios. 13. Cerrajería. 14. Vidrios. 15. Equipos especiales.

Después de calculados los volúmenes y unidades requeridas para la construcción, se deben investigar los respectivos precios en el municipio en donde se encuentra ubicado el inmueble. El valor total se debe afectar por el factor (AIU), en donde: A = Administración, I = Imprevistos, U = Utilidades.

El valor al cual se le debe aplicar la depreciación, es al obtenido antes de agregarle la utilidad. Además, no se debe incluir el valor del terreno.

PAR.—Para depreciar los equipos especiales a que hace referencia el numeral 15, se emplea el método lineal”.

Previamente, la Sala estima necesario señalar que comparte lo manifestado por el juez de instancia en cuanto que las memorias del avalúo del inmueble expropiado realizado por la Lonja de Propiedad Raíz del Quindío fueron aportadas sin el lleno de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico vigente al momento de la interposición de la demanda, esto es, no se aportaron en los términos del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil el cual se refiere al valor probatorio de las copias.

No obstante lo expuesto, en gracias de discusión de la forma como se allegaron al plenario y en prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, la Sala encuentra que las mismas siguieron los parámetros y criterios para la elaboración del avalúo en los aspectos cuestionados por la parte actora.

En efecto, el artículo 22 del Decreto 1420 se refiere que para la determinación del valor comercial de los inmuebles se deberá tener en cuenta, entre otros, las siguientes características del terreno: “Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma”.

Por su parte, la Resolución 762 se refiere a la identificación física del predio, la cual deberá realizarse teniendo en cuenta los siguientes aspectos: “En los municipios con múltiples nomenclaturas es necesario hacer referencia a ellas como un elemento de claridad de la identificación. -Los linderos y colindancias del predio. Para una mejor localización e identificación de los linderos y colindantes el número catastral es de gran ayuda, por lo cual, si en la información suministrada por la entidad peticionaria no está incluido, el perito lo debe conseguir”.

La actora, indica que no se identificó en debida forma el predio, esto es, que no se actualizaron los linderos del inmueble. En este sentido y de una lectura detallada de las memorias y del acto de expropiatorio se encuentra que sí se cumplió con dicha carga, como se observa a continuación:

Avalúo comercial de inmueble urbano

AL-371-2006

(...).

Determinación física del bien avaluado

4.1. Lindero: Según escritura pública 521 de fecha 17 de marzo de 1980, Notaría Tercera del Círculo de Armenia

Por el frente: Con la proyectada prolongación de la calle 1ª, hoy 12 de la actual nomenclatura.

Por un costado: Con propiedad de Miguel Arias.

Por el otro costado y el centro: Con propiedad del vendedor Jesús Jaramillo”.

Resolución 1229 de 8 de septiembre de 2006

(…).

Resuelve

ART. 1º—Expropiar, por vía administrativa el inmueble que se encuentra identificado así: Predio ubicado en la carrera 12 No. 10-68, Barrio Buenos Aires, de acuerdo con la nomenclatura urbana de Armenia, constate de un área superficiaria de aproximadamente 115.20 metros cuadrados, de lote de terreno y sus construcciones, el cual se encuentra alinderado, según título de adquisición, así por el frente: Con la proyectada prolongación de la carrera primera (1), hoy doce (12) de la actual nomenclatura. Por un costado: Con propiedad del vendedor Miguel Arias. Por el otro costado y el centro: Con propiedad del vendedor Jesús Jaramillo, distinguido con ficha catastral 01-06-0017-0022-000, certificado de tradición expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos de Armenia bajo la Matrícula Inmobiliaria 280-21817, de propiedad de Maria Eugenia Acosta de Farfan…”.

Así pues, no se puede predicar quebrantamiento alguno y mucho menos aun cuando en su argumento de inconformidad se limita a enunciar la falta de identificación y actualización del predio, pero sin precisar las razones por las cuales lo afirma y sin que del avalúo y acto expropiatorio se desprenda tal circunstancia.

La misma suerte corre el cargo relativo al aspecto económico del inmueble, lo anterior teniendo en cuenta que se analizó la utilización del mismo, su situación en relación con la actividad edificadora de la zona catalogada como regular – baja y el comportamiento de la oferta y la demanda que se consideró como ninguna. Igualmente, se advierte que contrario a lo afirmado por la actora la proyección económica del bien inmueble en lo atinente al precio indemnizatorio no puede ser determinante en procesos valuatorios por cuanto lo que se evita es la especulación y el alza de precios en la zona, esto en contravía del interés general y la protección del patrimonio público.

Sobre el particular el parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que “al valor comercial se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización; según sea del caso”.

De otro lado y coherencia con lo manifestado por el a-quo, la parte actora no aportó lo relacionado con las encuestas realizadas por la Lonja, no obstante y como se lee del artículo 9º de la transcrita Resolución 762, las mismas no tienen el carácter de obligatorias o determinantes del avalúo.

“Cuando para la realización del avalúo se acuda a encuestas es necesario tener en cuenta que éstas son un apoyo al proceso valuatorio, pero no son en sí los determinantes del avalúo”.

Finalmente, y en cuanto a la aplicación de los métodos de comparación o de mercado para la valoración comercial del bien, y de costo de reposición para el avalúo del valor total de la construcción, que según la actora hizo que “los predios del mismo sector fueron avaluados por un valor mayor”, la Sala no encuentra que exista irregularidad en su aplicación toda vez que del plenario no se puede desprender tal conclusión.

Por el contario, la Sala considera que la Lonja cumplió la normativa que regula la materia y observó tanto el derecho a la igualdad de los demás propietarios de la zona como el principio de igualdad de todos ante las cargas públicas. De los siguientes medios probatorios se llega a tal conclusión:

a. Inspección judicial con intervención de perito fechada el día 6 de diciembre de 2006, realizada por el Juzgado Segundo Civil Municipal (fl. 81, cdno. pruebas):

“En el desarrollo del presente dictamen, se tuvo en cuenta todos y c/u de los ítems solicitados por este despacho, se dio solución a todos de una manera técnica y sencilla, tratándose de cumplir el objetivo propuesto o consignado en la inspección Judicial realizada el Miércoles 6 de diciembre del año 2006.

Se recurrió a criterios de otros profesionales para conceptuar y llegar a determinar todos los aspectos que de una u otra forma influyen en un avaluó, se indagó precios actuales acudiéndose o tomando como base ofertas recientes y transacciones hechas en un mercado abierto y permanente en cuanto a la adquisición de bienes inmuebles se refiere.

Se analizó predio a predio, para poder darle un valor tanto al terreno como a la construcción; y fueron sus características como estado, vetustez, ubicación, topografía, etc, las que finalmente llevaron a asignarle a cada predio un valor.

También se tuvo en cuenta la actual oferta y demanda, el valor de los materiales y mano de obra para llegar finalmente a construir o reconstruir una edificación como las que en nuestro caso nos atañe”

b. Aclaración y complementación del dictamen rendido (fls. 102 y 103, cdno. pruebas):

“Se tuvo como referencia del avalúo comercial de los inmuebles, como se especificó en el dictamen anterior, todo lo que afecta a la hora de determinar el mejor valor comercial para el inmueble, es decir se avaluó en la actualidad solamente tres (3) lotes con vivienda construida y los demás se tuvo como referencia toda la documentación aportada al expediente, avalúos anteriores, consultas e indagaciones a personas que realizan este tipo de trabajos. También se tuvo en cuenta al realizar el avaluó para cada lote, de los que era antes de que el municipio realizara por la vía administrativa la expropiación y para ello se tomó como base también la información consignada en las fichas catastrales, cartas catastrales y planos adjuntos al proceso. Eran lotes que antes de la expropiación su valor comercial era muy inferior al dado por el suscrito; y en la actualidad se trató de darle el mejor valor teniendo en cuenta el uso inmediato que se le ha dado al terreno donde hacen parte (los actualmente construidos) y los que estaban construidos antes de la expropiación”.

c. Declaración de la arquitecta Sonia Beltrán Franco y los ingenieros civiles, Octavio Giraldo Ramírez y Cesar Arturo Naranjo Vélez, de las cuales se desprende que se escogió el método que se consideró más apropiado según el sector y el inmueble y6 el cual arrojaría un precio justo (fls. 1 a 15, cdno. pruebas).

En suma, la Sala considera que no le asiste razón a la actora en cuanto a que el precio indemnizatorio reconocido por el ente territorial no se ajusta al valor comercial que tenía el inmueble expropiado.

II. El precio indemnizatorio no contempló el daño emergente y lucro cesante.

Sostiene la recurrente que en el proceso expropiatorio no se tuvo en cuenta para la determinación del precio indemnizatorio el daño emergente ni el lucro cesante.

En relación con el carácter justo y pleno que debe tener las indemnizaciones expropiatorias, esta Sala en sentencia de 26 de julio de 2012, Rad.: 2003 – 0977. Ponencia Dr. Marco Antonio Velilla, se precisó lo siguiente:

“El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la propiedad privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. En su inciso 4°, modificado por el Acto Legislativo 1 de julio 30 de 1999, se establece sin embargo que, “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso-administrativa, incluso respecto del precio”.

En ese orden de ideas, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la honorable Corte Constitucional y el honorable Consejo de Estado.

En ese mismo sentido, el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, establece de manera tajante y asertiva que “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podrá ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública, debidamente justificada y previa una justa indemnización” (negrillas ajenas al texto).

El Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de 1991 forma parte del llamado «bloque de constitucionalidad», prevé igualmente en su artículo 21.2 el pago de una indemnización previa y justa que cubra la totalidad de los perjuicios que se deriven de la transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del Estado. Lo anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad, debe ser comprensivo de todas las ablaciones patrimoniales causadas, de tal suerte que las mismas sean objeto de una reparación integral. Por lo mismo, en la determinación del quantum indemnizatorio debe tenerse especial cuidado en no rebasar, en uno u otro sentido, la línea divisoria que marca las fronteras entre el enriquecimiento y el menoscabo.

Como bien se puede observar, el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada. En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas.

Así las cosas, la indemnización que ha de reconocerse al afectado en estos casos como consecuencia de la transmisión imperativa de su derecho de dominio, constituye un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral.

Partiendo de las anteriores consideraciones, la honorable Corte Constitucional, mediante Sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “…los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Y agrega: “Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado” (cursivas de la Corte).

En esa misma línea de pensamiento, el destacado administrativista argentino Manuel María Díez, señala que “[…] la suma a pagar debe cubrir exactamente el daño que se irrogue al propietario, sin que éste se empobrezca ni enriquezca, en la medida que tal resultado pueda razonablemente alcanzarse.” (negrillas ajenas al texto).

En sintonía con la anterior apreciación, el profesor rafael bielsa comenta que “La reparación integral debe ser justa y razonable” y continúa diciendo, “…«el justiprecio» es el que representa y restablece el equilibrio, no, desde luego, nominalmente, sino realmente, efectivamente.” (negrillas ajenas al texto)

Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado, comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente.

Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la garantía constitucional ya mencionada. En caso contrario, el asunto podrá ser objeto de acción contencioso-administrativa, puesto que ésta es procedente respecto del precio, cuando el expropiado considere incumplido el mandato de que la indemnización sea justa y plena.

Lo anteriormente expuesto explica el porqué el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en el cual se regula el proceso contencioso administrativo especial de expropiación por vía administrativa, establecen textualmente lo siguiente en el inciso 1º y el numeral 6º:

ART. 71.—Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (subrayado fuera de texto).

(....)

6. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, en el proceso no podrán controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social, pero sí lo relativo al precio indemnizatorio (negrilla fuera de texto).

Como bien se puede observar, los dispositivos legales que se acaban de indicar, permiten a los propietarios afectados demandar ante la justicia administrativa el pago de los daños derivados de una expropiación por vía administrativa, cuando quiera que el precio indemnizatorio reconocido por la administración a título de indemnización no alcance a proporcionar una reparación justa y plena, esto es, cuando la suma decretada no sea suficiente para cubrir el valor comercial del inmueble y los demás daños irrogados (ablatio dominii), con lo cual se quiere evitar una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas.

(…).

El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético, estocástico o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento. Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido en reiteradas oportunidades la Sección Tercera de esta Corporación.

Los anteriores comentarios llevan a señalar que los daños anejos a la pérdida del derecho de dominio, deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse de lesiones ya causadas o de daños que si bien no se han producido todavía, existe un alta probabilidad en torno a su ocurrencia”.

De manera particular, esta Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación por vía administrativa y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida que dicho precio hace parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al interesado desvirtuar tal presunción.

Efectivamente, en sentencia de 14 de mayo de 2009 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Exp. Nº 2005-03509-01), consideró la Sala:

“Observa esta corporación que si bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del “Método comparativo de mercado”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S.A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección”.

En tal sentido, para la Sala es claro que, en el caso de autos, correspondía a la actora probar que el valor comercial del inmueble calculado por la Lonja de Propiedad Raíz del Quindío, no se encuentra ajustado a los parámetros y criterios expuestos en el Decreto 1420 de 1998 y que, por tanto, no indemnizaba de manera justa y plena los perjuicios causados con la expropiación.

Para que pueda haber restablecimiento del derecho, es esencial que el demandante acredite en el proceso el lucro cesante dejado de percibir y, aquel cuya ocurrencia tenga la viabilidad de presentarse en el futuro. Además, es necesario que el agravio o daño causado por la expropiación, sea cierto y exista un nexo de causalidad entre éste y la decisión administrativa, pues la simple suposición no puede dar lugar a la indemnización solicitada, tal como bien lo argumenta la providencia antes transcrita.

En este orden de ideas, la accionante tenía la carga de demostrar los errores o las incorrecciones del avalúo oficial del inmueble y explicar de manera clara, precisa y detallada las investigaciones y razones de orden técnico o de otro orden que se tuvieron para conceptuar en el sentido en que lo hizo, (CPC, art. 237, num. 6º) de tal manera que el juzgador pudiera valorar la racionalidad y objetividad de las conclusiones emitidas.

En conclusión, la Sala considera que la parte actora no logró desvirtuar en el proceso el avalúo practicado y, por esa misma razón, ha de concluirse que, por este aspecto, la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos demandados que acogieron dicho avalúo. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 12 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».