Sentencia 2007-00030 de abril 19 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2007-00030-01(17859)

Magistrado Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Carlos Felipe Aroca Lara

Demandado: Secretaria de Hacienda de Bogotá - Dirección Distrital de Impuestos

Fallo

Bogotá, D.C., diecinueve de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la accionante, corresponde a la Sala decidir sobre la pretensión de nulidad del siguiente concepto emitido por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá:

“Bogotá D.C., 11 de enero de 2007

(...)

Tema: Impuesto de delineación urbana

Subtema: Presupuesto de obra

Apreciado señor:

De conformidad con los literales b y c del artículo 50 del Decreto Distrital 545 del 2006, compete a este despacho la interpretación de manera general y abstracta de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.

Consulta:

Se consulta sobre los conceptos de presupuesto de obra o construcción de estaciones de suministro de gasolina y gas natural, concretamente si hacen o no parte del presupuesto de obra los surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible, estudios y planos.

Respuesta:

Antes de absolver su inquietud, hay que indicar que los conceptos emitidos por este despacho no responden a la solución de casos particulares y concretos, pues estos son discutidos en los procesos de determinación que se adelantan a los contribuyentes en donde se determina de manera particular la situación fiscal real del sujeto pasivo, es competencia de esta subdirección la interpretación general y abstracta de las normas tributarias distritales, en virtud de los literales b y c del artículo 30 del Decreto Distrital 545 de diciembre 29 de 2006.

Recordemos que el hecho generador del impuesto de delineación urbano (sic) se encuentra previsto en el artículo 71 del Decreto Distrital 352 de 2002(1) que prevé:

“(...) Hecho generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá (...)”.

A su turno el artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002 establece:

“(...) Base gravable. La base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de obra o construcción.

La entidad distrital de planeación fijará mediante normas de carácter general el método que se debe emplear para determinar este presupuesto (...)”.

Mediante Resolución 1291 de 1993 proferido (sic) por el DAPD, se fijo (sic) el método para determinar el presupuesto de la obra que sirve de base para liquidar el impuesto de delineación urbana, y en su artículo 1º señaló:

El presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos.

Los costos a que se refiere este artículo se deben estimar para excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación.

De la lectura de la disposición antes transcrita conviene precisar que la descripción que hace la norma de los elementos que se deben tener en cuenta para establecer el presupuesto de obra, constituye una referencia enunciativa estando estos factores descritos en términos genéricos, vale decir mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y en general todos los gastos y costos diferentes a: adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos, que no harán parte del presupuesto de obra, porque la norma así lo determina.

En tal sentido, podemos inferir que por no estar taxativamente enunciado dentro de los componentes que no hace parte del presupuesto de obra, y por no ser extensible a otros factores como sería los enunciados por usted (surtidores, tanques, dispensadores, bombas, etc.), deberán ser sumados como integrantes del presupuesto de obra, para efecto de determinar la base gravable del impuesto de delineación urbana”.

Previo a resolver lo anterior, la Sala decidirá si el concepto acusado es un acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción; toda vez que el análisis de fondo del caso depende de la conclusión a la que se arribe al respecto.

Conforme con la doctrina de esta corporación,(2) los conceptos que profiere la administración en respuesta a consultas que han sido formuladas en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo(3). Es decir que, a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de la función administrativa, como es la de atender o satisfacer el derecho de petición, en este caso, la respuesta de la administración a la petición de consulta, per se, no constituye acto administrativo.

Sin embargo, por excepción, y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo. Este es el caso de los conceptos que emite la subdirección jurídica de la Secretaría Distrital de Hacienda, que de acuerdo con el literal m) del artículo 31 del Decreto 545 de 2006 son de obligatoria aplicación en todas sus actuaciones. De esa forma, estos conceptos, que se expiden como respuesta a las peticiones sobre la interpretación de las normas tributarias del Distrito, son actos administrativos susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción.

Precisado lo anterior, se pasa a resolver el fondo del asunto sometido a consideración de esta sala.

La violación directa de la ley por interpretación errónea ocurre cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero se los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, se los aplica. Es decir, ocurre cuando se le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.

La Sala entiende que la inconformidad del demandante radicó en que el Distrito Capital-Secretaría de Hacienda Distrital interpretó erróneamente los artículos 158 del Decreto-Ley 1421 de 1993; 1º literal g) de la Ley 97 de 1913; 233 literal b) del Decreto 1333 de 1986 y 1º de la Resolución DADP 1421 de 1993, en la medida que en el concepto acusado afirmó que dentro de los elementos que se deben tener en cuenta para establecer el presupuesto de obra, para efectos del cálculo de la base gravable del impuesto de delineación urbana, se incluyen los surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible, estudios y planos, en los casos de construcción de estaciones de suministro de gasolina.

La Sala estima que el recurso de apelación prospera por las siguientes razones:

• El impuesto de delineación urbana

El literal g) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 señala:

ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:

(...)

g. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refección (sic) de los existentes.

A su vez, el literal b) del artículo 233 del Decreto-Ley 1333 de 1986 “Código de Régimen Municipal” estableció que los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá podían crear el impuesto de delineación, organizar su cobro y fijar su destinación. Dispone la norma:

ART. 233—Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales:

b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.

Las normas transcritas aluden a la actividad de construir y refaccionar como hecho generador del impuesto. Construir es “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública”(4). Y refaccionar es “restaurar o reparar, especialmente edificios”(5).

En cuanto a la base gravable para liquidar el impuesto, el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993 señaló que sería el monto total del presupuesto de la obra o construcción. Para el efecto, le atribuyó competencia a la entidad distrital de planeación para fijar el método que se debe emplear para determinar el presupuesto.

En desarrollo de la anterior competencia, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la Resolución 1291 del 8 de octubre de 1993, que, en el artículo primero,(6) previó que el presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana sería el que resultara de sumar el costo estimado de la mano de obra, la adquisición de materiales, la compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos para la excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación. Y, expresamente, excluyó los costos de adquisición de terrenos, los financieros, de impuestos, de derechos por conexión de servicios públicos, de administración y de utilidad e imprevistos.

En el caso en examen, el Distrito Capital recurrió la decisión del tribunal, en cuanto en esta se afirmó que la base del impuesto de delineación comprende los costos de construcción de una edificación o edificio, y no otros tales como tanques, bombas, torres de aireación, tuberías de combustibles, dispensadores y demás elementos necesarios para el funcionamiento de una estación de suministro de gasolina, ya que tales elementos son ajenos y no forman parte de la estructura construida.

Para el Distrito Capital - Secretaría de Hacienda, los anteriores elementos enunciados, inherentes a la construcción de estaciones de servicio, “adquieren la calidad de inmuebles por accesión, por la adherencia a la tierra con el carácter de permanencia, quedando en virtud de esta incorporación como parte de un todo que no puede dividirse sin detrimento del edificio, razón por la cual deben hacer parte del presupuesto de la obra, ya que tales elementos no son ajenos y forman parte de la estructura construida”.

Ahora bien, el presupuesto de obra o construcción, base gravable del impuesto de delineación urbana, de acuerdo con la Resolución 1291 de 1993, está conformado por el costo estimado de la mano de obra, la adquisición de materiales, la compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos para la excavación y preparación de terrenos y construcción de edificaciones; con exclusión delos costos de adquisición de terrenos, los financieros, de impuestos, de derechos por conexión de servicios públicos, de administración y de utilidad e imprevistos.

Cuando la resolución alude a los costos y gastos para la excavación y preparación de terrenos, se refiere a aquellas erogaciones en que se incurre para la realización de actividades de adecuación de un terreno para la ejecución de una obra. Concretamente, estas actividades comprenden la limpieza del suelo y el movimiento de tierras por medios manuales o mecánicos.

Y cuando la resolución alude a los costos para la construcción de edificaciones, se entiende a aquellos gastos inherentes a la fabricación o realización de una obra de arquitectura o ingeniería, o, en general, de cualquier obra, hecha con materiales resistentes, y destinada para la habitación humana o para otros usos(7).

En ese orden, el presupuesto de obra, base gravable del impuesto de delineación urbana, comprende los gastos estimados por mano de obra, la adquisición de materiales, la compra y arrendamiento de equipos y demás para las actividades de adecuación de un terreno (limpieza del suelo y movimiento de tierras), y para la realización de una obra de arquitectura o ingeniería, o, en general, de cualquier obra, hecha con materiales resistentes y destinada para la habitación humana o para otros usos en dicho terreno.

• La base gravable del impuesto de delineación urbana en la construcción de estaciones de servicio de combustible.

Para el caso de las estaciones de servicio automotriz, el artículo 4º del Decreto-Ley 4299 de 2005(8) las define así:

Estación de servicio automotriz. Establecimiento en el cual se almacenan y distribuyen combustibles básicos utilizados para vehículos automotores, los cuales se entregan a partir de equipos fijos (surtidores) que llenan directamente los tanques de combustible.

Dichos establecimientos pueden incluir facilidades para prestar uno o varios de los siguientes servicios: lubricación, lavado general y/o de motor, cambio y reparación de llantas, alineación y balanceo, servicio de diagnóstico, trabajos menores de mantenimiento automotor, venta de llantas, neumáticos, lubricantes, baterías y accesorios y demás servicios afines.

En las estaciones de servicio automotriz también podrá operar venta de GLP en cilindros portátiles, con destino al servicio público domiciliario, caso en el cual se sujetarán a la reglamentación específica que establezca el Ministerio de Minas y Energía. Asimismo podrán funcionar minimercados, tiendas de comidas rápidas, cajeros automáticos, tiendas de vídeos y otros servicios afines a estos, siempre y cuando se obtengan de las autoridades competentes las autorizaciones correspondientes y se cumplan todas las normas de seguridad para cada uno de los servicios ofrecidos.

Las estaciones de servicio también podrán disponer de instalaciones y equipos para la distribución de gas natural comprimido (GNC) para vehículos automotores, caso en el cual se sujetarán a la reglamentación expedida por el Ministerio de Minas y Energía.

De conformidad con la guía de manejo ambiental para las estaciones de servicio de combustible que expidió el entonces Ministerio del Medio Ambiente en el año 1999,(9) junto con el Departamento Administrativo de Medio Ambiente del Distrito Capital, la construcción de una estación de este tipo comprende 4 etapas(10): i) la planeación, ii) la construcción e instalación, iii) la operación y iv) el cierre y el abandono.

1) En la etapa de planeación se analizan variables que tienen como propósito definir la viabilidad técnica, económica y ambiental para el desarrollo e implementación de la infraestructura de una estación de servicio.

2) La etapa de construcción e instalación tiene como objetivo la organización de las labores de campo y el cumplimiento de requisitos de orden legal indispensables para la construcción e instalación de una estación de servicio.

Esta etapa comprende, además, la instalación de los tanques de almacenamiento,(11) de las líneas de conducción, de los sistemas de distribución (dispensadores y/o surtidores), de los sistemas de abastecimiento para agua potable, de los sistemas de manejo de aguas residuales, y la señalización y paisajismo.

3) En la etapa de operación se llevan a cabo una serie de pruebas y calibraciones para garantizar un correcto funcionamiento de los equipos de la estación de servicio.

4) La etapa de cierre y almacenamiento, solo en aquellos casos en que existe un cierre temporal o definitivo de la estación de servicio. En esta etapa se realizan una serie de actividades encaminadas a establecer las tareas de limpieza, las labores de remoción de los componentes de la estación y la restauración final.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que la construcción de una estación de suministro de gasolina o gas vehicular, entonces, no solo comprende la realización de actividades de adecuación de terreno, sino que, además, en la construcción de su infraestructura necesariamente se requiere la realización de actividades y la instalación de elementos propios de este tipo de ingeniería, como es el caso de los tanques de almacenamiento, la instalación de bombas, torres de aireación, tuberías, dispensadores, sumergibles y demás elementos necesarios. Esto porque, como acertadamente lo consideró el Distrito Capital, en el desarrollo de la obra estos elementos se adhieren o incorporan a su infraestructura, a tal punto que sin ellos no se podría construir la estación de suministro como tal y, mucho menos, prestar el servicio de almacenamiento y distribución de combustibles.

En consecuencia, es ajustada a derecho la interpretación que hizo el concepto acusado de los artículos 158 del Decreto-Ley 1421 de 1993; 1º literal g) de la Ley 97 de 1913; 233 literal b) del Decreto 1333 de 1986 y 1º de la Resolución DADP 1421 de 1993, en el sentido de que dentro del presupuesto de obra de la construcción de una estación de suministro de gasolina, que a su vez constituye la base gravable del impuesto de delineación urbana, se incluyan los costos de los elementos a que hizo referencia el concepto demandado, esto es, los surtidores, tanques, dispensadores, bombas, sumergibles, torre de aireación, tubería de combustible, estudios y planos.

Por lo anterior, el recurso de apelación prospera y, en consecuencia, se revocará la sentencia apelada. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) “Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y las generadas por acuerdos del orden distrital”.

(2) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Expediente 110010324000200300048-01. Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(3) ART. 25.—El derecho de petición incluye el de formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.

Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.

Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

(4) DRAE.

(5) DRAE.

(6) ART. 1º—El presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos.

Los costos a que se refiere este artículo se deben estimar para excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación.

(7) Diccionario de la Real Academia Española.

(8) Artículo 4º.

(9) Puede consultarse en: http://www.fendipetroleo.com/newweb/images/stories/pdf/guiaambientalparaEDS.pdf

(10) De conformidad con el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 4299 de 2005: “La refinación, almacenamiento, manejo, transporte y distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo son considerados servicios públicos.

Por eso, en los considerandos del citado decreto se precisa “Que los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley, son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de este asegurar la prestación eficiente de los mismos para todos los habitantes del territorio nacional;

(...)

Que en virtud del artículo 212 del Código de Petróleos, el transporte y distribución de petróleos y sus derivados constituyen un servicio público, razón por la cual las personas o entidades dedicadas a esas actividades deberán ejercerlos de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno, en guarda de los intereses generales; (...)”.

Uno de los aspectos que controla el Gobierno es el impacto ambiental de la construcción de las estaciones, de ahí que sea útil para los efectos de la presente sentencia, tener en cuenta la guía ambiental señalada que describe las etapas que se deben tener en cuenta para, precisamente, mitigar ese impacto ambiental.

(11) Que comprende la carga, transporte y descarga de tanques; la inspección y pruebas previas a la instalación de los tanques subterráneos; las excavaciones para tanques subterráneos o superficiales; el anclaje de los tanques; las medidas de deflexión de los tanques (calidad de relleno y su compactación); la instalación de los sistemas de conexión secundaria(construcción de diques o muros de contención, bóvedas, geomembranas y tanques de doble pared); la instalación del sistema de desfogue o venteo del tanque y, la instalación del sistema de llenado (boca de llenado, tubería interna del tanque o tubería de llenado).

 

SALVAMENTO DE VOTO

No comparto la sentencia aprobada mayoritariamente por la Sala, que revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad contra el Concepto 2007EE2353 422 de 11 de enero de 2007, expedido por la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital.

El concepto citado sostiene que elementos como surtidores, tanques, dispensadores, bombas sumergibles, torre de aireación y tubería de combustible, hacen parte del presupuesto de obra o construcción de estaciones de suministro de gasolina y gas natural, para efectos de determinar la base gravable del impuesto de delineación urbana. Lo anterior, por cuanto la Resolución 1291 de 1993(1) expresamente no excluyó tales componentes del presupuesto de obra o construcción.

Por su parte, la sentencia de la que me separo precisó que de acuerdo con la guía de manejo ambiental para las estaciones de servicio de combustible (1999), expedida por el entonces Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Administrativo de Medio Ambiente del Distrito Capital, la construcción de una estación de servicio comprende la instalación de elementos propios de estas obras, como tanques de almacenamiento, bombas, torres de aireación, tuberías, dispensadores, sumergibles y demás elementos necesarios. Además, que en el desarrollo de la obra los elementos en mención se adhieren o incorporan “a su infraestructura”, a tal punto que “sin ellos no se puede construir la estación de suministro como tal y, mucho menos, prestar el servicio de almacenamiento y distribución de combustibles”.

Con base en el análisis anterior, la mayoría concluyó que el concepto demandado se ajusta al ordenamiento jurídico.

Pues bien, de manera respetuosa expongo a continuación las razones por las cuales me separo de la decisión mayoritaria:

De acuerdo con los artículos 1º literal g) de la Ley 97 de 1913 y 233 literal b) del Decreto 1333 de 1986, el aspecto material del hecho generador del impuesto de delineación está constituido por las actividades de construcción de nuevos edificios y de refacción de los existentes(2).

A su vez, el artículo 71 del Decreto Distrital 352 de 2002(3), vigente a la fecha de expedición del Concepto 2007EE2353 422, prevé que el hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá.

Según el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993 la base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de obra o construcción. La norma en mención también dispone que a la entidad distrital de planeación le corresponde fijar el método para determinar dicho presupuesto. Las anteriores previsiones fueron reiteradas en el artículo 75 del Decreto Distrital 352 de 2002(4).

Mediante Resolución 1291 de 8 de octubre de 1993, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital reglamentó el artículo 158 del Decreto 1421 de 1993, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El presupuesto de obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos.

Los costos a que se refiere este artículo se deben estimar para excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación”.

El anterior recuento normativo evidencia que el impuesto de delineación urbana se genera por la actividad de construcción de edificios nuevos o su refacción. Entonces, no se genera por la puesta en funcionamiento de los edificios.

Además, las normas que regulan el impuesto de delineación urbana no definen las actividades de construcción y refacción. En consecuencia, en aplicación del artículo 28 del Código Civil, la actividad de construir, que es la que interesa en este asunto, debe entenderse en su sentido natural y obvio, según el uso general de la expresión.

A su vez, de acuerdo con el artículo 28 del Código Civil, el significado de la actividad de construcción para efectos del impuesto de delineación urbana no puede suplirse con disposiciones que regulan materias distintas al impuesto de delineación urbana, como las normas ambientales.

Esa es la principal razón por la cual me aparto de la mayoría: si bien para efectos de las normas ambientales, en la etapa de construcción de una estación de servicio de suministro de combustible está comprendida, entre otras actividades, la instalación de tanques de almacenamiento, líneas de conducción, dispensadores y/o surtidores, sistemas de abastecimiento de agua potable y de manejo de aguas residuales, no puede extenderse el alcance de dichas normas al impuesto de delineación urbana, por tratarse de una “materia” distinta a la ambiental(5).

En efecto, la guía de manejo ambiental para las estaciones de servicio de combustible(6) tiene por objeto “presentar un marco de referencia, básico y conciso, para el manejo ambiental de las estaciones de servicio, de tal manera, que sirva para unificar criterios de evaluación ambiental, definir procedimientos a desarrollar en la elaboración de los estudios ambientales y fortalecer la gestión ambiental optimizando los recursos”.

Lo anterior, teniendo en cuenta la operación de las estaciones de servicio, esto es, las actividades de almacenamiento y distribución de combustibles, “que requieren de medidas particulares de seguridad y de manejo ambiental”(7).

A su vez, la guía “no pretende ser un manual técnico de diseño, ni mucho menos un código de construcción y operación para las estaciones de servicio; sin embargo, incluye un marco legal al cual puede remitirse el interesado en conocer (...) aspectos técnicos que sirven como fundamento para un buen manejo ambiental durante todas las etapas que conlleva un proyecto de esta naturaleza”(8).

En suma, la guía de manejo ambiental está dirigida más a las actividades de las estaciones de servicio(9) —por el impacto ambiental que estas involucran— que a definir aspectos técnicos de diseño y construcción, pues, tales aspectos no son competencia de las autoridades ambientales.

En ese orden de ideas, la definición de la actividad de construcción prevista en la referida guía no puede ser tenida en cuenta para efectos del impuesto de delineación urbana.

La definición de la actividad de construcción para los fines del impuesto de delineación urbana debe ser la general, pues, se repite, las normas que previeron este tributo nada dispusieron sobre este punto.

Así, según el Diccionario de la Lengua Española(10), la construcción corresponde a la acción y efecto de construir. Y, la palabra construir tiene varias acepciones: la, primera, que es la que interesa en este asunto, es “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública”.

Según las definiciones anteriores y el alcance del impuesto de delineación urbana, que es construir edificios y no ponerlos en funcionamiento, la instalación de elementos como surtidores, tanques, dispensadores, bombas sumergibles, torre de aireación o tuberías de combustible, nada tiene que ver con dicha construcción. Por el contrario, elementos como los mencionados se requieren para que la estación de servicios entre en operación.

En el mismo orden de ideas y teniendo en cuenta que la base gravable del impuesto de delineación urbana es el monto total del presupuesto de obra o construcción, los elementos a que se refiere el concepto demandado no hacen parte de la base gravable del tributo.

En efecto, según el artículo 1º de la Resolución 1291 de 1993 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el presupuesto de obra o construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana está compuesto por el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los costos y gastos necesarios para la “excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación”. Sin embargo, no hacen parte de estas erogaciones, los costos los relacionados con la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos.

Ahora bien, los elementos a que se refiere el concepto acusado no son costos y gastos necesarios para la excavación y preparación de los terrenos, pues, no tienen relación con actividades como el movimiento de tierras o adecuación de terrenos.

Tampoco son costos o gastos para la construcción de la edificación (de estación de servicios), pues, de acuerdo con la definición general de la actividad de construcción y con la noción de edificio(11), estos son erogaciones en que se incurre para la fabricación o realización de una obra que se hace con materiales resistentes, destinada a la habitación humana o a otros usos.

No obstante, los elementos en mención son erogaciones en que incurren quienes deseen dedicarse a las actividades de almacenamiento y distribución de combustibles, esto es, a operar estaciones de servicios.

En ese orden de ideas, la conclusión del acto acusado en el sentido de que surtidores, tanques, dispensadores, bombas sumergibles, torre de aireación, tuberías de combustible y demás elementos similares hacen parte del presupuesto de obra o construcción de estaciones de suministro de gasolina y gas natural, para efectos de determinar la base gravable del impuesto de delineación urbana, desconoce el artículo 1º de la Resolución 1291 de 1993. Ello, porque, como se precisó, no hacen parte del presupuesto de obra o construcción por no ser costos relacionados con la excavación y preparación de terrenos ni con la construcción de la estación de servicios.

De manera correlativa, el acto acusado vulnera los artículos 158 del Decreto 1421 de 1993 y 75 del Decreto 352 de 2002, porque incluye elementos que no hacen parte de la base gravable del impuesto de delineación urbana.

Por lo anterior, considero que la Sala debió confirmar la sentencia apelada, que había anulado el concepto demandado, y no revocar la providencia de primera instancia, para negar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hizo.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi salvamento de voto.

Con todo respeto,

Martha Teresa Briceño de Valencia 

Bogotá, D.C., 9 de julio de 2012.

(1) Expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, “Por la cual se fija el método para determinar el presupuesto de obra que sirve de base para liquidar el impuesto de delineación urbana”.

(2) Sentencia de 30 de mayo de 2011, Expediente 17269, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(3) El artículo 71 del Decreto 352 de 2002 fue derogado por el artículo 18 del Acuerdo 352 de 2008 del Concejo de Bogotá D.C. A su vez, el artículo 2º del acuerdo previó como hecho generador del tributo “la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les haya expedido y notificado licencia de construcción y sus modificaciones, en sus modalidades de obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición y cerramiento de nuevos edificios, en el Distrito Capital de Bogotá, previstas en el artículo 7º del Decreto Nacional 564 de 2006, o en el que haga sus veces”.

(4) La norma fue modificada por el artículo 5º del Acuerdo 352 de 2008, que prevé lo siguiente:

“La base gravable para la liquidación del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital es el monto total del presupuesto de obra o construcción.

Se entiende por “monto total del presupuesto de obra o construcción” el valor ejecutado de la obra, es decir, aquel que resulte al realizar la construcción, ampliación, modificación o adecuación de obras o construcciones, dentro del término de la vigencia de la licencia incluida su prórroga.

En el caso de reconocimiento de construcciones en el Distrito Capital, la base gravable será el resultado de multiplicar el valor de los metros construidos por el valor del metro cuadrado que fije la entidad distrital de planeación, para el respectivo período objeto del acto de reconocimiento”.

(5) La guía puede consultarse en la página www.siame.gov.co.

(6) Se reitera que la guía fue elaborada en 1999 por el entonces Ministerio del Medio Ambiente y la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C.

(7) Ibídem.

(8) Ibídem.

(9) De almacenamiento y distribución de combustibles.

(10) www.rae.es.

(11) www.rae.es.