Sentencia 2007-00035 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 110010325000200700035 00

Número interno: 0688-2007

Consejero ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Caja de Compensación Familiar Campesina —Comcaja—.

Autoridades nacionales.

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

Previo al estudio de fondo, la Sala se pronunciará sobre la excepción de pleito pendiente propuesta por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), así:

Señala que ante la existencia de los procesos de levantamiento de fuero sindical es inocuo el trámite del presente asunto, pues al pretender la anulación de los actos administrativos que inscribieron la junta directiva sindical, quedaría sin fundamento la condición de aforadas de las trabajadoras y autorizaría al empleador para realizar la terminación unilateral del contrato.

Para la Sala, esta excepción no está llamada a prosperar, si se tiene en cuenta que las consecuencias que se derivan de la decisión adoptada en el proceso de levantamiento de fuero sindical no son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la jurisdicción ordinaria, dada la vinculación eminentemente privada que existe entre la empresa y sus trabajadores.

En efecto, el fuero sindical es una garantía de rango constitucional que cobija a los trabajadores y a los empleados públicos y privados que hagan parte de las directivas de los sindicatos, que sean sus miembros adherentes o fundadores de organizaciones sindicales, para permitirles cumplir libremente sus funciones en defensa de los intereses de la asociación, sin que por esto sean perseguidos o sean sujetos de represalias por parte de los empleadores.

En virtud del fuero sindical, los empleadores que quieran despedir empleados aforados, deberán invocar una justa causa previamente calificada por el juez laboral, es decir, que el objetivo del proceso de levantamiento del fuero es verificar la ocurrencia de la causa que alega el empleador, y el análisis de su legalidad o ilegalidad.

Por otro lado, por medio de los actos demandados se ordenó la inscripción en el Registro Sindical del Ministerio de la Protección Social, de la Nueva Junta Directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar —Sintracacof—, situación que permite inferir que se trata de decisiones proferidas por una autoridad del orden Nacional contra las cuales procede la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo con el fin de determinar su legalidad pues la finalidad de esta acción, es la de redimir el orden normativo para consolidar de esa manera la estabilidad y uniformidad jurídica de la actividad administrativa.

De manera pues, que la referida inocuidad, no lo es tal porque la función del juez contencioso administrativo es precisamente verificar la legalidad de los actos administrativos y en consecuencia no prospera la excepción.

Pronunciado sobre la excepción propuesta, la Sala estudiará el fondo del asunto. El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad de las resoluciones 000429 del 16 de mayo de 2006, 000735 del 12 de julio de 2006 y 0001422 del 14 de noviembre de 2006 expedidas por el Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo) por medio de las cuales ordenó la inscripción en el registro sindical del Ministerio de la Protección Social, de la nueva junta directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar —Sintracacof—.

Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente:

Esta corporación(1) ha señalado que el artículo 39 de la Constitución Política indica que los empleadores y trabajadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado y su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución, además señala que la estructura interna, funcionamiento y organización se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.

El artículo 353 del Código Sustantivo del Trabajo, señala que las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes a las normas de derecho colectivo plasmado en el Código y dichas organizaciones estarán sometidas a la inspección y vigilancia del gobierno.

El derecho de asociación no es absoluto, pues, a pesar de que se puede ejercer sin intervención del Estado, no se puede dejar al arbitrio de los asociados que establezcan y condicionen su derecho sindical a la arbitrariedad y discrecionalidad pasando por alto los requisitos mínimos, límites y condiciones señaladas por la ley para ejercer dicho derecho.

Es por eso que el legislador estableció, entre otros, los requisitos exigidos para efectuar los cambios de las juntas directivas de las organizaciones sindicales. En efecto, el Código Sustantivo del Trabajo establece en el artículo 371 que cualquier cambio en la junta directiva, ya sea total o parcial, debe ser comunicado en los términos indicados en el artículo 363 y mientras no se cumpla este requisito el cambio no tiene ningún efecto.

Al respecto, señala el artículo 363 ibídem, modificado por el artículo 43 de la Ley 50 de 1990:

“Una vez realizada la asamblea de constitución, el sindicato de trabajadores comunicará por escrito al respectivo empleador y al inspector del trabajo, y en su defecto al alcalde del lugar, la constitución del sindicato, con la declaración de los nombres e identificación de cada uno de los fundadores. El inspector o el alcalde, a su vez, pasarán igual comunicación al empleador inmediatamente”.

En cuanto a la elección de las juntas directivas, el artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo señala:

“Elección de directivas. 1. La elección de directivas sindicales se hará por votación secreta, para asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad.

2. La junta directiva, una vez instalada, procederá a elegir sus dignatarios, en todo caso, el cargo de fiscal del sindicato corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias”(2).

Por su parte, el Decreto 1194 de 1994, por el cual se reglamentan los artículos 363 y 391 del Código Sustantivo del Trabajo, modificados por los artículos 43 y 54 de la Ley 50 de 1990, respectivamente y el 371 del mismo código y el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, establece lo siguiente:

ART. 1º—Los cambios totales o parciales en las juntas directivas, subdirectivas o comités seccionales de las organizaciones sindicales, deberán ser comunicados por escrito una vez realizada la asamblea de elección, por cualquier miembro de la junta entrante o saliente, al respectivo empleador y al inspector de trabajo de la correspondiente jurisdicción o, en su defecto, a la primera autoridad política del lugar, con indicación de los nombres e identificación de cada uno de los directivos elegidos. El inspector o el alcalde, a su vez, pasarán igual comunicación inmediatamente al empleador o empleadores”.

ART. 2º—Los cambios totales o parciales de las juntas directivas, subdirectivas o comités seccionales de las organizaciones sindicales, serán inscritos en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social… PAR.—Se presume que la elección de juntas directivas sindicales, se efectuó con el lleno de las formalidades legales y que las personas designadas para ocupar cargos en ellas reúnen los requisitos exigidos en la Constitución Política, la ley o los estatutos del sindicato, federación o confederación.

ART. 3º—La inscripción de las juntas directivas sindicales corresponde a los funcionarios que para el efecto designe el Ministerio…En caso de que la solicitud de inscripción no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior, el funcionario del conocimiento formulará mediante auto de trámite a los peticionarios, las objeciones a que haya lugar, a fin de que se efectúen las correcciones necesarias…

ART. 4º—Constituye causal para negar la inscripción de las juntas directivas de las organizaciones sindicales, el que la elección sea contraria a la Constitución Política, a la ley o a los estatutos, o que producido el auto de objeciones no se dé cumplimiento a lo que en él se dispone.

ART. 5º—Durante el trámite de inscripción de una junta directiva no procede ningún tipo de impugnación. La providencia mediante la cual se ordena o no la inscripción, debidamente motivada, deberá notificarse al representante legal de la organización sindical, a quienes hayan suscrito la respectiva solicitud, y al empleador o empleadores correspondientes. Contra la misma, proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo.

ART. 6º—Vencidos los términos de que trata el artículo 3º del presente decreto, sin que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se pronuncie sobre la solicitud, la junta directiva se entenderá inscrita en el registro correspondiente, sin perjuicio de las sanciones…En este evento, el funcionario procederá a ordenar la inscripción y notificará a los jurídicamente interesados, advirtiéndoles que contra este acto proceden los recursos de ley, interpuestos en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo.

Este decreto establece la obligatoriedad de inscribir los cambios que ocurran en las juntas directivas sindicales. La solicitud de inscripción debe formularse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la asamblea de elección.

En el acta de elección de las directivas, se hará constar el número total de afiliados a la organización sindical e, igualmente, que la elección de los miembros de la junta directiva se realizó por votación secreta y con sujeción a las normas que regulan la materia.

El inciso 2º del artículo 3º ibídem, prevé la posibilidad de que el funcionario pueda formular objeciones o negar la inscripción en el caso de que la solicitud de inscripción no reúna los requisitos de que trata el artículo anterior. Constituye causal para negar la inscripción de las juntas directivas de las organizaciones sindicales, el que la elección sea contraria a la Constitución Política, a la ley o a los estatutos o que, producido el auto de objeciones, no se dé cumplimiento a lo que en él se disponga.

En ese orden de ideas, como lo ha señalado esta corporación, aunque la ley presume que la elección de la junta directiva ha cumplido con las formalidades legales, el funcionario competente del ministerio debe efectuar una confrontación de la reforma con las normas pertinentes en el desarrollo de la elección de la junta directiva, con el fin de determinar si se respetaron las disposiciones estatutarias antes de proceder a la correspondiente inscripción.

Igualmente indica que no procede ningún recurso antes de que se profiera la resolución que decide la solicitud de la inscripción de la nueva junta directiva de la organización sindical, respetando la no injerencia del Estado en el derecho de asociación sindical, estipulado en el artículo 39 de la Carta Política.

En aras de la protección del derecho fundamental al debido proceso, es obligatoria la notificación de la resolución al sindicato y al empleador, pues más que una restricción al derecho sindical es una garantía para quienes están directamente relacionados con la decisión, sin que implique vulneración del derecho de asociación sindical, pues tiene como finalidad legítima la protección de la seguridad jurídica y el cumplimiento de los requisitos legales para su conformación.

En ese sentido, dada su connotación(3), y las implicaciones jurídicas que conlleva, el acto de inscripción de la junta directiva de una organización sindical no es de trámite, por el contrario, constituye sin duda un acto creador de situaciones jurídicas nuevas, de las cuales emanan derechos y obligaciones para el sindicato y pone fin a la actuación administrativa desarrollada en el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo).

Por lo anterior, esta decisión debe ser notificada personalmente a los interesados y es susceptible de los recursos de la vía gubernativa.

Del asunto concreto

El apoderado de la Caja de Compensación Familiar Campesina —Comcaja— señala que el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) debió negar la inscripción de la junta directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar —Sintracacof—, comoquiera que las señoras Carmen Rosa Barros Jiménez y Ana María Muñoz Bernal elegidas en la nueva junta directiva no pertenecen a la planta de personal de Comcaja desde el momento en que la corporación cerró la oficina departamental del Atlántico el 30 de septiembre de 2005.

Señaló que no podían ser inscritas en la nueva junta directiva de la organización sindical pues a pesar de estar amparadas con fuero sindical por haber sido elegidas en la antigua junta directiva en asamblea general realizada el 8 de noviembre de 2003, Comcaja se encuentra levantando ante la jurisdicción ordinaria dicho fuero sindical, por lo que con la nueva inscripción se prorroga irregularmente el fuero sindical que venían detentando.

Finaliza indicando que no se dio cumplimiento al Decreto 1194 de 1994.

Para determinar si le asiste la razón a la parte demandante, estima la Sala necesario hacer referencia a la garantía constitucional de que todo sindicato se autoconforme y autorregule conforme a las reglas de organización interna que sus integrantes definan de la misma manera, es decir, deben poder establecer en los estatutos, sus órganos de dirección y la forma de representación, para llevar a la realidad el ejercicio de la libertad sindical.

Por ello, el legislador está impedido para menoscabar esos presupuestos mínimos del derecho de sindicación en ejercicio del cual deben tener cuidado de no vulnerar la Constitución y la ley y se debe garantizar la representación de las minorías.

De acuerdo con lo anterior, en el desarrollo del derecho fundamental previsto en el artículo 39 de la Carta Política los sindicatos pueden, entre otros asuntos, elegir y reformar libremente a su junta directiva bajo el procedimiento señalado para el efecto en la ley y en los estatutos, siendo esas las únicas restricciones que impedirían la correspondiente inscripción en el registro sindical.

Para el efecto, allegan el siguiente material probatorio:

A folios 164 a 188 del cuaderno 2 del expediente aportan copia de los Estatutos del Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar —Comcaja—, el cual, en su artículo 9º establece como atribuciones privativas e indelegables de la asamblea general nacional o de delegados la elección de la junta directiva para un período de dos (2) años, cuyos miembros de conformidad con el artículo 17 deben reunir los siguientes requisitos:

a) Ser colombiano o de cualquier nacionalidad a que esté vinculado una caja de compensación familiar en el territorio nacional y tener más de seis (6) meses de servicios.

b) Ser miembro del sindicato.

c) Estar ejerciendo normalmente, es decir, no en forma ocasional, o a prueba, o como aprendiz en e(sic) momento de la elección, la actividad y oficio característico del Sindicato y haberlo ejercido normalmente por más de seis (6) meses en el año anterior.

d) Tener cédula de ciudadanía, tarjeta de identidad o cédula de extranjería.

e) Saber leer y escribir.

f) No haber sido condenado a sufrir pena aflictiva a menos que haya sido rehabilitado, ni estar llamado a juicio por delitos comunes en el momento de la elección.

La falta de cualquiera de estos requisitos invalida la elección.

El artículo 18 establece el procedimiento para la elección de la Junta Directiva Nacional, de la siguiente manera:

“La elección de la junta directiva nacional, se hará siempre por votación secreta con Tarjetón Electoral y aplicando el sistema del cuociente electoral para asegurar la representación de las minorías, so pena de nulidad. La junta directiva nacional y seccional, una vez instalada, procederá a elegir sus dignatarios. En todo caso, el cargo de fiscal del Sindicato, corresponderá a la fracción mayoritaria de las minoritarias.

A folios 22 a 28 del cuaderno 2 del expediente, obra el acta de la asamblea de Sintracacof celebrada el 30 de abril de 2006, dentro de la cual se eligió la nueva junta directiva, en lo que consta lo siguiente:

“… En este punto se informa a los asistentes que la elección de la Junta Directiva se realizará por el sistema de cuociente electoral y el cargo de fiscal saldrá de la plancha mayoritaria de las minoritarias la votación se hará con papeleta secreta en urna sellada. Así mismo se informa que el procedimiento para revisión y conteo de votos lo realicen tres escrutadores. Los compañeros escogidos para tal fin son Víctor Ortega Cervantes, Óscar Piña Martínez y Nubia Escorcia.

Transcurridos algunos minutos se presenta la inscripción de dos planchas integradas por

(…).

Una vez el presidente oficializa se inicia la votación la cual arroja los siguientes resultados:

Plancha 1Obtuvo 17 votos
Plancha 2Obtuvo 11 votos

Correspondiendo a la plancha número uno (6) directivos y de la plancha número dos (4) directivos.

Una vez reunidos entre si los directivos electos se da a conocer la nueva junta directiva nacional de nuestra organización.

Tanto la nómina de asistencia a la Asamblea general ordinaria (fls. 25 a 27 cdno. 2 del expediente), aportada al expediente, como el acta misma fueron remitidas al Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) para su inscripción en el Registro, como lo señalan los estatutos de la organización sindical.

Mediante Resolución 429 de 16 de mayo de 2006 proferida por el inspector de trabajo de la dirección territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), ordenó la inscripción en el registro sindical de la nueva junta directiva nacional.

Esta resolución fue notificada mediante edicto el 24 de mayo de 2006 al Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar —Sintracacof— y al representante legal de la empresa Comcaja, en donde se les informó la procedencia de los recursos de reposición y apelación

El apoderado de Comcaja interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 000429 de 16 de mayo de 2006 en la cual solicitó el decreto de algunas pruebas.

Mediante auto de 11 de agosto de 2006 expedido por la coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social se decretaron las pruebas solicitadas por el apoderado de Comcaja.

A través de la Resolución 1422 de 14 de noviembre de 2006 proferida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, empleo y seguridad social del Ministerio de la Protección Social, se confirmó la Resolución 429 de 16 de mayo de 2006 en la que se ordenó la inscripción de la nueva Junta Directiva Nacional. Para el efecto, señaló:

“… Con lo anterior queda claro para el despacho que Comcaja se encuentra en el trámite establecido en la normatividad examinada y del acerbo probatorio que obra en el expediente, el despacho no encontró que los juzgados se hayan pronunciado sobre la demanda de levantamiento de fuero sindical que presentó Comcaja en contra de las trabajadoras Ana María Muñoz Bernal y Carmen Barros Jiménez, como tampoco en las probanzas aparece que por parte de Comcaja se les haya notificado a las mencionadas trabajadoras sobre la terminación del contrato de trabajo que tiene suscrito con Ana María Muñoz Bernal y Carmen Barros Jiménez, por el contrario abundan suficientes pruebas que demuestran con claridad meridiana que las señoras Ana María Muñoz Bernal y Carmen Barros Jiménez se encuentran recibiendo de Comcaja sus salarios y se les están haciendo sus respectivos aportes a seguridad social integral en salud y pensión, lo que se infiere que las señoras Ana María Muñoz Bernal y Carmen Barro Jiménez aún siguen siendo trabajadoras de Comcaja, afiliadas a la organización sindical Sintracacof…

Las comunicaciones de la elección o reforma de la junta directiva de un sindicato tienen las consecuencias propias del principio de publicidad, vale decir, para surtir sus efectos de seguridad y prueba frente a terceros, lo cual, a su vez se garantiza con el depósito que corresponde efectuar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social previa comunicación escrita presentada por el ente sindical.

Es por ello que la información del cambio total o parcial de la junta directiva que debe efectuar el sindicato una vez realizada la asamblea de elección, tanto al empleador como al Ministerio, es un acto jurídico a favor de la misma organización porque durante el tiempo que se deje transcurrir para efectuar dichas comunicaciones, los trabajadores elegidos no podrán demostrar su calidad de trabajadores aforados.

Al evaluar los elementos probatorios existentes en el proceso, encuentra la Sala que la organización sindical Sintracacof reformó su junta directiva bajo el procedimiento señalado para el efecto en la ley y en los estatutos, comoquiera que fue debidamente notificado a los terceros interesados, quienes interpusieron los recursos de ley para objetar la inscripción de la nueva junta directiva, decisión que fue confirmada por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Trabajo), cumpliendo a cabalidad el debido proceso propio de esta actuación administrativa.

Finalmente, a folios 288 a 291 del expediente obra la audiencia pública de conciliación suscrita el 18 de diciembre de 2007 en el Juzgado Séptimo laboral del Circuito de Barranquilla entre Comcaja y Ana María Muñoz Bernal, en los siguientes términos:

“…2. Que para Comcaja como parte actora y solicitante del levantamiento del fuero sindical detentado por la accionada Ana María Muñoz Bernal, el fuero que originó la demanda se extinguió el 18 de diciembre de 2006, es decir, durante el decurso del proceso y que por lo mismo la entidad demandante hubiera podido hacer abstracción del permiso solicitado y despedir sin esperar decisión judicial.

3. Que pese a lo anterior y atendiendo la solicitud de la demandada, Comcaja le acepta su petición de terminar concertadamente (por mutuo acuerdo o por muto (sic) consentimiento) el contrato de trabajo actualmente vigente, lo cual aunque se concreta mediante acuerdo de la fecha de hoy, tendrá efectos a partir del 31 de diciembre de 2007, previo el pago de las acreencias laborales e indemnizaciones a que haya lugar hasta esta fecha como adelante se especificará…”.

A su vez, a folios 292 a 295 del expediente obra la audiencia pública de conciliación suscrita el 18 de diciembre de 2007 en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla entre Comcaja y Carmen Rosa Barros Jiménez, en idénticas condiciones de la anterior, las cuales fueron aprobadas por los respectivos juzgados.

Lo anterior desvirtúa el argumento de la parte demandante respecto de que las señoras Carmen Rosa Barros Jiménez y Ana María Muñoz Bernal elegidas en la nueva Junta Directiva no pertenecían a la planta de personal de Comcaja desde el momento en que la Corporación cerró la oficina departamental del Atlántico el 30 de septiembre de 2005.

Obsérvese que a pesar de la existencia de los procesos ordinarios de levantamiento de fuero sindical, Comcaja admite la existencia de los contratos de trabajo suscritos con las señoras Carmen Rosa Barros Jiménez y Ana María Muñoz Bernal, vigentes hasta el 31 de diciembre de 2007, fecha en la cual de común acuerdo deciden su terminación, previo el pago de las acreencias laborales e indemnizaciones a que haya lugar.

Igualmente fueron aportados documentos que corroboran lo anterior, como constancias o certificaciones expedidas por la propia Caja de Compensación Familiar Campesina confirmando que las trabajadoras estaban vinculadas y que les canceló las cotizaciones a salud y pensiones correspondientes, trámite para retiro de cesantías, comprobantes de pago de nómina, certificación de descuentos para el sindicato y el reconocimiento de pago de salarios, documentos que prueban el vínculo laboral existente.

De lo anterior se colige que al momento de su elección en la nueva junta directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar —Sintracacof— las señoras Carmen Rosa Barros Jiménez y Ana María Muñoz Bernal, pertenecían a la planta de personal de Comcaja pese al cierre de la oficina del departamento del Atlántico y reunían los requisitos establecidos en el artículo 17 de los estatutos para ser elegidas y formar parte de la Junta Directiva de la organización sindical.

Como quiera que los cargos endilgados, como causales de nulidad de la resolución demandada no se demostraron y no se logró desvirtuar la presunción de legalidad, se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda formuladas por la Caja de Compensación Familiar Campesina —Comcaja—, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta sentencia archívese el expediente. Cúmplase».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 28 de junio de 2007, consejero ponente doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, número interno 3846-2003, actor: Asotral

(2) Las expresiones “en papeleta escrita”, “y aplicando el sistema de cuociente electoral” contenidas en el numeral primero del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-466 de 2008.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 11 de julio de 2002, expediente 2001-0659, actor Cervecería Águila S.A., consejero ponente doctor Tarcisio Cáceres Toro.