Sentencia 2007-00036 de noviembre 26 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 11001-03-25-000-2007-00036-00(0689-07)

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Asociación de abogados pro-defensa de derechos humanos y fundamentales ADH.

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintiséis de noviembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Al Consejo de Estado concierne ahora decidir dos cuestiones principales. La primera, si a pesar de que el Decreto 1931 de 2006, que es el objeto de la demanda, fue modificado por el Decreto 1670 de 2007, es posible examinar la legalidad de su contenido; y la segunda, establecer si el acto acusado viola las normas superiores señaladas en la demanda, violación que se origina en que el Decreto 1931 de 2006 obliga a los trabajadores independientes a pagar de modo simultáneo e integral las cotizaciones a salud y pensiones.

1. El acto cuya nulidad se solicita es del siguiente tenor:

“DECRETO NÚMERO 1931 DE 2006

(Junio 12)

Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la planilla integrada de liquidación de aportes y se modifica parcialmente el Decreto 1465 de 2005.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, el  literal b) del artículo 154 de la Ley 100 de 1993, el aparte final del literal j) del artículo 48 del estatuto orgánico del sistema financiero, con sujeción a lo previsto en los literales a), b), d), e) y h) del artículo 46 del citado estatuto y en desarrollo de los artículos 485 del Código Sustantivo de Trabajo, 15 de la Ley 797 de 2003, 10 de la Ley 828 de 2003, el numeral 1 del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, y

CONSIDERANDO:

Que una de las obligaciones que la ley establece en materia de seguridad social y de la cual depende la viabilidad financiera de la misma consiste en controlar que el pago de los aportes al sistema de la protección social se realice de manera oportuna y completa, para lo cual resulta conveniente establecer un mecanismo adecuado y eficiente que garantice estos pagos y permita las labores de vigilancia y control;

Que el Decreto 1465 de 2005 reglamentó la planilla integrada de liquidación de aportes, que permite a los aportantes autoliquidar y pagar todos sus aportes al sistema de la protección social de manera unificada a través de Internet;

Que existen muchas personas que no cuentan con la capacidad de efectuar un pago integrado de los aportes al sistema de la protección social en la planilla integrada de liquidación y pago de aportes de que trata el Decreto 1465 de 2005 por carecer de capacidad tecnológica o capacitación para acceder a Internet, por lo cual se hace necesario habilitar mecanismos alternativos para que puedan hacer el pago unificado,

DECRETA:

ART. 1º—Pago de aportes al sistema de la protección social. EI pago de los aportes parafiscales propios del sistema de la protección social, como se define en el numeral 2.1 del artículo 2º del Decreto 1465 de 2005, se efectuara así:

(…).

1.5. A partir del 1º de abril de 2007 los aportantes y los pagadores de pensiones que cuenten con menos de 30 cotizantes y los trabajadores independientes, deberán autoliquidar sus aportes directamente en la planilla integrada de liquidación de aportes y pagar vía Internet o utilizar la liquidación asistida y pagar mediante alguna de las modalidades señaladas en el numeral 3.2 del artículo 3º del Decreto 1465 de 2005.

(…).

ART. 5º—Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir del 1º de agosto de 2006 y modifica en lo pertinente el Decreto 1465 de 2005.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 12 de junio de 2006.

Álvaro Uribe Vélez

(…)”.

2. La modificación del decreto acusado no dispensa a la Sala de decidir de fondo la acción de simple nulidad, pues el demandado Decreto 1931 de 2006 tuvo vigencia durante algún tiempo y si bien fue modificado por el Decreto 1670 de 2007, el sentido de este en lo fundamental apenas aplaza la aplicación de aquel.

3. No es posible acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad del acto acusado, pues se acompasan con el ordenamiento vigente. A esta conclusión arriba la Sala, luego de examinar que el imperativo de cotizar sin excepciones, tanto para el sistema de pensiones cómo para el de salud, no fue establecido primitivamente por el decreto mencionado, sino que ya normas de orden superior al referido decreto, han establecido reglas que en lo esencial coinciden con las previsiones del decreto acusado.

Dicho en breve, la obligación de cotizar para los dos sistemas no tiene origen en el decreto acusado, sino que las propias previsiones de la Ley 100 de 1993, tal como fueron luego subrogadas por la Ley 797 de 2003, han impuesto la misma exigencia.

Así el texto del artículo 3º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, expresa que deben estar afiliados al sistema general de pensiones:

“1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, lostrabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales. (…)”.

Este cuerpo normativo, en especial el parágrafo 1º, del numeral 1º del artículo 15 de la Ley 100 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003, fue demandado ante la Corte Constitucional, porque según el demandante, al establecer la afiliación obligatoria al sistema general de pensiones para “los trabajadores independientes”, se desconocen los artículos 2º, 25, 48 y 53 de la Constitución, por cuanto se les impone la misma obligación que a los trabajadores dependientes, se producirá un enriquecimiento sin causa del sistema pensional en cuanto se obliga a los trabajadores independientes a pagar por algo que seguramente no obtendrá, y que la norma está destinada a que los trabajadores independientes subsidien el sistema a favor de los dependientes.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-1089 de 2003, halló que la ley demandada se ajustaba a la Constitución, porque el legislador tenía una amplia potestad de configuración en esta materia. Al contrario de lo que sostiene el demandante en el caso que hoy atiende el Consejo de Estado, para la Corte Constitucional precisamente no podría aceptarse la potestad de libre configuración legislativa del Congreso, si la ley dejara al arbitrio de las personas afiliarse a solo uno de los sistemas. Ello ocurriría si el legislador opta, “por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social”.

En suma, para la Corte Constitucional, sería inconstitucional dejar la afiliación al sistema de seguridad social al capricho de los ciudadanos. A este propósito dejó sentado en varios pasajes de la Sentencia C-1089 de 2003 que:

“La distinta situación jurídica y material en que se encuentra una y otra clase de trabajadores, justifica, en principio, desde el punto de vista objetivo, de su razonabilidad y racionalidad, y de la finalidad perseguida por el legislador, que a los trabajadores independientes se les exija el pago íntegro de la totalidad de las cotizaciones con que deben contribuir al sistema de seguridad social.

(…).

2.6. Además de la diferente situación material en que se encuentran los trabajadores dependientes e independientes, lo que fundamentalmente justifica que los trabajadores independientes deban pagar la totalidad de la cotización al sistema de seguridad social, es la libertad que la Constitución le otorga (arts. 46 y 48) al legislador para diseñar el sistema o los sistemas de seguridad social que mejor se adecuan a las finalidades que esta debe cumplir dentro del Estado social de derecho, y para disponer que ella se extienda de manera progresiva, cuantitativa y cualitativamente.

En consecuencia, estima la Corte que el trato diferenciado que contienen las normas acusadas no viola el artículo 13 ni ningún otro precepto de la Constitución (resaltado fuera de texto).

De acuerdo con el artículo 2º de la misma ley, —que modificó y adicionó el artículo 13 de la Ley 100 de 1993—, donde se establecen las características del sistema general de pensiones, la afiliación a dicho sistema es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes”.

Precisamente, el demandante en el juicio constitucional seguido ante la Corte Constitucional consideraba que ese cambio de régimen, —que convierte en obligatoria la afiliación al sistema de salud para los trabajadores independientes, (…), vulnera la Constitución ante lo cual esa entidad determinó:

La Corte hace énfasis en que como ya lo ha explicado en materia del régimen de seguridad social en salud, frente a dicha obligatoriedad establecida por el legislador no resulta posible oponer un supuesto desconocimiento de los derechos de los trabajadores independientes a escoger libremente el contenido de su seguridad social.

Ha dicho la Corte:

“Para el impugnante, la normatividad puesta en tela de juicio desconoce la autonomía de los trabajadores independientes con capacidad de pago, al vincularlos forzosamente al sistema general de seguridad social en salud, toda vez que, en su sentir, el legislador los obliga a tomar determinadas decisiones sobre su seguridad social respecto de las cuales ellos deberían decidir libremente.

Para el demandante, el trabajador independiente con capacidad de pago debe resolver por sí mismo, sin la imposición estatal, si asegura o no los riesgos que puedan afectar su salud y cuál de las opciones existentes escoge para su protección.

El artículo 16 de la Constitución Política dispone, en efecto, que todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad, esto es, "...a realizarse según sus particulares valores, aspiraciones, aptitudes, expectativas, tendencias, gustos, ideas y criterios, trazando a su propia existencia en los variados aspectos de la misma las directrices que mejor le convengan y agraden en cuanto no choquen con los derechos de los demás ni perjudiquen el bienestar colectivo, ni se opongan al orden jurídico" (Cfr. C. Const. S. Quinta de Revisión. Sent. T-624, dic. 15/95).

La jurisprudencia constitucional ha sido constante en resaltar que ese derecho no tiene un carácter absoluto y que el orden jurídico, como la propia norma expresa, puede introducirle limitaciones.

Así las cosas, no aparece comprometido ni resquebrajado el libre desarrollo de la personalidad de los trabajadores independientes con capacidad de pago, por el hecho de que la Ley 100 de 1993 los haya incluido dentro de una de las categorías de afiliados al sistema general de seguridad social en salud, por cuanto —a diferencia de lo que piensa el demandante— la afiliación contemplada por el legislador no es un elemento exclusivamente ligado a la libre opción individual de asegurar o no los propios riesgos sino una forma razonable de vincular a quienes precisamente gozan de capacidad de pago al eficaz funcionamiento del sistema de seguridad social, merced a su contribución. Eso es lo propio del Estado social de derecho (C.P., art. 1º) y lo que resulta de la función que el constituyente ha encomendado a las autoridades de la República —entre ellas el legislador—, las cuales deben “asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (C.P., art. 2º).

Las normas acusadas serán declaradas exequibles por este aspecto, toda vez que la universalidad que el impugnante ataca no proviene de ellas sino de claro y contundente mandato de la Constitución” (resaltado fuera de texto).

Se sigue de lo dicho que el decreto acusado, en tanto dispuso una modalidad de autoliquidación de los aportes, la que debe hacerse directamente en la planilla integrada de liquidación de aportes y pagar vía Internet o utilizar la liquidación asistida y pagar mediante alguna de las modalidades señaladas en el numeral 3.2 del artículo 3º del Decreto 1465 de 2005, no creó ninguna nueva obligación, sino que reguló la forma de cumplir las cargas que ya estaban establecidas por las leyes  100 de 1993 y 797 de 2003.

Como la Corte Constitucional, al juzgar la conformidad de las normas que impusieron la obligación de cotizar para ambos sistemas, encontró que esas leyes se ajustaban a la Constitución, no podría el Consejo de Estado determinar que el Decreto 1931 de 12 de junio 2006, por el cual se reguló la forma de cumplir con esa obligación, viola normas de orden superior, pues ninguna de las normas de la Carta Política que se ha enunciado como violada, regula la modalidad de pago. Dicho de otro modo, la norma demandada apenas desarrolló la forma en que se deben cumplir obligaciones creadas mediante leyes que, como se ha visto, superaron el examen de constitucionalidad.

Puestas en esta dimensión las cosas se negarán las pretensiones de la demanda de simple nulidad formuladas contra el artículo primero, numeral 1.5 Decreto 1931 de junio 12 de 2006.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENEGAR las pretensiones de la demanda en las que se plantea la nulidad del artículo primero, numeral 1.5 del Decreto 1931 de 12 de junio de  2006.

Cópiese, notifíquese  y archívense las presentes actuaciones. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».