Sentencia 2007-00044 de junio 7 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2007-00044-00.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad

Actor: Luis Fernando Jaramillo Duque

Bogotá D.C., siete de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones de la Sala:

III.1. El acto demandado.

El actor solicita la nulidad de los artículos 3º, 10, 11, 12, 18, 19 y 20 del Decreto 2148 de 1991, cuyo texto es del siguiente tenor:

“DECRETO 2148 DE 1991

Por el cual se establecen las normas aplicables a la importación de vehículos automóviles, equipajes y menajes que realicen las embajadas o sedes oficiales, los agentes diplomáticos, consulares y de organismos internacionales acreditados en el país y los funcionarios colombianos que regresan al término de su misión”.

ART. 3º—“Clasificación de los beneficiarios. Las normas del presente decreto, se aplicarán a:

3. Funcionarios colombianos que regresan al país:

a) Que hayan ejercido cargo diplomático o consular;

b) Funcionarios y técnicos al servicio del Banco Interamericano de Desarrollo en los términos previstos en el convenio aprobado por la Ley 44 de 1968; y los funcionarios al servicio de organismos internacionales, de los cuales forma parte Colombia, cuando hayan desempeñado un cargo que tenga categoría o nivel profesional P-4, P-5, D-l, D-2 o superior, o sus equivalentes;

c) Personal especializado adscrito a las misiones diplomáticas y consulares de la República;

d) Quienes en los términos del artículo 10 de la Ley 1ª de 1974, hayan desempeñado las funciones de auditores y subauditores de la Contraloría General de la República;

e) Personal administrativo que no tenga el carácter de local, adscrito a las misiones diplomáticas y consulares”.

ART. 10.—“Equipaje y menaje de beneficiarios colombianos que regresen al país. Los beneficiarios colombianos despacharán a consumo sin el pago de los derechos de importación, el equipaje y menaje que traigan al país mediante la declaración especial de admisión con franquicia”.

ART. 11.—“Vehículos automóviles de beneficiarios colombianos que regresan al país. Modificado por el artículo 1º del Decreto 379 de 1993. La importación de vehículos automóviles por los funcionarios colombianos de que trata el numeral 3º del artículo 3º del Decreto 2148 de 1991, se regirá por las disposiciones aduaneras relativas a la importación ordinaria, debiendo conservar el importador, además de los documentos previstos en estas normas, el certificado expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el cual conste el nombre, el rango, la misión u organismo, el lugar y el tiempo de servicios en el exterior. Los vehículos así importados quedarán en libre disposición.

Solo podrán importarse con el beneficio dispuesto en este artículo, vehículos cuyos valores FOB no excedan los siguientes límites:

Los derechos de aduana que deben determinarse por el beneficio en la declaración privada, serán los vigentes en la fecha de presentación de la respectiva declaración en los bancos y demás entidades financieras autorizadas, reducidos en un treinta por ciento (30%) si el funcionario prestó sus servicios en el exterior por lo menos un semestre completo, y en el ciento por ciento (100%), si cumplió un año o más de servicios en el exterior.

Los beneficios previstos en este artículo se aplicarán igualmente a los vehículos ensamblados en el país que sean adquiridos por estos beneficiarios.

PAR.—Los valores FOB de que trata este artículo, podrán ser actualizados por Resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la misma proporción en que se actualicen las cuotas establecidas en el artículo 6º del Decreto 2148 de 1991”.

El texto original del mencionado artículo señalaba:

“ART. 11.—El vehículo automóvil que traigan, lo despacharán mediante una declaración normal para el consumo y deberán acompañar además del conocimiento de embarque y las facturas de compra, un certificado del Ministerio de Relaciones Exteriores donde conste la misión u organismo al que pertenecen o pertenecieron, el nombre, el rango, el lugar y el tiempo de servicio en el exterior.

Los vehículos automóviles de los funcionarios antes citados podrán ingresar al consumo sin exceder de los siguientes montos:

a) Para los embajadores o jefes de misión permanente de organismos internacionales US$ 45.000;

b) Para el restante personal diplomático, consular o funcionario internacional con rango equivalente US$ 33.000;

c) Para los funcionarios administrativos US$ 18.000.

Estos montos podrán ser actualizados por resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la misma proporción en que actualice las cuotas establecidas en el artículo sexto (6º) anterior.

El aforador efectuará una reducción del veinticinco por ciento (25%) por semestre completo de servicio del funcionario en el exterior, sobre los derechos de importación a pagar, con base en el certificado del Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo, el aforador dejará constancia de cualquier aspecto que permita la identificación de estas mercancías y el beneficiario deberá pagar los derechos e impuestos que procedieren, efectuará el levante pertinente y la mercancía quedará a su libre disposición.

Las franquicias y procedimientos anteriores podrán otorgarse a estos beneficiarios cuando adquieran un vehículo ensamblado en el país, y el procedimiento reglamentario será establecido por la Dirección General de Aduanas”.

ART. 12.—“Las franquicias del presente decreto se aplicarán a los funcionarios colombianos cuando sus mercancías ingresen al país dentro de los seis (6) meses siguientes a la cesación de sus funciones en el exterior.

PAR.—Las franquicias previstas en este decreto, se aplicarán a mercancías cuyo despacho para el consumo no se hubiese perfeccionado”.

ART. 18.—“Cancelación del régimen de beneficiarios nacionales. El funcionario diplomático colombiano acreditado en forma permanente en una misión en el exterior que al término de la misma regrese al país podrá vender su menaje y vehículo automóvil, con la sola posesión de la declaración de admisión con franquicia o la declaración normal para el consumo, según corresponda.

Estas ventas no necesitarán autorización alguna”.

ART. 19.—“Cancelación especial. Los beneficiarios señalados en el numeral 1º y 2º del artículo 3º de este decreto, en casos de hurto o accidente que signifique la pérdida total del vehículo automóvil, presentarán ante la aduana regional correspondiente una certificación de la denuncia formulada ante las autoridades o de la aceptación del hecho por la compañía de seguros involucrada, para que se cancele la correspondiente admisión con franquicia. El Ministerio de Relaciones Exteriores con base en dicha cancelación podrá otorgar su conformidad para que se tramite una nueva admisión con franquicia”.

ART. 20.—“Petición especial en caso de muerte. Cuando debido al deceso de un diplomático nacional o extranjero, su viuda o viudo, o sus herederos legítimos soliciten alguna franquicia que le hubiere correspondido según lo dispuesto en este decreto, el Ministerio de Relaciones Exteriores, le concederá a los extranjeros la que corresponda al término de la misión y a los nacionales la que corresponda al plazo máximo de servicio en el exterior. La Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público velará por su aplicación preferente”.

III.2. La excepción de inepta demanda.

Las entidades demandadas coinciden en afirmar que la demanda no reúne los requisitos sustanciales y, por tanto, la sentencia a dictar debe ser inhibitoria.

La Sala declarará no probada la excepción de inepta demanda, acogiendo los argumentos expuestos por la agencia del Ministerio Público, en el concepto rendido en este proceso, en el que expresó:

“Si bien el escrito de demanda presenta algunas apreciaciones subjetivas ajenas al objeto de la acción de nulidad, en concepto de este despacho, el demandante sí cumple con los requisitos mínimos establecidos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto señala el texto de las normas demandadas, allegando fotocopia de su publicación en el Diario Oficial, señala claramente las normas constitucionales que considera vulneradas y señala el concepto de violación, es decir, las razones que fundamentan la solicitud de nulidad”.

III.3. Privilegios y prerrogativas de los agentes diplomáticos y consulares.

Es elemento común del derecho diplomático y consular, el otorgar privilegios e inmunidades a los funcionarios del servicio exterior, para fomentar el mantenimiento de las buenas relaciones entre los Estados.

Al efecto, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita el 18 de abril de 1961, aprobada y ratificada por Colombia a través de la Ley 6ª de 1971, indica que:

“Los Estados partes en la presente Convención,

TENIENDO PRESENTE que desde antiguos tiempos los pueblos de todas las naciones han reconocido el estatuto de los funcionarios diplomáticos,

TENIENDO EN CUENTA los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas relativos a la igualdad soberana de los Estados, al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional y al fomento de las relaciones de amistad entre las naciones,

ESTIMANDO que una Convención Internacional sobre Relaciones, Privilegios e Inmunidades Diplomáticas contribuirá al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones prescindiendo de sus diferencias de régimen constitucional y social,

RECONOCIENDO que tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados, (resaltado fuera del texto).

AFIRMANDO que las normas del derecho internacional consuetudinario han de continuar rigiendo las cuestiones que no hayan sido expresamente reguladas en las disposiciones de la presente convención,

HAN CONVENIDO EN LO SIGUIENTE:

(...)”.

Con los mismos propósitos se suscribió la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963, aprobada por Colombia mediante la Ley 17 de 1971, que se ocupa también del tema de privilegios, inmunidad e inviolabilidad de los funcionarios consulares.

Por su parte, la Carta de las Naciones Unidas establece como propósito de dicho organismo “Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos...”(2).

En el sistema interamericano se celebró la Convención de la Habana de 1928, sobre Derechos y Deberes de los Funcionarios Diplomáticos, aprobada por la Ley 41 de 1936 y depositada la ratificación el 20 de febrero de 1937. Esta ley dispone:

“ART. 15.—Los Estados deberán otorgar a los funcionarios diplomáticos toda clase de facilidades para el ejercicio de sus funciones, y especialmente, para que puedan comunicarse libremente con sus gobiernos”.

“ART. 18.—Los funcionarios diplomáticos estarán exentos en el Estado donde estuvieren acreditados:

1. De todos los impuestos personales, sean nacionales o locales;

2. De todos los impuestos territoriales sobre el edificio de la misión, cuando pertenezca al gobierno respectivo;

3. De los derechos de aduana sobre los objetos destinados a uso oficial de la misión, o al uso personal del funcionario diplomático o de su familia”.

Sobre los privilegios otorgados a los funcionarios de la misión diplomática, la Corte Constitucional, en Sentencia C-315 de 2004,(3) destacó:

“Ya en anteriores oportunidades, esta Corte había señalado que los privilegios del personal diplomático armonizaban con la Carta, pues no vulneran por sí mismos el principio de igualdad, ya que constituyen mecanismos jurídicos de larga tradición, que han existido para asegurar la independencia de los representantes diplomáticos y la propia igualdad entre naciones soberanas. Ha dicho al respecto esta corporación:

“Del principio de soberanía, independencia e igualdad de los Estados se deriva una regla de derecho internacional público, reconocida por la costumbre y las convenciones internacionales en virtud de la cual los agentes y bienes de Estados extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación coercitiva de las autoridades públicas de los Estados huéspedes.

(...)

En tratándose del reconocimiento de un principio de derecho internacional, mal puede afirmarse que la mera concesión de prerrogativas e inmunidades de que trata el artículo 13, contravenga lo dispuesto en la Carta Política. Por el contrario, el otorgamiento de los privilegios anotados tiene asidero en el imperativo constitucional en virtud del cual las relaciones internacionales del Estado colombiano deben fundarse en el respeto de “los principios de derecho internacional aceptados por Colombia” (C.P. art. 9º)”(4).

Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en concepto de 9 de febrero de 2000, acotó:

“La normatividad aplicable por el Estado colombiano a los agentes diplomáticos y consulares acreditados en el país, tiene su origen en compromisos adquiridos dentro del contexto de las relaciones exteriores con otros sujetos de la comunidad internacional, fundamentadas constitucionalmente en “la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia” (C.N., art. 9º).

(...)

Tales relaciones suponen la actuación de los distintos sujetos de derecho internacional, principalmente los Estados y los organismos internacionales, mediante sus órganos internos y externos, entre estos últimos las misiones diplomáticas, oficinas consulares y sus funcionarios o miembros, sometidos a un estatuto especial en razón de su función de representación de los Estados.

Por ello la comunidad internacional, tanto dentro del sistema de las Naciones Unidas como del sistema interamericano, ha convenido el establecimiento de normas sobre relaciones, deberes, derechos, prerrogativas e inmunidades de misiones, oficinas, agentes diplomáticos y consulares, con el objeto de garantizar mediante su observancia el desempeño de sus labores en condiciones de libertad e independencia, de manera que permita el normal desarrollo de las relaciones mutuas.

Tanto el derecho internacional, particularmente el diplomático, como la costumbre internacional, han desarrollado diferentes instrumentos que otorgan facilidades a las misiones, oficinas y funcionarios para el pleno ejercicio de sus actividades. Han sido denominados por las normas, la costumbre y la doctrina, privilegio, inmunidad e inviolabilidad, y son consecuencia de la llamada extraterritorialidad o extrajurisdicción(5) (resaltado fuera del texto).

III.3.1. Antecedentes históricos en el derecho colombiano.

Entre los antecedentes legislativos que en el ordenamiento interno consagran este tipo de prerrogativas, encontramos los siguientes:

El Decreto 3135 de 1956 (dic. 20): “por el cual se determinan los privilegios y prerrogativas de los agentes diplomáticos y consulares acreditados en Colombia”, en su artículo 4º indicaba:

“La aplicación de régimen de reciprocidad internacional compete únicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual, por conducto de la dirección general del protocolo, podrá ampliar o restringir determinadas prerrogativas, en aquellos casos en que a juicio del Gobierno se requiera, y absolver cualquier duda que surja sobre la interpretación de las disposiciones aquí consignadas”.

Entre los privilegios concedidos a tales funcionarios y dentro del capítulo de exenciones aduaneras, en el acápite 3 denominado “automotores” (arts. 31 a 40), se disponía que los funcionarios diplomáticos podrán importar libre de derechos de aduana y adicionales, cada dos años un automóvil para su uso particular, salvo el jefe titular de la misión diplomática, quien podrá importar dos automóviles, previa causa justificada” (art. 31).

Sobre el mismo asunto se ocuparon también los decretos 232 de 1967 (feb. 11): “por el cual se reglamenta el régimen de importación de vehículos destinados al uso oficial o personal de los miembros de las misiones diplomáticas y consulares, o de los representantes de organizaciones internacionales y de asistencia técnica, debidamente acreditados en el país” y 116 de 1982 (ene. 18): “por el cual se reglamenta el régimen de importación de automóviles de los miembros de las misiones diplomáticas y consulares acreditadas en el país”.

El antecedente más próximo del acto demandado se encuentra en los decretos 2399 de 1986 (jul. 29) “por el cual se dictan normas para la importación de vehículos de propiedad de funcionarios del servicio exterior colombiano o de organismos internacionales de carácter integubernamental”, que señaló el porcentaje de los gravámenes arancelarios para los vehículos que importen tales funcionarios y fijó los límites en el valor FOB; y 2057 de 1987 (oct. 30) “por el cual se expiden normas referentes a equipajes y menajes y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 20 preceptuaba: “De conformidad con el artículo 3º de la Ley 157 de diciembre 24 de 1959 y el artículo 96 de la Ley 75 de 1986, los funcionarios diplomáticos y consulares colombianos acreditados en el exterior, tendrán derecho a importar con franquicia de derechos, su equipaje y menaje doméstico que traigan al momento de terminar su misión”.

Estas normas fueron derogadas por el Decreto 2148 de 1991, acusado.

III.3.2. Antecedentes jurisprudenciales.

Sobre la excepción del régimen aduanero frente a la importación de vehículos, por parte de los funcionarios diplomáticos y consulares, vale la pena destacar los siguientes pronunciamientos de la Sala:

— Sentencia de 3 de marzo de 1995 (Exp. 2940, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz): Acción de nulidad contra las resoluciones 1851 de 30 de abril, 02544 de 15 de junio y 003129 de diciembre de 1987, expedidas por la Dirección General de Aduanas, por medio de las cuales se ordenó el decomiso de un automóvil y su entrega al Fondo Rotatorio de Aduanas. En dicha oportunidad, sostuvo la Sala:

“Encontrándose la demandante dentro del rango de funcionario al servicio de organismos internacionales de carácter intergubernamental a que alude el artículo 1º del Decreto 2399 de 1986, tenía derecho a importar un vehículo en condiciones de preferencia arancelaria, siempre y cuando se cumplieran los requisitos contenidos en el artículo 5º ibídem. Ni el Decreto 2527 de 1984 ni el Decreto 2399 de 1986 establecieron como requisito previo la obtención de la licencia de importación, ni se remitieron a ningún otro ordenamiento para tal efecto, lo cual conduce a considerar que la importación llevada a cabo por la poderdante se ajustó a las normas legales, toda vez que ella presentó su solicitud dentro del término a ella fijado y cumpliendo los requisitos previstos”.

— Sentencia de 3 de febrero de 2002 (Exp. 5465, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola): Acción de nulidad contra la Resolución 661-0863 de 5 de septiembre de 1996, por medio de la cual la DIAN declaró en abandono una mercancía, a favor de la Nación. Dijo en esa oportunidad la Sala:

“Debe tenerse en cuenta, para efectos de determinar si las normas citadas son aplicables al caso sub examine, que la importación de automóviles por funcionarios diplomáticos de Colombia, al término de su misión, está gobernada por un régimen especial, constituido por los decretos 2148 de 1991 y 379 de 1993.

(...)

El Decreto 2148 de 1991, artículo 11, modificado por el Decreto 379 de 1993, prescribe: “La importación de vehículos automóviles por los funcionarios colombianos de que trata el numeral 3 del artículo 3º del Decreto 2148 de 1991, se regirá por las disposiciones aduaneras relativas a la importación ordinaria, debiendo conservar el importador, además de los documentos previstos en estas normas, el certificado expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el cual conste el nombre, el rango, la misión u organismo, el lugar y el tiempo de servicios en el exterior. Los vehículos así importados quedarán en libre disposición. Solo podrán importarse con el beneficio dispuesto en este artículo, vehículos cuyos valores FOB no excedan los siguientes límites...”.

— Sentencia de 6 de febrero de 1992, (Exps. 1061-1621, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez): Acción de nulidad contra la Circular DGA-910 de 12 de noviembre de 1986, mediante la cual la Dirección General de Aduanas impartió instrucciones a los administradores de aduana para la aplicación del Decreto 2399 de 29 de julio de 1986, “por el cual se dictan normas para la importación de vehículos de propiedad de funcionarios del Servicio Exterior colombiano o de organismos internacionales de carácter intergubernamental”. La Sala señaló:

“La parte demandada del acto se refiere a dos consecuencias resultantes del hecho de que el valor FOB exceda el límite consagrado en el Decreto 2399 de 1986, por razones diferentes a las fluctuaciones cambiarias, a saber: que no se tendrá derecho a los gravámenes del decreto, por lo cual se aplicarán los gravámenes existentes en el Arancel de Aduanas, y que se aplicarán igualmente las “sanciones a que hubiere lugar”. Ninguna de estas consecuencias implica la imposición o el establecimiento de sanciones por parte del acto demandado, ni están creando situaciones jurídicas “desconocidas” o nuevas. El hecho de que se manifieste que no se tendrá derecho a los gravámenes preferenciales consagrados en el decreto sino a los existentes en el Arancel de Aduanas, es apenas la consecuencia jurídica y necesaria de no cumplir uno de los requisitos que establece el decreto para poder ser aplicado”.

Del anterior recuento jurisprudencial se resalta que la Sala ha encontrado ajustado a derecho las situaciones de importación por parte de funcionarios diplomáticos y consulares, de vehículos en condiciones de preferencia arancelaria, siempre que se cumplan los requisitos contenidos en las normas vigentes al momento de la importación.

III.4. Los cargos de la demanda.

Primer cargo. Violación del principio de igualdad.

Estima el actor que el acto acusado viola el derecho a la igualdad, por cuanto establece un privilegio para los funcionarios que hayan ejercido cargo diplomático o consular y que al final de su misión pretenden ingresar al país vehículos, equipajes y menajes con una reducción o eliminación total de los derechos de importación, mientras que los demás connacionales deben pagar la totalidad de los aranceles.

Corresponde a la Sala analizar, a la luz del artículo 13 de la Constitución Política, si el beneficio tributario establecido en la norma acusada resulta o no discriminatorio.

Según lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, el principio de igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales.

Sobre el principio de igualdad en función de las disposiciones tributarias, ha dicho la Corte Constitucional que:

“En materia tributaria, la regla general es que todos tienen el deber de tributar de conformidad con los criterios establecidos en la Constitución. No obstante, el legislador también está facultado para contemplar exenciones, siempre que lo haga por iniciativa del Gobierno (C.P., art. 154), de acuerdo con la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de ciertos tributos, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención. Así, el legislador cuenta con la autonomía para fijar el grupo de contribuyentes favorecido con una exención y no vulnera la Constitución por el solo hecho de definirlo, ya que, como se dijo, es la propia Carta la que de manera expresa prevé la posibilidad (C.P., arts. 154 y 294). No obstante, ha señalado la Corte que “(...) aún así no existiera este precepto, (...) quien tiene la capacidad constitucional para crear tributos, también tiene la de modificarlos, aumentarlos, disminuirlos, suprimirlos, y señalar los casos en que por razones de política fiscal algunos sujetos o bienes quedan eximidos de su pago y la proporción de la exención”(6) (resaltado fuera del texto).

En materia de exenciones, también ha dicho la Corte que la norma que las consagre no resulta contraria a la Constitución por la sola diferencia de trato entre los contribuyentes, pues su esencia es, precisamente, distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. De modo que para hablar de una ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto, debe partirse de la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales que sustenten la exención(7).

De lo anterior, es dable destacar que la sola exención de los aranceles aduaneros a los funcionarios colombianos que regresen al país al término de su misión diplomática, no vulnera el artículo 13 de la Constitución Política, si se tiene en cuenta que existe un motivo válido, objetivo y razonable para la distinción, basado en las circunstancias especiales del desempeño de su cargo fuera del territorio nacional, cuya finalidad es representar los intereses de Colombia en el país receptor y mantener las relaciones de amistad entre los Estados.

Segundo cargo. Violación del principio de equidad tributaria.

En criterio del actor, resulta inequitativo exonerar del pago de tributos a la importación a unos ciudadanos, en razón al cargo oficial que ostentan en el exterior, pues la obligación tributaria debe recaer en quienes poseen la capacidad económica para realizar una operación de comercio exterior.

Los artículos 95, numeral 9º, y 363 de la Constitución Política, preceptúan:

“ART. 95.—La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.

Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.

Son deberes de la persona y del ciudadano:

(...)

9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.

“ART. 363.—El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.

Sobre la equidad del sistema tributario ha dicho la Corte Constitucional que “es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados”(8).

El principio de equidad tributaria, que indica que el impuesto debe consultar la capacidad contributiva de cada contribuyente, pues a igual capacidad económica igual tratamiento fiscal y a desigual capacidad económica desigual tratamiento fiscal, no se vulnera con la exención que introduce el decreto demandado, habida cuenta de que ella no se aplica como reflejo de la capacidad contributiva del sujeto pasivo de la obligación, sino en función de una prerrogativa contemplada en la ley para un determinado grupo de personas que se encuentran en condiciones distintas respecto de los demás ciudadanos obligados a la tributación.

En consecuencia, como el deber cívico de contribuir con el erario señalado en las normas superiores transcritas, se predica por igual de las personas que se encuentran en la misma situación contemplada por la ley, en este caso, como ya se señaló, las personas beneficiadas con la exención aduanera no se encuentran en las mismas condiciones de los demás connacionales y, por tanto, existe para ellas una diferencia real, que justifica razonablemente el beneficio tributario.

Tercer cargo. Violación de los principios de prevalencia del interés general y representación en materia tributaria.

Para el demandante, el decreto censurado atenta contra los principios de prevalencia del interés general y representación en materia tributaria, al establecer prerrogativas aduaneras a favor del personal diplomático y consular, sin que exista una ley marco de comercio exterior que le permita al ejecutivo crear este tipo de exenciones.

Para resolver esta cuestión es necesario analizar el marco jurídico en que el Gobierno fundamentó la expedición del acto acusado.

El Decreto 2148 de 1991, expedido con fundamento en las facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, se basó en la Ley 6ª de 1971 y el Decreto-Ley 1689 de 1991.

La Ley 6ª de 1971, “por la cual se dictan normas generales, a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, dispuso en su artículo 1º que:

ART. 1º—Las modificaciones que en el Arancel de Aduanas decrete el Gobierno, con fundamento en el artículo 65 del Acto Legislativo 1 de 1968, modificatorio del artículo 205 de la Constitución Nacional, se efectuarán con sujeción a las siguientes normas generales:

(...)

e) Variación en la tarifa, con miras a la consecución de los siguientes objetivos:

(...)

7. Atender las obligaciones del país contempladas en tratados y convenios internacionales de carácter multilateral o bilateral y especialmente las relativas a los programas de integración económica latinoamericana.

La Ley 6ª de 1971 fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1111 de 2000, en la que consideró que no se trataba de una ley de facultades extraordinarias sino de una de las denominadas “leyes marco o cuadro”, expedidas en virtud del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, dado que suponen una distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo.

En cuanto a las reglas a las cuales debía ceñirse el Gobierno para modificar el arancel de aduanas, la Corte consideró que la Ley 6ª era una norma de carácter general, que señalaba la función gubernamental y, por tanto, correspondían al mandato constitucional.

En relación con la restricción o derogación de exenciones de derechos arancelarios de importación, precisó que, tal regla fijaba objetivos de carácter general que debía seguir el Presidente de la República al desarrollar la ley en referencia, y que en modo alguno reñía con los preceptos superiores.

Ahora bien, esta ley debe armonizarse con lo dispuesto en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas en la cual los Estados partes, conscientes de la necesidad de una convención internacional sobre relaciones, privilegios e inmunidades diplomáticas que contribuya al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones, acordaron que los agentes diplomáticos y los miembros del personal administrativo y técnico de la misión gozarían, entre otras, de las siguientes exenciones:

“ART. XXXIV.—

El agente diplomático estará exento de todos los impuestos y gravámenes personales o reales, nacionales, regionales o municipales, con excepción:

a) de los impuestos indirectos de la índole de los normalmente incluidos en el precio de las mercaderías o servicios;

b) de los impuestos y gravámenes sobre los bienes inmuebles privados que radiquen en el territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático los posea por cuenta del Estado acreditante y para los fines de la misión;

c) de los impuestos sobre las sucesiones que corresponda percibir al Estado receptor, salvo lo dispuesto en el párrafo 4º del artículo 39;

d) de los impuestos y gravámenes sobre los ingresos privados que tenga su origen en el Estado receptor y a los impuestos sobre el capital que graven las inversiones efectuadas en empresas comerciales en el Estado receptor;

e) de los impuestos y gravámenes correspondientes a servicios particulares prestados;

f) salvo lo dispuesto en el artículo 23, de los derechos de registro, aranceles judiciales, hipoteca y timbre, cuando se trate de bienes inmuebles.

(...)

ART. XXXVI

1. El Estado receptor, con arreglo a las leyes y reglamentos que promulgue, permitirá la entrada con exención, de toda clase de derechos de aduana, impuestos y gravámenes conexos, salvo los gastos de almacenaje, acarreos y servicios análogos:

a) de los impuestos destinados al uso oficial de la misión.

b) de los objetos destinados al uso personal del agente diplomático o de los miembros de su familia que formen parte de su casa, incluidos los efectos destinados a su instalación.

(...)”

Finalmente, el acto acusado cita el Decreto 1689 de 1991, “por el cual se reduce la tarifa del impuesto a las importaciones”, cuyo único artículo estableció:

“ART. 1º—Redúcese al 0% del valor CIF, la tarifa del impuesto a las importaciones de que trata el artículo 95 de la Ley 75 de 1986, con el propósito de sustituir este impuesto por gravámenes arancelarios”.

A su vez, la Ley 75 de 1986, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, de catastro, de fortalecimiento y democratización del mercado de capitales, se conceden unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones”, en sus artículos 95 y 96, dispuso:

“ART. 95.—Sin perjuicio de lo dispuesto en tratados internacionales, los gravámenes de que tratan los artículos 229 del Decreto 444 de 1967; 20 del Decreto 688 de 1967; 6º del Decreto 2366 de 1974; 14 de la Ley 2ª de 1976: numeral 37; 1º de la Ley 68 de 1983, y 9º de la Ley 50 de 1984, sustitúyense por un impuesto a las importaciones equivalente al dieciocho por ciento (18%) de su valor CIF”.

“ART. 96.—Las siguientes importaciones estarán exentas del impuesto de que trata el artículo anterior;

1. Las que realicen los miembros de misiones diplomáticas o consulares acreditadas ante el Gobierno de Colombia y las de los representantes de las organizaciones y entidades a que se refiere el ordinal g) del artículo 73 del Decreto 444 de 1967. (...)”.

A juicio de la Sala, no asiste razón al actor al afirmar que el decreto acusado carece de una ley marco que fije las pautas para introducir modificaciones al régimen de aduanas pues, como ya se vio, dicha norma quedó plasmada en la Ley 6ª de 1971, declarada exequible por la Corte Constitucional.

En virtud de la citada ley, las modificaciones en el arancel de aduanas que efectúe el Gobierno Nacional deberán tener en cuenta la variación de la tarifa con el fin de lograr, entre otros objetivos, atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios internacionales. Tal objetivo, además de constituir una verdadera pauta general que condiciona el ejercicio de la facultad contemplada en el artículo 189, numeral 25, de la Constitución Política, en concordancia con lo prescrito en el artículo 150, numeral 19, literal c), ibídem, está en armonía con los fines sociales del Estado, conforme al ordenamiento constitucional.

Cuarto cargo. Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria y falsa motivación.

Asegura el actor que el Gobierno excedió la facultad de modificar los aranceles por razones de política comercial, teniendo en cuenta que ello no incluye la potestad de remover al sujeto pasivo de la obligación tributaria de la importación.

Que, adicionalmente, el acto administrativo adolece de falsa motivación, debido a que cita como fundamento normativo disposiciones en las cuales no se autoriza el tratamiento tributario preferencial regulado.

De conformidad con el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, al Congreso de la República le corresponde dictar las normas generales, y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para “modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas” (lit. c).

Armónicamente, el numeral 25 del artículo 189 ibídem, dispone como una de las funciones del Presidente de la República la de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.

De este modo, es el Congreso quien tiene la facultad básica de crear o establecer aranceles, mientras que el Gobierno únicamente puede modificarlos por razones de política comercial, dentro del marco trazado por el legislador en las leyes marco.

Cabe tener en cuenta, como ya se precisó, que el decreto demandado se fundamentó en la Ley 6ª de 1971, según la cual para introducir modificaciones en el Arancel de Aduanas, el Gobierno debe tener presente las obligaciones del país contempladas en tratados y convenios internacionales, como lo son la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 y la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963, cuya finalidad es la de resaltar la importancia de acuerdos bilaterales y multilaterales de derecho internacional, que sirvan para contribuir al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones y que establezcan privilegios e inmunidades consulares, no con el ánimo de beneficiar a particulares, sino de garantizar a las oficinas consulares el eficaz desempeño de sus funciones, en nombre de sus Estados respectivos.

En este marco jurídico, no encuentra la Sala razones que lleven a considerar que el acto administrativo acusado deba anularse por falta de competencia del Gobierno Nacional o por incurrir en falsa motivación, porque, para su expedición, se hayan argumentado razones engañosas, simuladas o contrarias a la realidad, cuando, como ya se dijo, su marco legal encuentra respaldo en normas superiores como la ley marco e instrumentos jurídicos de derecho internacional.

De conformidad con los planteamientos expresados en la presente providencia, la Sala denegará las súplicas de la demanda, por encontrar el acto acusado, ajustado a derecho, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

2. TIÉNENSE a los doctores Cristina Arias Hernández y Andrés Leonardo Mendoza Paredes, como apoderados de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Relaciones Exteriores, respectivamente, de conformidad con los poderes visibles a folios 160 y 183 del expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de junio de 2012».

(2) Colombia es miembro fundador de las Naciones Unidas desde su admisión el 5 de noviembre de 1945.

(3) M.P. doctor Eduardo Montealegre Lynett.

(4) Sentencia C-137 de 1996. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(5) Radicación 1244. C.P. Dr. Augusto Trejos Jaramillo.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 1996. M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.

(7) Ver Sentencia C-188 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-734 de 2002. M.P. Dr. Manuel José Cepeda.