Sentencia 2007-00510 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 1100103270002007005100

Números internos: 16914

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Germán Manjarrés Cabezas y Felipe Rincón contra el Banco de la República

Bogotá, D.C., diez de julio del dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se ha puesto a órdenes de la Sala la demanda de nulidad de los 100 boletines identificados en las páginas 1 y 2 de la presente providencia, que contienen, en página anexa, la fijación de los valores diarios de la unidad de valor real, UVR, por parte del Banco de la República, para los períodos mensuales comprendidos entre el 11 de agosto de 2000 y el 7 de octubre de 2008.

Con textos similares, los boletines mencionados presentan los valores diarios en estructuras gráficas que incorporan cifras diferenciales para cada período mensual, e identifican tanto la variación anual de dichos valores como la variación mensual del IPC.

Para referencia visual, se transcribe el texto de los boletines del primero y el último período mensual comprendido entre las fechas señaladas:

Boletín 23 del 11 de agosto de 2000

Boletín 23

Fecha11 de agosto de 2000

Páginas 4

Contenido

Resolución Externa 12 de 2000. 'Por la cual se adiciona una resolución” pág. 1

Resolución Externa 13 de 2000. “Por la cual se expiden regulaciones en materia de la unidad de valor real (UVR)” pág. 2

Valores de la unidad de valor real (UVR) vigentes para el período 16 de agosto de 2000 al 15 de septiembre de 2000 pág. 4

Este boletín se publica en desarrollo de lo dispuesto en el literal a) del artículo 51 de la Ley 31 de 1992

Boletín 44 del 7 de octubre de 2008

Boletín 44

Fecha 7 de octubre de 2008

Contenido

Valores de la unidad de valor real (UVR) vigentes para el período 16 de agosto de 2000 al 15 de septiembre de 2000 pág. 1

Este boletín se publica en desarrollo de lo dispuesto en el literal a) del artículo 51 de la Ley 31 de 1992

Aclaración previa

Los boletines demandados se expidieron con fundamento en el literal a) del artículo 51 de la Ley 31 de 1992, por la cual se adoptó el régimen legal del Banco de la República para el ejercicio de sus funciones. Dicha norma dispone:

“ART. 51.—Procedimientos relativos a aquellos actos que sean administrativos. El Banco de la República se sujetará a las siguientes reglas en los procedimientos relativos a aquellos actos que sean administrativos:

a) Los actos de carácter general deberán publicarse en el boletín que la Junta Directiva autorice para este objeto;

La anterior perspectiva legal nos permite identificar a los boletines expedidos por el Banco de la República como medios informativos, a través de los cuales dicha entidad da a conocer los actos administrativos generales en los que plasma las decisiones adoptadas por su Junta Directiva, de acuerdo con la función pública en ejercicio de la cual se profieren(13).

Quiere ello decir que los boletines son una unidad material independiente del acto que publican, pues lejos de adoptar la voluntad unilateral que crea, modifica o extingue una situación jurídica objetiva, abstracta e impersonal, con alcance erga omnes y ajena a la concesión o rechazo de algún derecho particular, lo que hacen es publicitar esa voluntad previamente adoptada, para que pueda surtir los efectos legales que le son propios en términos de ejecutividad.

Corrobora esa apreciación el texto de los boletines transcritos, en los que se lee el título “contenido”, dentro del cual se enuncian dos resoluciones y dos documentos denominados “Valores de la unidad de valor real (UVR) vigentes para el período 16 de agosto de 2000 al 15 de septiembre de 2000” y “Valores de la unidad de valor real (UVR) vigentes para el período 16 de octubre de 2008 al 15 de noviembre de 2008”, indicando las páginas en las que se ubican.

En estricto sentido, el libelo de la demanda y sus coadyuvancias cuestionan la liquidación de valores que aparece en dichos documentos, a cuyo tenor se lee:

Valores de la unidad de valor real (UVR)

Vigentes para el período 16/agosto/2000 al 15/septiembre/2000

(Res. Externa 13/2000)

Variación mensual IPC julio/2000: -0.04%

Valor de la UVR a 15 de agosto de 2000: 111.3768

DD/MM/AMAValor UVR  DD/MM/AMAValor UVR
16/08/2000111.3754 1/09/2000111.3524
11/08/2000111.3739 2/09/2000111.3509
18/08/2000111.3725 3/09/2000111.3495
19/08/2000111.3711 4/09/2000111.3481
20/08/2000111.3696 5/09/2000111.3466
21/08/2000111.3682 6109/2000111.3452
22108/2000111.3667 7/09/2000111.3437
23/08/2000111.3653 8/09/2000111.3423
24/08/2000111.3639 9/09/2000111.3409
25/08/2000111.3624 10109/2000111.3394
26/08/2000111.3610 11/09/2000111.3380
27/0812000111.3596 12/09/2000111.3366
26/08/2000111.3581 13/09/2000111.3351
29/0812000111.3567 14/09/2000111.3337
30/08/2000111.3552 15/09/2000111.3322
31/08/2000111.3538   

Valores de la unidad de valor real (UVR)

Vigentes para el período 16/octubre/2008 al 15/noviembre/2008

(Res. Externa 13/2000)

Variación mensual del IPC septiembre de 2008: -0.19%

Valor de la UVR A 15 de octubre de 2008: 181.140

DD/MM/AMAValor UVRVariación Anual % 1/ DD/MM/AMAValor UVRVariación anual % 1/
16/10/2008181.12907.85 01/11/2008180.95137.70
17/10/2008181.11797.84 02/11/2008180.94027.69
18/10/2008181.10687.83 03/11/2008180.92917.68
19/10/2008181.09577.82 04/11/2008180.91807.67
20/10/2008181.08457.81 05/11/2008,180.90697.66
21/10/2008181.07347.80 06/11/2008180.89587.65
22/10/2008181.06237.79 07/11/2008180.88477.64
23/10/2008181.05127.78 08/11/2008180.87367.63
24/10/2008181.04017.77 09/11/2008180.86257.62
25/10/2008181.02907.77 10/11/2008180.85147.62
26/10/2008181.01797.76 11/11/2008180.84037.61
27/10/2008181.00687.75 12/112008180.82927.60
28/10/2008180.99577.74 13/11/2008180.81817.59
29/10/2008180.98467.73 14/11/2008180.80707.58
30/10/2008180.97357.72 15/11/2008180.79597.57
31/10/2008180.96247.71    

1 La variación anual corresponde al cambio porcentual entre el valor de la UVR de la fecha en mención y el valor de dicha unidad en la misma fecha del año anterior.

Las cifras reportadas en los documentos transcritos corresponden al cálculo del valor en pesos de la UVR para cada uno de los días del período mensual, expresamente ordenado por el artículo 2º de la Resolución 13 de 2000(14). Ese cálculo complementa la voluntad administrativa plasmada en la resolución mencionada, pues sin él no podría aplicarse la fórmula dispuesta en el artículo 1º ibídem(15), según se deduce de la explicación de variables que hace la misma norma.

Dado que los cargos de nulidad atacan unívocamente el cálculo o liquidación de valor por los meses comprendidos entre el 11 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, se entiende que la demanda recae directamente sobre los actos administrativos complementarios que hacen dicho cálculo o liquidación y no sobre los boletines que los publicaron y que, aisladamente, no serían actos administrativos pasibles de control judicial.

Desde esa perspectiva, forjada en el marco de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y en la incolumidad del derecho de acción, entra la Sala a realizar el juicio de legalidad puesto a su conocimiento.

Del análisis de fondo

En los términos de la demanda, corresponde establecer la validez de los actos que fijaron los valores de la unidad de valor real (UVR) entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, en cuanto, según se afirma, resultan de aplicar la metodología o fórmula de cálculo establecida en el Decreto 234 de 2000, anulado por esta jurisdicción mediante sentencia del 1º de septiembre de 2005 (13903).

El análisis del problema jurídico así esbozado, se abordará desde las siguientes aristas:

Antecedentes de la unidad de valor real - Sistema de valor constante, de la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC) y de la unidad de valor real (UVR) - Marco legal de la metodología para determinar el valor de la UVR(16) 

Dado el auge en la construcción de vivienda y el crecimiento económico de nuestro país durante la década de los setenta, el plan de desarrollo de la época advirtió la necesidad de canalizar recursos hacia el sector de la construcción para beneficiar la producción de bienes esenciales y la generación de empleo.

Debido a la necesidad de recursos suficientes para la eficacia de la política de desarrollo urbano y de los incrementos en la tasa de ahorro para inversiones mediante títulos a largo plazo destinados a financiar la actividad de la construcción urbana, el gobierno adoptó medidas para estimular el ahorro privado y canalizar parte de él a la financiación de la actividad de la construcción, con el fin de cumplir las metas de suministro de vivienda y generación de nuevo empleo.

De tales medidas dan cuenta los decretos 677 (arts. 3,11(sic)) y 678 (art. 1º) del 2 de mayo de 1972, que previeron el fomento del ahorro para la construcción con base en el principio del valor constante de ahorros y préstamos determinado contractualmente, así como el reajuste periódico de unos y otros de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, con el fin de que conservaran su valor constante. Los intereses pactados se liquidarían sobre el valor principal reajustado.

En el mismo sentido, autorizaron la constitución de corporaciones privadas de ahorro y vivienda para promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcción, dentro del mismo sistema de valor constante.

El sistema de valor constante(17) así adoptado, constituyó un instrumento para incentivar el ahorro de los colombianos y encauzarlo hacia la industria de la construcción, siguiendo el modelo estadounidense que, ante la crisis económica de 1929, impulsó dicho sector para dinamizar la economía con más personas con salario, más personas comprando bienes y servicios, más rotación del dinero, etc.

Conforme con los mismos decretos ya citados, la junta de ahorro y vivienda debía estudiar y proponer regulaciones generales sobre el sistema de valor constante y las tasas de interés, en convenio con la Junta Monetaria, para que el Presidente de la República las adoptara. Tales propuestas se recogieron en el Acuerdo 1 del día 13 de julio de 1972.

Bajo tales consideraciones y en ejercicio de las facultades que le confería el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886(18), el gobierno expidió el Decreto 1229 del 17 de julio de 1972 (arts. 1º, 3º) que estableció la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC), asignando su cálculo mensual a la junta de ahorro y vivienda, de acuerdo con la variación resultante del promedio del IPC para empleados y obreros que el DANE elaborara para el período de doce meses inmediatamente anterior.

Con la misma periodicidad mensual, la Junta Monetaria debía informar los valores de la UPAC, en moneda legal, a las corporaciones de ahorro y vivienda para cada uno de los días del siguiente mes. El Decreto 1269 de 1972 reguló el funcionamiento de dichas corporaciones.

De esta manera nació el sistema de crédito hipotecario como palanca directa para el sector financiero y la construcción, que producía efectos multiplicadores y mejoraba las variables económicas más importantes.

La unidad de poder adquisitivo constante —UPAC— pretendía proteger la inversión, facilitar la adquisición de vivienda, disminuir el riesgo de la pérdida de poder adquisitivo para ahorradores y prestatarios del sistema financiero, cubrir la inflación e incentivar el crédito con el favorecimiento del sector de la construcción y del financiero ante el incremento de demanda de créditos para la compra de viviendas. La dinamización de dichos sectores, según se previó, disminuiría el nivel de desempleo, generaría mayor poder adquisitivo y produciría mayores requerimientos de bienes y servicios.

La preocupación no era otra que el manejo de la inflación, dando paso a que la corrección monetaria (CM) ajustara el valor del UPAC para atarlo al crecimiento de las cuotas del crédito. Con la idea original de ajustar el valor de las cuotas según el cambio en el nivel de precios (inflación), la corrección monetaria se calculaba con base en el IPC.

La UPAC, entonces, permitía que los usuarios confiaran en que su dinero estaba protegido contra la inflación, pues la corrección monetaria (CM) estaba atada a la variación del IPC. Con el paso del tiempo la unidad fue cambiando hasta el punto de que en 1984 tomó las tasas del mercado como componente de su fórmula.

En efecto, durante muchos años, el sistema de crédito hipotecario en UPAC funcionó ajustándose con la inflación, aunque con algunas modificaciones que buscaban hacerlo más competitivo y que condujeron a que en 1984, por el Decreto 1131, se introdujera por primera vez un componente de tasa de interés al cálculo de la corrección monetaria, desligándola del IPC como instrumento inicial de actualización.

En 1988, el Decreto 1319 incluyó el 35% del valor de la DTF(19) del mes anterior en el cálculo de la corrección monetaria, y en 1993, por Resolución Externa 6 del Banco de la República, se adoptó como criterio el costo ponderado de las captaciones y se determinó el valor de la UPAC equivalente al 90% de la tasa promedio de captación (DTF).

En 1990 el país entró en un proceso de apertura económica que trajo consigo la reforma sustancial al sistema financiero, a través de la Ley 45 de ese año. Se permitió la evolución de las entidades financieras a la banca múltiple, lo que produjo que las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) dejaran de ser las únicas prestatarias en UPAC, y se suprimió el acceso a los recursos del Fondo de Ahorro y Vivienda (FAVI).

Esta reforma financiera propició la desregulación y privatización del sistema financiero, con la que desaparecieran las mediaciones protectoras por parte de diferentes entidades estatales, de modo que las instituciones financieras pudieran realizar las funciones propias y complementarias de su objeto social, y el sector privado pudiera adquirir establecimientos públicos financieros para hacerlos más eficientes.

Por Decreto 1127 del 29 de mayo del mismo año 1990 (art. 1º), el gobierno intervino la actividad de las corporaciones de ahorro y vivienda, considerando que para la estabilidad del sistema de valor constante era indispensable que el ahorro privado captado se remunerara de acuerdo con las condiciones generales del mercado financiero y la evolución de la inflación; y que para lograr ese objetivo era necesario ajustar el sistema de cálculo del valor de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC.

Dicha normativa de intervención trasladó al Banco de la República la función de calcular mensualmente los valores en moneda legal de la UPAC para cada uno de los días del mes siguiente, en el porcentaje del 45% de la variación resultante en el IPC (total ponderado) aplicable a los doce meses inmediatamente anteriores, al cual debía adicionársele el 35% del promedio de la tasa variable DTF calculada por el banco para el mes inmediatamente anterior.

La sujeción de la CM a la DTF fue una estrategia adoptada para hacer el sistema más competitivo y permitir que las CAV pudieran operar en igualdad de condiciones que las demás entidades financieras. Aunque desde 1984 la DTF hacia parte de la fórmula de la CM, después de la reforma incrementó su participación con el fin de que reflejara el movimiento de las tasas del mercado, a pesar de que los ingresos de los usuarios del sistema UPAC crecían en razón de la inflación y no de dichas tasas; además, en últimas, la DTF era un indicador de corto plazo y los créditos para vivienda eran a largo plazo.

En 1993 comenzaron a variar altamente las tasas de interés, y en 1994 se muestra una tendencia sistemática a aumentarlas, afectando el sector de la construcción. La sobreoferta de viviendas propició su desvalorización y para conjurar esa crisis el emisor ató la CM a la DTF en su totalidad, eliminando la inflación de la fórmula.

A su vez, el Decreto 1730 del 4 de julio de 1991 (arts. 2. 1. 2. 3. 2., 2. 1. 2. 3. 3 y 2. 1. 2. 3. 7), por el cual se expidió el estatuto orgánico del sistema financiero, previó el desarrollo de las finalidades de las corporaciones de ahorro y vivienda (promoción del ahorro privado y su canalización hacia la industria de la construcción) dentro del sistema de valor constante.

Así mismo, retomó el criterio del Decreto 677 de 1972 para referir el principio del valor constante de ahorros y préstamos, determinado contractualmente, como base del fomento del ahorro para la construcción, y para prever la conservación del valor constante de los ahorros y de los préstamos mediante reajustes periódicos, de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno y la liquidación de intereses pactados sobre el valor principal reajustado.

En desarrollo del mismo principio consagró la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC) para que, con base en ella, las corporaciones de ahorro y vivienda llevaran todas las cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal.

Tales disposiciones se mantuvieron en el artículo 134 del Decreto 663 de 1993 por el cual se actualizó el estatuto orgánico del sistema financiero y se modificó su titulación y numeración. Dicho artículo fue declarado inexequible por la Sentencia C-700 de 1999(20).

Por la Ley 31 de 1992 se dictaron las normas a las que debía sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, y el gobierno, para señalar el régimen de cambio internacional, los estatutos del banco y el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo.

Dicho ordenamiento dispuso que al Banco de la República le correspondía estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero, así como el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.

Bajo tales cometidos, la ley facultó a la junta directiva del banco para, entre otras funciones, fijar la metodología con la que se habría de determinar los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante —UPAC—, procurando que reflejara los movimientos de la tasa de interés en la economía (La expresión en cursiva fue declarada inexequible por la C. Const. mediante Sent. C-383/99).

La Resolución 26 del 9 de septiembre de 1994 sustituyó la Resolución Externa 6 de 1993 y abolió la inflación como base de cálculo de la corrección monetaria, de modo que el IPC quedó excluido del índice de precios y la fórmula para calcularla quedó totalmente dependiente de la tasa de interés de mercado. Hasta septiembre de 1996 la corrección monetaria estuvo por encima de la inflación en 3.2 puntos promedio, y en 1998 ese porcentaje se amplió considerablemente.

Por diversos factores internos y externos, las tasas de colocación y captación llegaron a niveles exorbitantes durante los dos años siguientes (45% y 34%), lo cual produjo una devaluación del 17% que incrementó las tasas de interés reales.

La sujeción de la corrección monetaria a la DTF buscó poner en igualdad de condiciones a las corporaciones de ahorro y vivienda con el resto del sistema financiero, a fin de que compitieran por recursos en el mercado nacional y extranjero de capitales; máxime cuando el ajuste periódico del UPAC demostró su incapacidad a la hora de sostener el poder adquisitivo de la moneda, pues mientras que el índice de precios al consumidor se multiplicó 114 veces al pasar de 3.34 en septiembre de 1972 a 379.52 en agosto de 1994, la UPAC lo hizo 60 veces, con un incremento de 100.49 a 5979.7 pesos en el mismo lapso.

Además, en plena liberación financiera era anacrónico que la remuneración de las cuentas de ahorro UPAC fuera hasta 1993 una decisión unilateral del emisor, sin que las corporaciones pudieran aumentar los intereses de sus captaciones a corto plazo y a niveles competitivos, porque sólo podían recuperar ese costo 15 años después.

Con ello, el crecimiento de las deudas era mayor al de los ingresos de quienes las adquirían, lo cual contrariaba la lógica económica en cuanto implicaba poner precios por encima de la productividad marginal del capital y del trabajo, conduciendo a que el sistema colapsara.

Frente a tal situación, muchos deudores se vieron obligados a entregar sus viviendas en dación en pago a las instituciones financieras, por la imposibilidad de cubrir la obligación; ello, unido al rezagado incremento de los ingresos de los deudores, la caída en el precio de las viviendas y la consiguiente pérdida de las garantías que respaldaban los préstamos otorgados, afectó a los deudores, a las entidades financieras y a la actividad constructora, dado que los créditos se volvieron impagables, se entregaron muchas viviendas que los respaldaban y se multiplicaron las demandas contra el sistema financiero.

A su vez, la Resolución Externa 18 del 30 de junio de 1995 previó que el banco calcularía mensualmente, para cada uno de los días del mes siguiente, el valor en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante —UPAC—, equivalente al setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las resoluciones 42 de 1988 y 17 de 1993 de la Junta Directiva, de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo; y que ello se aplicaría para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante —UPAC— a partir del 1º de agosto de 1995.

En 1998 la crisis se agudizó porque las tasas de interés reales se incrementaron e hicieron que la cartera de las corporaciones de ahorro y vivienda aumentara, pues los créditos eran en UPAC pero sus pasivos estaban atados a la inflación y a la DTF, haciendo que muchas familias perdieran sus viviendas.

Mediante la Ley 51 de 1990 se autorizó al Gobierno Nacional para emitir, colocar y mantener en circulación los “Títulos de tesorería TES - Clase B”(21), con el fin de sustituir los títulos de ahorro nacional, TAN, obtener recursos para financiar apropiaciones del presupuesto general de la Nación y efectuar operaciones temporales de tesorería. El Decreto 2599 de 1998 autorizó la emisión de dichos títulos para financiar apropiaciones del presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal 1999.

Por Decreto 856 del 20 de mayo de 1999, el Presidente de la República autorizó la denominación de dichos títulos en unidades de valor real constante, concebidas como unidades de medida que, en razón de la evolución de su valor en moneda legal colombiana con base en la variación del índice de precios al consumidor, reconocen la variación en el poder adquisitivo de la moneda legal colombiana (arts. 1º y 2º).

El propósito de la unidad fue proteger de las variaciones en el nivel de precios de la economía a los compradores de los títulos de deuda pública de largo plazo, dado el alto riesgo de inflación que tienen y que afecta las tasas de interés en el largo período, permitiéndoles asegurar una rentabilidad real por encima de la inflación.

El decreto también estableció que el valor en moneda legal colombiana de la UVR cambiaría diariamente desde el día 16 de un determinado mes calendario hasta el día 15 del mes calendario inmediatamente posterior, con base en la variación mensual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE para el mes previo al del inicio de su aplicación, de acuerdo con la siguiente fórmula:

UVRt = UVRI5m x (1+Im-1)t/Dm

Este decreto fue demandado en acción de simple nulidad ante la Sección Primera de esta corporación, aduciéndose la incompetencia del Gobierno Nacional para regular la actividad financiera. Por sentencia del 26 de octubre del 2000 (exp. 5900), se negó la pretensión elevada.

Así mismo, en demanda interpuesta contra la Circular Externa 7 del 27 de enero de 2000 de la Superintendencia Bancaria (exp. 12712), se alegó la inconstitucionalidad del artículo 3º del decreto que se viene comentando, porque el Presidente de la República no tenía facultades para fijar la devaluación de la moneda o corrección monetaria.

Por sentencia del 27 de febrero del 2003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado se abstuvo de pronunciarse sobre tal cuestionamiento en virtud del carácter rogado de la jurisdicción contenciosa, pues al no haberse demandado directamente el decreto mencionado, la controversia acerca de si el gobierno era o no competente para expedirlo y si aquél podía aplicarse al sistema de financiación de vivienda a largo plazo en los términos regulados por la Ley 546 de 1999, no era un asunto que pudiera decidirse en ese proceso.

En virtud de los artículos 16, literal f) y 20 de la Ley 31 de 1992, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 10 del 1º de junio de 1999, por la cual dispuso que dicha entidad debía calcular mensualmente la unidad de poder adquisitivo constante para cada uno de los días del mes siguiente, e informarla con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda, el valor en moneda legal de la misma.

Para ese efecto, señaló que la corrección monetaria se tomó como equivalente al promedio aritmético de las tasas anuales de inflación, medidas con base en el IPC de los 12 meses anteriores a aquél en el cual se hacía el cálculo. En ese sentido y de manera transitoria, dispuso la corrección monetaria para los meses de junio a noviembre de 1999 por el equivalente de los porcentajes de la inflación calculada en la forma señalada (en sent. jun. 22/2001, exp. 10164, la Secc. Cuarta del C.E. negó la nulidad de la Res. 10 —en comentario— y aceptó la validez de esta forma de cálculo).

En Sentencia C-747 del 6 de octubre de 1999, que examinó la constitucionalidad de algunos apartes de los numerales 1º y 2º del artículo 121, y 1º y 2º del artículo 134 del Decreto-Ley 663 de 1993, la Corte Constitucional precisó que al Congreso de la República le corresponde regular, mediante ley marco (art. 150, num. 19, lit. d), todo lo atinente al sistema adecuado para la financiación de vivienda a largo plazo, contemplado en el artículo 51 de la Constitución, conforme a reglas que consulten la equidad y la justicia, de modo que se armonice el valor de las cuotas a cargo de los deudores y los plazos para redimirlas, sin que aquéllas aumenten en desmedro de las finalidades de la citada norma constitucional.

La regulación del cálculo de la UVR en el marco de la Ley 546 de 1999

El 23 de diciembre de 1999 se expidió la Ley 546(22), con el fin de establecer las normas generales y los criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para regular el sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor, y para determinar condiciones especiales de vivienda de interés social urbana y rural, con el fin de hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna (arts. 1º y 2º).

El artículo 3º de dicho cuerpo normativo dispuso en su texto original:

ART. 3º—La unidad de valor real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.

El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR (la parte resaltada fue declarada inexequible por la C. Const., en Sent. C-955/2000).

La UVR entonces se concibió como la unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE. Esta concepción retoma, en esencia, la definición del Decreto 856 de 1999(23), que vincula la unidad exclusivamente al índice de precios al consumidor reflejado diariamente, como forma de mantener el poder adquisitivo de la moneda colombiana.

Con esta regulación, el legislador pretendió proteger el patrimonio de las familias representado en la vivienda; fomentar el ahorro destinado a la financiación y a la construcción de aquélla; proteger a los usuarios de los créditos de vivienda; propender por el desarrollo de mecanismos eficientes de financiación de vivienda a largo plazo; proveer por el otorgamiento de los créditos y su atención de acuerdo con la capacidad de pago de los deudores; facilitar el acceso a la vivienda en condiciones de equidad y transparencia; promover la construcción de vivienda en condiciones financieras que hagan accesible la vivienda a un mayor número de familias; y priorizar los programas y soluciones de vivienda de las zonas afectadas por desastres naturales y actos terroristas (art. 2º, ibídem).

En ese contexto, autorizó el otorgamiento de créditos de vivienda por parte de entidades diferentes de los establecimientos de crédito, siempre que los sistemas de amortización no contemplaran capitalización de intereses, ni previeran la imposición de sanciones por pagos anticipados totales o parciales.

Así, la Ley 546 ató el sistema de financiación de vivienda a la unidad de valor real, UVR, sustitutiva del sistema UPAC, admitió los créditos con tasa fija de interés durante todo su plazo, con la prohibición de capitalizar intereses; y aceptó la posibilidad de pagar anticipadamente la deuda en cualquier tiempo(24).

Por su parte, el Consejo Nacional de Política Económica y Social expidió el documento Conpes 3066 del 23 de diciembre de 1999, que estableció la metodología de cálculo de la UVR.

En la misma fecha y para los efectos del numeral 2º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, el Ministerio de Hacienda expidió la Resolución 2896, por la cual publicó el valor de la UVR respecto de cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999.

Esta norma disponía la reliquidación del saldo total de los créditos(25), para la cual las circulares externas 7 y 8 del 2000 impartieron instrucciones y utilizaron la UVR publicada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.

A su vez, el Decreto 2703 del 30 de diciembre de 1999 determinó la equivalencia entre la UVR y la unidad de poder adquisitivo constante —UPAC—, el régimen de transición de la UPAC a la UVR y, para calcular el valor de esta última adoptó la metodología recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, previendo que la misma debía utilizarse para calcular el valor diario en pesos de la unidad por parte de la secretaría técnica del Consejo Superior de Vivienda, a partir del 1º de enero del 2000.

La Sentencia C-955 de 2000 declaró exequible el artículo 1º de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda debían hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención del Estado, y que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo.

La misma declaratoria recayó sobre los artículos 2º y 3º ibídem, bajo la consideración de que la Junta Directiva del Banco de la República debía proceder a establecer el valor de la UVR, de tal manera que incluyera exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiendo exactamente al IPC.

Así mismo, la sentencia declaró inexequibles los apartes del artículo 3º ejusdem, que asignaban el diseño de la metodología para calcular la UVR al Consejo de Política Económica y Social, Conpes, entidad que determinó los valores de la UVR entre el 1º de enero y el 10 de agosto del 2000, según la metodología establecida en el Decreto 2703 de 1999 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, toda vez que tal función le correspondía a la Junta Directiva del Banco de la República.

De igual forma, declaró exequible el numeral 2º del artículo 17 de la Ley 546, sólo si se entendía que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluye el valor de la inflación, que siempre es inferior a la menor tasa real cobrada en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria, y que su máximo lo determinaría la Junta Directiva del Banco de la República, conforme con lo resuelto por la Corte Constitucional, en las sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1º de marzo de 2000.

En tal sentido, la Corte precisó que los créditos vigentes al momento de comunicarse la sentencia, en los cuales se hubieren pactado intereses superiores al máximo legal, debían reducirse al tope máximo indicado, aplicable a todas las cuotas futuras; y que los intereses remuneratorios se calculan sólo sobre los saldos insolutos de capital, actualizados con la inflación.

A su turno, la Sentencia C-1377 de 2000 declaró la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los artículos 1º, 3º y 41 de la Ley 546 de 1999, porque hicieron parte del análisis de la Sentencia C-955 del 2000, anteriormente referida, y ordenó estarse a lo que ésta resolvió.

Al tiempo y ya que uno de los cargos contra el último de los artículos citados se basó en la remisión legal al Decreto 856 de 1999, la Corte se declaró incompetente para proveer sobre el mismo por no corresponderle examinar tal categoría normativa.

De acuerdo con los análisis de constitucionalidad enunciados, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución 13 de 2000 en la que adoptó la metodología para calcular el valor de la UVR en moneda legal colombiana, previendo su diaria determinación por el período de cálculo comprendido entre el día 16 inclusive, de un mes hasta el día 15, inclusive, del mes siguiente.

El artículo 2º de dicha resolución dispuso que al banco le correspondía calcular y divulgar mensualmente el valor en moneda legal de la UVR para cada uno de los días del período de cálculo, de acuerdo con la metodología adoptada, y que tal resultado lo informaría con idéntica periodicidad.

Del fundamento jurídico que citan los actos que calcularon los valores diarios de la unidad de valor real durante los períodos mensuales comprendidos entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, inclusive

El primer aparte de esta considerativa anotó que el cálculo de los valores diarios para los períodos mensuales comprendidos entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, fue hecho mediante los actos complementarios de cuya divulgación se ocuparon los boletines citados en las dos primeras páginas de la presente sentencia.

La parte introductoria de dichos actos cita claramente a la Resolución Externa 13 de 2000 como puede apreciarse en los gráficos de las páginas 28 y 29.

No existiendo elemento material que sugiera lo contrario y de cara al artículo 2º de la resolución en comentario, ya citado en apartes anteriores, se deduce que la mención referida identifica el fundamento jurídico de los cálculos enjuiciados, pudiéndose sostener que estos fueron realizados por y para los fines de la metodología adoptada por el artículo 1º ibídem y concretada, se reitera, en la aplicación de la fórmula UVRt = UVR15*(1+i)t/d, cuyas variables, a su vez, significan:

UVRt: el valor en moneda legal colombiana de la UVR del día t del período de cálculo.

UVR15: el valor en moneda legal colombiana de la UVR el día 15 de cada mes.

i: la variación mensual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE durante el mes calendario inmediatamente anterior al mes del inicio del período de cálculo.

t: el número de días calendario transcurridos desde el inicio de un período de cálculo hasta el día de cálculo de la UVR. Por lo tanto, t tendrá valores entre 1 y 31, de acuerdo con el número de días calendario del respectivo período de cálculo.

d: el número de días calendario del respectivo período de cálculo.

Vistos elementos en la ecuación de la metodología adoptada por la Resolución 13 de 2000, se entiende que: el valor en moneda legal colombiana de la UVR del día específico en que se calcula, es igual al valor en moneda legal colombiana de la UVR del día 15 de cada mes, por 1 más la variación mensual del índice de precios al consumidor que certifica el DANE durante el mes calendario inmediatamente anterior a aquél en que inicia el período de cálculo (desde el día 16 inclusive, de un mes hasta el día 15, inclusive, del mes siguiente), elevado al número de días calendario transcurridos desde el inicio de ese período hasta el día en que se calcula la unidad (entre 1º y 31 según el número de días calendario del respectivo período), sobre el número de días calendario del respectivo período de cálculo.

Es de observar que la Sala, en sentencia del 23 de agosto de 2012(26), proferida dentro de los procesos acumulados 14824 y 16053, examinó la legalidad de dicha metodología respecto de la estructura matemática que involucraba.

Quienes accionaron dichas causas sostuvieron que la metodología referida incluía la capitalización de intereses en los créditos hipotecarios de vivienda, por utilizar una ecuación de interés compuesto que generaba incremento adicional en la cotización diaria de la unidad de valor real.

Al proveer sobre esa censura, la Sala precisó que la metodología de la Resolución 13 de 2000 sujetada al índice de precios al consumidor, no incrementa ilegítimamente el capital ni las cuotas de amortización, y que se considera técnicamente adecuada, porque explica en mejor medida la evolución diaria de los precios, asegurando que las cuotas crezcan al ritmo de la inflación.

En otras palabras y desde una perspectiva financiera(27), que además surgió en el marco de una completa valoración probatoria, la Sala clarificó que la ecuación de la metodología adoptada busca agregar el IPC de manera que se obtuviera su acumulado mensual, que ello podía hacerse a través de fórmulas de composición simples y compuestas como instrumentos matemáticos que expresan funciones aritméticas (que suman) y geométricas (que multiplican), y que el Banco de la República, en su autonomía técnica, optó por aplicar el procedimiento correspondiente a la segunda de dichas funciones, en tanto explica en mejor medida la evolución diaria de precios, porque aumenta el factor multiplicador a medida que pasa el tiempo, mientras que en la función aritmética dicho factor permanece igual.

A partir de esa premisa, lograda en el marco de la explicación que aparece en las páginas 79 a 84 del fallo que se viene ilustrando, se concluyó que “la fórmula que utiliza la metodología de cálculo del valor en pesos de la UVR es la idónea para establecer el valor diario de la unidad, porque lo que hace es descomponerla geométricamente para actualizarla, no para capitalizarla”.

El contexto del Decreto 234 de 2000, el juicio de legalidad sobre el mismo y su incidencia en los actos que calcularon el valor diario de la UVR durante los períodos mensuales comprendidos entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, inclusive

El acápite anterior de esta providencia ha dejado en claro que los actos que calcularon el valor diario de la UVR durante los períodos mensuales comprendidos entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, se fundamentaron expresamente en la Resolución 13 de 2000, y que esta Sala declaró que la misma se ajustaba a derecho, porque la estructura matemática de la fórmula que representa la metodología que dicha resolución estableció, no capitaliza intereses en los créditos hipotecarios de vivienda(28).

Ante esa precisión de los actos de cálculo, el cargo de nulidad esgrimido en el sub lite no tiene asidero alguno, por lo menos en términos formales.

Aducir que los 30 cálculos diarios de UVR relacionados en cada uno de los 100 actos divulgados a través de los boletines señalados en las páginas 1 y 2 de esta sentencia (alrededor de 3.000 cálculos), se realizaron con base en el Decreto 234 de 2000 involucra un vicio de falsa motivación que se aparta de la textualidad con la que se expresa la voluntad administrativa contenida en dichos actos (léase parte introductoria de los gráficos insertados en las pág. 28 y 29).

Para examinar el punto, comenzaremos por referirnos al contexto del referido Decreto 234, que se expidió en ejercicio de las facultades reglamentarias conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, respecto del artículo 64 de la Ley 45 de 1990, y dispuso:

“De conformidad con el artículo 64 de la Ley 45 de 1990, para efectos de establecer el valor del reajuste de la unidad de valor real, UVR, que computará como interés en los créditos a largo plazo denominados en esta unidad, la Superintendencia Bancaria informará mensualmente la inflación registrada durante los doce meses inmediatamente anteriores, de acuerdo con las certificaciones publicadas por el Departamento Nacional de Estadística, DANE.

Dicha información, conjuntamente con la tasa remuneratoria pactada en cada operación de crédito, se utilizara para la determinación de la tasa de interés cobrada en el mes”.

La norma reglamentada (L. 45/90, art. 64), prevé:

“Para efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria o el correspondiente reajuste computará como interés”.

Según la norma evocada (el art. 884)(29), “Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y medio veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.

Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria”.

El Decreto 234 de 2000 fue derogado por el Decreto 2204 del 28 de junio de 2005 y anulado por la sentencia del 1º de septiembre del mismo año, proferida dentro del expediente 13903, al encontrarlo contradictorio de los criterios y parámetros rectores del sistema especializado de financiación de vivienda previsto en la Ley 546 de 1999, bajo el entendido de que el saldo de capital prestado en los créditos hipotecarios denominados en UVR ya estaba actualizado al ritmo de la inflación.

Así mismo y de acuerdo con los lineamientos de la Sentencia C-955 de 2000, el fallo anulatorio señaló que en el régimen de financiación de vivienda a largo plazo, previsto en la Ley 546 de 1999, el Gobierno Nacional no tiene faculta de regulación, pues la competencia privativa para fijar los límites de las tasas máximas de interés que pueden cobrar las entidades financieras sobre los créditos de vivienda denominados en UVR, era exclusiva de la Junta Directiva del banco emisor.

Igualmente, sostuvo que esa absoluta falta de competencia afectó de inconstitucionalidad sobreviniente al Decreto 234, a partir de la fecha en que se profirió la Sentencia C-955 (jul. 26/2000); y que a la Junta Directiva del Banco de la República es a la que le correspondía adoptar las medidas pertinentes para eliminar o reducir los efectos de las distorsiones inflacionarias en el valor de la unidad de valor real, en beneficio de los usuarios del sistema créditos de vivienda a largo plazo.

No obstante lo decidido, la Sala descartó la reliquidación de créditos porque ese proceder se agotó respecto de los pactados en UPAC, al momento de expedirse la Resolución 13 de 2000 (ago. 11), con el fin de que aquéllos quedaran ajustados a la nueva unidad UVR de acuerdo con la metodología establecida en dicha resolución.

En esencia, dicha metodología coincide con la establecida en el Decreto 2703 del 30 de diciembre de 1999 y ésta, a su vez, reprodujo la del Decreto 856 de 1999, cuya nulidad fue denegada en varias oportunidades respecto de las causas alegadas en cada una de ellas(30).

Pero más allá de esa anulación y sus fundamentos, hay que resaltar que el artículo 64 de la Ley 45 de 1990, reglamentado por el Decreto 234 de 2000, refiere a las unidades de poder adquisitivo constante —UPAC— que desaparecieron con la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999.

Así mismo, es claro que el mencionado artículo 64 se adoptó para los efectos del artículo 884 del Código de Comercio, compendio normativo que se circunscribe al ámbito de aplicación previsto en el artículo 1º ibídem, según el cual, la ley comercial se aplica a los comerciantes y a los asuntos mercantiles; y los casos no regulados expresamente en ella se deciden por analogía de sus disposiciones o, en su defecto, por la legislación civil.

Al tenor de la misma regulación legal, son comerciantes todas las personas que profesionalmente se ocupan en alguna de las actividades que la ley considera mercantiles, específicamente señaladas en el artículo 20 ibídem, con exclusión de los actos enumerados en el artículo 23 ejusdem.

Así mismo y con carácter general, son mercantiles todos los actos ejecutados por esos comerciantes y relacionados con actividades o empresas de comercio, al igual que los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales, cuyo objeto sea un negocio jurídico enmarcado en el ámbito del derecho comercial, sin perjuicio de que cuando el acto es mercantil para una de las partes, deban aplicarse las disposiciones de la ley comercial (art. 22).

Ahora bien, el cálculo diario de la UVR es una decisión que opera en un ámbito superior al de la relación mercantil, propia del derecho privado, en cuanto atañe a la legalización del sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, que el propio constituyente ordenó adoptar (C.P., art. 51) para cumplir los fines esenciales por los que debe proveer el Estado social (art. 2º).

Se trata de un sistema ligado al índice de precios al consumidor y proscriptor de toda forma de capitalización de intereses, como condiciones necesarias para efectivizar el derecho constitucional a la vivienda digna y para garantizar el principio de democratización del crédito(31).

Tal ontología del sistema especializado de financiación de vivienda a largo plazo, implica que su regulación pública por parte de las normas marco contenidas en la Ley 546 de 1999 supere todo lindero de lo meramente comercial, en cuanto conlleva el deber estatal de intervenir las tasas de interés aplicables a los créditos de vivienda, para que, según lo anota la Sentencia C-955 de 2000, los contratantes no las pacten en un plano de absoluta autonomía.

Esa limitación contractual, en términos de la misma sentencia, obedece a que la determinación de las tasas de acuerdo con las fluctuaciones del mercado puede conducir a que las instituciones financieras, prevalidas de su posición dominante, impongan tasas y márgenes de intermediación excesivamente altos a sus deudores, haciendo nugatorios sus derechos constitucionales a la vivienda y al crédito, con la consiguiente ruptura del equilibrio contractual por el que deben velar las autoridades competentes.

Y es que, de cara a la obligación del Estado de promover “sistemas adecuados de financiación a largo plazo” (C.P., art. 51), la regulación de los mismos debe operar en el marco de normas interventoras que garanticen el derecho a la libre competencia económica, las obligaciones derivadas de la función social propia de las entidades que ofrecen financiación de vivienda, y la responsabilidad de intervenir en la economía para que todas la personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a bienes y servicios básicos como la vivienda digna(32).

La normativa especial que se comenta y que protege adecuadamente a los usuarios de los servicios crediticios, impide, en principio, la aplicación automática de las normas civiles y comerciales que regulan la misma actividad, en forma general.

Con estas precisiones queda claro que los cálculos diarios de UVR encargados a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad constitucionalmente dotada de autonomía técnica para realizarlos, sólo pueden sujetarse a las normas especiales del sistema de financiación de vivienda a largo plazo, con ceñida aplicación de la fórmula en la que se traduce la metodología dispuesta por el artículo 1º de la Resolución 13 de 2000 actualmente vigente.

De la verificación sobre la aplicación del decreto reglamentario 234 de 2000 en los cálculos diarios objeto del presente juicio de legalidad

El cargo de falsa motivación que dedujimos al inicio de este acápite, apunta a que los 3000 cálculos diarios reportados en los 100 actos que se divulgaron mediante los boletines demandados, resultaron de aplicar el artículo 1º del Decreto Reglamentario 234 del 15 de febrero de 2000.

La constatación de esta hipótesis parte de examinar si cada cálculo fue producto de los elementos que integran el precepto reglamentario anteriormente mencionado, y que se previeron para establecer el valor del reajuste de la unidad de valor real computada como interés en los créditos a largo plazo denominados en esa unidad, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 45 de 1990(33) el cual, a su vez, buscó efectivizar el artículo 884 del Código de Comercio(34), como ya se detalló.

Tales elementos son: i) el informe mensual de la Superintendencia Bancaria sobre la inflación registrada durante los doce meses inmediatamente anteriores, de acuerdo con las certificaciones publicadas por el DANE, y, ii) el conocimiento de la tasa remuneratoria pactada en cada operación de crédito.

Finalmente, el inciso 2º del artículo 1º en alusión, deja en claro que los elementos precitados se utilizan conjuntamente para determinar la tasa de interés mensual que puede cobrarse en los créditos pactados en UVR.

No obstante, la argumentación de los accionantes no es prolija frente a la presentación de estos elementos, ni frente a la manera concreta como inciden o se insertan en los cálculos diarios divulgados en los 100 boletines que enlistan las páginas 1 y 2 de este proveído o, dicho de otro modo, frente al ejercicio matemático del cual proviene cada cálculo, su correspondencia con el que supondría la aplicación del artículo 1º del Decreto 232 de 2000 y, de contera, su total ajenidad con el que implica la fórmula UVRt = UVR15* (1+i)t/d, en la que se concreta la metodología dispuesta por la Resolución 13 de 2000.

En efecto, el concepto de la violación de la demanda (fl. 213) parte de la afirmación de que para los cálculos diarios de UVR entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008 se aplica una metodología que refleja un mayor valor al del IPC certificado por el DANE, no obstante que, al tenor del artículo 3º de la Ley 546 de 1999, la inflación es el único factor que puede afectar la UVR.

De igual forma, presenta un ejemplo matemático del que no logra advertirse la inaplicación de todas las variables que integran la ecuación UVRt = UVR15* (1+i)t/d, o la aplicación de los parámetros de liquidación de intereses que dispone el artículo 1º del Decreto 234 de 2000.

Por su parte, el capítulo de hechos (fls. 212-213) se limitó a enunciar los artículos 371 de la Constitución Política, 51 de la Ley 31 de 1992, 3 de la Ley 546 de 1999 y 64 de la Ley 45 de 1990, indicando que, para establecer el interés aplicable a los créditos pactados en UVR, la última de dichas normas obligaba a multiplicar el monto de las unidades debidas más la tasa de interés remuneratorio aplicable al momento del pago.

También anotó que el Decreto 234 de 2000 obligaba a sumar el IPC causado en el mes objeto de liquidación, al acumulado de IPC causado durante los 11 meses anteriores; que la aplicación de la metodología establecida en la Resolución 13 de 2000 generaba un cobro de interés compuesto, y que los boletines demandados publicaban cálculos diarios de UVR diferentes de los que arroja dicha metodología, fundamentados en el Decreto 234 que había sido anulado.

Si bien es cierto que los accionantes gozan de plena liberta argumentativa a la hora de estructurar los juicios de legalidad que proponen, y que las razones traídas a colación son producto de esa faculta de parte, considera la Sala que éstas no constituyen alegaciones idóneas para soportar el cargo de falsa motivación que entreteje los fundamentos del libelo in examine, por su altísimo contenido técnico.

En efecto, la presunción de legalidad que ampara a los actos generales demandados, unidad al carácter rogado de esta jurisdicción al momento de instaurarse la demanda, no sólo exige que quienes pretendan desvirtuar esa presunción identifiquen las normas superiores violadas y las inferiores a las que atribuyen el efecto violatorio, sino que les obliga a concretar los elementos materiales de unas y otras que se consideran infringidos e infractores, endosándoles una carga argumentativa de absoluto detalle respecto del vicio por el que estiman que dichos actos son inválidos.

La materialización de dicha carga pende de la exposición de hipótesis, interpretaciones y deducciones específicas, pertinentes y suficientes respecto del vicio que se invoca, lo cual, a su vez, sólo puede fluir en el contexto de acusaciones comprensibles, que verdaderamente recaigan sobre el contenido material de la disposición acusada y que permitan advertir su alcance vulnerador sin suscitar dudas sobre ese efecto.

Cuando el discurso de ilegalidad traspasa el límite de lo comúnmente entendible o de la especialidad del juicio jurídico, por involucrar elementos de especial conocimiento técnico que el concepto de violación no presenta claramente, resulta inevitable que tales dudas empañen la argumentación, e impostergable que quien la elabora maximice su carga probatoria, en virtud del principio de necesidad previsto en el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil.

Dicho postulado, como “regla técnica de procedimiento” predicada del derecho probatorio(35), constituye un presupuesto material de las decisiones judiciales, en cuanto el convencimiento del juez o las autoridades administrativas respecto de la causa petendi que les corresponde juzgar o resolver pende del esclarecimiento de todas las circunstancias que circunscriben cada asunto litigioso, por medios externos.

Sin embargo, esa proactividad de parte no se observa en el caso concreto, pues además de las falencias de detalle y de contundencia técnica en la presentación del cargo de falsa motivación por el especial contenido técnico que involucra, los demandantes restringieron su actividad probatoria a la petición de pruebas impertinentes y carentes de los requisitos sustanciales para decretarlas.

No adjuntaron los actores ni sus coadyuvantes algún tipo de concepto especializado en la materia para respaldar las afirmaciones que hacen o para dotar de certeza técnica a los ejemplos transcritos en el libelo inicial y en sus alegatos de conclusión, máxime cuando el primero de ellos fue expresamente desmentido por la autoridad técnica demandada, aduciendo que el porcentaje de variación tomado por aquél es equivocado porque acumula aditivamente porcentajes anuales, cuando la acumulación debe hacerse en forma multiplicativa.

De hecho, el porcentaje acumulado de inflación certificado por el DANE para el período comprendido entre enero de 2000 y diciembre de 2007 equivale al 62.93%, dejando sin asidero al de 49,35% que toma el ejemplo de la demanda y, por ende, el de 13.37% que se denuncia como cobrado de más.

Observa igualmente la Sala que los alegatos de conclusión de los accionantes amplificaron en ciertos aspectos el marco argumentativo de la demanda.

El ordenamiento procesal en materia contencioso administrativa delimita el espacio y la oportunidad para exponer los fundamentos de la pretensión de nulidad y las pruebas que los respaldan al texto mismo de la demanda.

En efecto, el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (3º, 4º y 5º) vigente para cuando se presentó la demanda, establecía que las demandas ante esta jurisdicción debían contener, entre otros requisitos, los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción; los fundamentos de derecho de las pretensiones y, tratándose de la impugnación de actos administrativos, las normas violadas con la explicación del respectivo concepto de violación, además de la petición de pruebas que se pretendiera hacer valer.

Con tal restricción el legislador pretendió velar por el derecho de defensa de los demandados, cuyo debido ejercicio impone el previo e íntegro conocimiento de los aspectos debatidos ante la autoridad jurisdiccional, para así contraatacarlos de manera efectiva.

Aun así, previendo las posibles falencias iniciales en la elaboración del libelo, el artículo 208 ibídem abrió otro espacio para enmendar los errores, ambigüedades u omisiones que presente su texto inicial, a través de las figuras de la aclaración o corrección de la demanda, hasta el último día de la fijación en lista que ordena el auto admisorio para que los demandados puedan contestarla, proponer excepciones y solicitar pruebas (art. 207, Nº 5 ejusdem). En tal caso, la fijación en lista debía volver a realizarse para que cumplir la finalidad anteriormente descrita.

Vencido el término de fijación en lista del proceso, con o sin solicitud de aclaración o corrección de la demanda, el proceso se abría a pruebas bajo el entendido de que se encontraban agotadas las oportunidades procesales para que las partes solicitaran y aportaran las que pretendieran hacer valer.

En el caso concreto se admitió la demanda y venció el término de fijación en lista sin que la parte actora presentara escrito de corrección o aclaración alguno para ampliar el concepto de violación por el cargo de ilegalidad discutido, o para aportar pruebas técnicas que dieran cuenta concreta de la fórmula con la que se obtuvo el resultado de los cálculos diarios acusados. El único memorial presentado en tal sentido reposa en los folios 336 y 337 del cuaderno y sólo tuvo como objeto la ampliación del petitum, con la inclusión de boletines no acusados en la demanda.

Así y mediante auto del 3 de mayo de 2010 (fl. 1324), el despacho sustanciador se limitó a examinar la petición de pruebas del libelo inicial(36) y su contestación, reconociéndole tal mérito sólo a los documentos aportados por las partes.

Por su parte, la Sala resolvió el recurso de súplica interpuesto contra el proveído anterior y el 10 de febrero de 2011 dispuso (fls. 1937 a 1944, cdno. 5):

— Negar el interrogatorio de parte pedido en el escrito de aclaración y/o corrección de demanda de los folios 336 y 337(37), por inconducente e improcedente, dado que: i) las razones de hecho y de derecho que motivaron la expedición de los actos acusados reposaban en sus antecedentes administrativos y en los demás documentos que aportaron las partes; ii) el interrogatorio no puede provocar la confesión provocada ni espontánea de los representantes legales de las entidades públicas; y, iii) involucra personal de la Superintendencia Financiera que no funge como parte en el proceso.

— Adicionar el auto recurrido para negar la prueba pericial solicitada con fundamento en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto se pidió de parte de un ente universitario cuya función principal no es la de rendir informes o dictámenes especializados sobre cuestiones que interesan al proceso, sino la de formar académicamente a profesionales en las distintas áreas del derecho.

En consecuencia y toda vez que los alegatos de conclusión son una etapa procesal unívoca y exclusivamente establecida para reforzar o contradecir los argumentos claramente definidos en los cargos de la demanda, tratándose de procesos de única o primera instancia, o en los fundamentos de la apelación, en el caso de procesos tramitados en segunda instancia, las alegaciones de los actores que desbordaron ese alcance y los documentos relacionadas con las mismas, no pueden tenerse en cuenta por clara inoportunidad.

En este orden de ideas, considera la Sala que no existen elementos fehacientes ni suficientes para aceptar que la metodología establecida en la Resolución 13 de 2000 no fue aplicada en la liquidación de los 3000 cálculos diarios de la UVR realizados durante los períodos mensuales comprendidos entre el 16 de agosto de 2000 y el 15 de noviembre de 2008, y divulgados a través de los boletines enunciados en las páginas 1 y 2 de esta providencia, ni que dichos actos se fundamentaron en el Decreto Reglamentario 234 de 2000.

Por lo mismo, la declaratoria de nulidad del decreto mencionado carece de incidencia determinante en la presente decisión.

En consecuencia y sólo por las razones analizadas, negará la Sala las pretensiones de la demanda de nulidad, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos objeto de la misma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(13) Ley 31 de 1992, artículo 50. De las decisiones de la Junta Directiva. Las decisiones de la Junta Directiva se adoptarán mediante actos de carácter general o particular según la índole de la función pública que se esté ejerciendo. Dichos actos deberán ser firmados por el presidente y el secretario de la junta y se comunicarán y notificarán de acuerdo con la naturaleza de la decisión que contengan. Las demás decisiones se regirán por las normas del derecho privado.

(14) “El Banco de la República calculará y divulgará mensualmente, para cada uno de los días del período de cálculo e informará con idéntica periodicidad, el valor en moneda legal de la UVR de acuerdo con la metodología prevista en la presente resolución”.

(15) “El valor en moneda legal colombiana de la unidad de valor real (UVR) de que trata el artículo 3º de la Ley 546 de 1999 se determinará diariamente durante el período de cálculo, de acuerdo con la siguiente fórmula:

UVRt=UVR15*(1+i)t/d”

(16) El marco histórico del que se sirve este análisis se encuentra en el artículo “Aspectos Generales sobre el origen y desarrollo del crédito hipotecario en Colombia” de Andrés M. Mora Cuartas, derivado del análisis realizado en la línea de investigación “Mercados Financieros”, del grupo de investigación en finanzas y banca - Gifib, de la Universidad EAFIT. - Revista EAFIT. Así mismo, se tuvieron en cuenta los antecedentes fácticos y jurídicos de los diferentes cuerpos normativos que se citan a lo largo de este acápite

El resultado de la lectura integral de dicha narrativa histórica, nutrida significativamente por la perspectiva técnica de su autor, en asocio con los considerandos normativos igualmente apreciados, se plasma en la reconstrucción argumentativa que hace este acápite, de cara al enfoque jurídico de la sentencia.

(17) Según el texto fuente que se consulta, los remotos antecedentes de este sistema se encuentran en la crisis y depresión que vivió Estados Unidos en 1929, que generó altas tasas de desempleo, bajo poder adquisitivo y reducción en las ventas de las compañías norteamericanas, conduciendo a que el gobierno estadounidense, después de los consejos de Lauchlin Currie, empleara todos sus recursos para incentivar la economía, diera frente a la pérdida de poder adquisitivo y administrara la mano de obra no calificada que abundaba por la época. Esa situación trató de combatirse con el dinamismo de la construcción, por ser un sector que podría emplear a personas de calificación baja y propiciar una fuente de recursos económicos que incentivaría la economía haciendo circular los dineros; de allí que Estados Unidos buscó jalonar el sector de la construcción para superar la variabilidad del poder adquisitivo, formando las bases de lo que se denominaría posteriormente el sistema de valor constante

(18) Cuidar la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las Leyes.

(19) Depósitos a término fijo. Tasa muy utilizada, principalmente en el sistema financiero, que se calcula como el promedio ponderado de las diferentes tasas de interés de captación utilizadas por los bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial para calcular los intereses que reconocen a los certificados de depósito a término (CDT) con duración de 90 días.

(20) A través del mismo pronunciamiento la Corte se declaró inhibida de proveer sobre la constitucionalidad de los decretos 677, 678, 1229 y 1269 de 1972 y 1127 de 1990, por carencia actual de objeto, así como del Decreto 1730 de 1991, con excepción de los artículos 2. 1. 2. 3. 22 a 2. 1. 2. 3. 26, que declaró inexequibles.

(21) Según la Ley 482 de 1998 (art. 5º) estos títulos no contarían con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de los ingresos producto de su colocación se incluiría en el presupuesto general de la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus rendimientos se atenderían con cargo al presupuesto general de la Nación; su redención se atendería con cargo a los recursos del presupuesto general de la Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería; podrían ser administrados directamente por la Nación, denominados en moneda extranjera; su emisión sólo requerirá del decreto que la autorizara y fijara sus condiciones financieras, no afectaba el cupo de endeudamiento y estaba limitada.

(22) Antecedentes determinante de esta Ley fue la Sentencia C-700 del 16 de septiembre de 1999, que declaró inexequibles todas las normas que estructuraban el sistema UPAC en el Decreto 663 de 1993, dado que tal normatividad no podía consagrarse en un decreto con fuerza de ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias.

(23) Este decreto tomó la unidad de valor UVR para denominar los TES “Títulos de tesorería”, Clase B, emitidos por el Ministerio de Hacienda para ser colocados en el mercado interno con el fin de obtener financiación para las apropiaciones del presupuesto general de la Nación de 1999 y para financiar operaciones temporales de tesorería (D.R. 2599/98).

(24) Tal previsión se motivó en la Sentencia C-252-98 que declaró exequibles los artículos 2229 y 694 del Código Civil bajo el entendido de que no son aplicables a los créditos de vivienda a largo plazo, porque, de un lado, éstos se regulan por normas específicas de intervención del Estado, y, de otra parte, en las obligaciones por créditos hipotecarios de vivienda a largo plazo, las garantías reales no impiden el pago previo ni validan la imposición de sanciones al deudor que lo hace.

(25) Sobre dichos saldos correspondía efectuar la inversión social estatal establecida en el artículo 4º de la Ley 546 de 1999, para abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinada a la financiación de vivienda individual a largo plazo, y para contribuir a la formación del ahorro que permitiera formar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46 ibídem.

(26) C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(27) Nociones extractadas de Baca Currea, Guillermo. Matemática Financiera. Segunda edición. Fondo Educativo Panamericano, Colombia, 2002, capítulos 4, 7 y 8.

(28) Cargo de nulidad invocado en los procesos acumulados 14824 y 16053.

(29) Modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999.

(30) Sentencias del 20 de marzo de 2003, expediente 13087, C.P. Dra. Ligia López Díaz; del 15 de julio de 2004, expediente 13088, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié; y del 10 de junio del 2004, expediente 12631, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(31) Según este principio, las posibilidades de financiación deben estar al alcance de todas las personas, aun las de escasos recursos.

(32) Este criterio orientó la Sentencia C-252 de 1998.

(33) Recuérdese que según esta norma la corrección monetaria o el correspondiente reajuste computará como interés en toda obligación pactada con cláusula de reajuste como las expresadas en UPAC.

(34) Regulación del interés bancario corriente y moratorio que se aplican en los negocios mercantiles carentes de pacto alguno respecto de los mismos.

(35) Tal tesis sostiene que los principios informadores del derecho probatorio como parte del derecho procesal, son los mismos que cumplen para este una labor orientadora, a saber: publicidad, eventualidad, economía procesal, igualdad e imparcialidad, caracterizados por su carácter absoluto una vez adoptados y la imposibilidad de predicar contrarios. Por su parte, las reglas técnicas son herramientas, en veces contradictorias, que el legislador puede emplear de acuerdo con las condiciones sociales, culturales y económicas de un determinado país, por ejemplo, la contradicción, no oficiosidad o carga de la prueba, necesidad, comunidad o unidad de la misma y la intermediación; las reglas técnicas opuestas que el legislador puede optar por desarrollar total o parcialmente, son la no contradicción, oficiosidad, no necesidad ni comunidad, la individualidad y la mediación (López Blanco. Hernán Fabio, Procedimiento Civil, Pruebas. Segunda edición. Tomo 3, Dupré editores. Bogotá, D.C. 2008. Págs. 33-35).

(36) Transcribe el capítulo de pruebas de la demanda:

1. Documentales.

Copia auténtica de los boletines relacionados en la pretensión de la demanda.

Ofíciese a la Secretaría de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para que remita copia auténtica con constancia de ejecutoria de la Sentencia de fecha 1º de septiembre de 2005, radicación 11001-03-27-000-2003-00045-01-13903, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, que declaró la nulidad del Decreto 234 de 2000.

2. Informe técnico y peritación de entidad oficial: Con fundamento en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil sírvase OFICIAR a la Universidad Nacional de Colombia, facultad de economía, como órgano oficial que dispone de personal especializado, para que informe técnicamente si la forma de determinar porcentualmente el incremento de la UVR como lo hace el Banco de la República a través de los boletines demandados, está acorde con lo establecido en la Ley 546 de 1999 en su artículo 3º y en la parte resolutiva 6 de la Sentencia C-955 de 2000 proferida por la Corte Constitucional o si por el contrario la forma adecuada es la planteada por los actores en el concepto de violación de esta demanda.

(37) “…Pido a usted honorable consejero se sirva decretar el interrogatorio de parte con el fin de demostrar los hechos de la acción a las siguientes personas:

— José Darío Uribe Escobar - Gerente general del Banco de la República.

— Héctor Manuel Zarate Solano - Jefe sección estadística del departamento técnico y de información económica de la subgerencia de estudios económicos del Banco de la República.

— Cesar Prado Villegas - Superintendente Financiero.

— Camilo Zea Gómez - Director de investigación y desarrollo de la Superintendencia Financiera”.