Sentencia 2007-00055 de abril 17 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 1893-11

Radicación: 250002325000200700055 02

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Universidad Distrital Francisco José de Caldas

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

Pretende la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de apoderado, la nulidad de las resoluciones 554 de 19 de julio y 880 del 18 de noviembre de 1991, proferidas por el rector y secretario general de esa institución, mediante las cuales reconoció y ordenó pagar una pensión de jubilación al demandado.

Las razones sobre las cuales se edifica la demanda consisten en que dicha pensión se reconoció con fundamento en un acuerdo extralegal, el 24 de 1989, a pesar de que la normatividad que regía la situación pensional del demandado era el contenido en las leyes 33 y 62 de 1985 y en consecuencia, la prestación reconocida excedió el tope señalado en la ley, con inclusión de factores extralegales y sin tener en cuenta la edad, es decir, sin dar cumplimiento a las exigencias legales.

En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a determinar si, como lo pretende el demandado, las normas a la luz de las cuales se le reconoció el derecho están amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y por tal razón hay lugar a mantener los actos acusados o si por el contrario, el derecho pensional del señor Carlos Arturo Grattz Cardozo, se rige por las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993 que regulaban el régimen prestacional de los empleados públicos.

En orden a resolver el problema jurídico, se hacen necesarias las siguientes precisiones:

En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República.

En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos.

Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones:

“9ª Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales” (se resalta).

La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone:

“El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.

Como se ha dicho reiteradamente los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los acuerdos de las universidades. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas.

En efecto, el 19 de julio de 1991, por medio de la Resolución 554, al demandado se le reconoció el status pensional, por haber cumplido con los requisitos de tiempo de servicio y edad, según lo estipulado en el Acuerdo 24 de 1989, artículo 6º, con efectos a partir del 3 del mismo mes y anualidad.

Es decir, que para el 3 de julio de 1991, fecha en que se afirmó por la entidad que había reunido los requisitos de tiempo de servicio y edad, aún no se había expedido la Ley 100 de 1993. Esta entró a regir el 30 de junio de 1995, para los servidores públicos del orden territorial, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 151 ibídem y el 30 de junio de 1997, según se verá más adelante.

Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal.

Textualmente, dispone:

ART. 146.—Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.

La anterior disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente:

El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas.

Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la Ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley.

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (L. 100/93)(1).

Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo, la Corte Constitucional en Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte.

A pesar de lo anterior, la Sección Segunda - Subsección “B” de esta corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente:

“A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así:

— Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma.

— En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó:

“Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió —pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993—, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada”.

— En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron.

— Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma” (se resalta).

En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales.

Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente el Acuerdo 24 de 1989 citado, entre otros, con fundamento en los cuales se expidieron las Resoluciones atacadas en este proceso.

A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

El aceptar los argumentos expuestos por la parte actora, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto.

Establecido lo anterior, se tiene lo siguiente:

Al confrontar la resolución demandada con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no existe la causal de ilegalidad invocada por la entidad demandante, pues como se vio, dicha norma protegió temporalmente los efectos de las normas territoriales y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional. Por lo tanto, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en acuerdos de la universidad, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos.

En efecto, la situación pensional del señor Carlos Arturo Grattz Cardozo se encontraba definida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el parágrafo del artículo 6º del Acuerdo 24 de 1989, desde el 3 de julio de 1991, fecha en que cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio y en consecuencia tiene derecho a que se garantice el respeto de los derechos adquiridos.

Si bien la universidad demandante insiste en afirmar que al beneficiario de la pensión aquí atacada no lo cobijaba el acuerdo que sirvió de fundamento para el reconocimiento de la pensión y tal afirmación es innegable, lo cierto es que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para el nivel territorial, existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue el Acuerdo 24 de 1989 que sirve de base para el reconocimiento, que cobijaba a los empleados de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

Por las razones que anteceden, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 13 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra el señor Carlos Arturo Grattz Cardozo.

2. RECONÓCESE personería al doctor Francisco Molano Rojas como apoderado del demandado, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 243 del expediente.

3. ACÉPTASE la renuncia presentada a folio 242 del expediente, por al doctora Sandra Julieta Ibarra Ruiz al poder conferido por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

4. RECONÓCESE personería al doctor Álvaro Andrés Oliveros Pérez, como apoderado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 258 del expediente.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.»

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 1997, Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.