Sentencia 2007-00060 de septiembre 23 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.25000-23-27-000-2007-00060-01 (17669)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño De Valencia

Actor: Inversiones los Ángeles S.A.

Demandado: Secretaría de Hacienda Distrital

Fallo

Bogotá, D.C, veintitrés de septiembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a esta corporación decidir sobre la procedencia en derecho de la resolución por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital negó la devolución solicitada por la actora como pago de lo no debido por impuesto predial correspondiente a los periodos gravables 1996 a 2002 en cuantía de $ 362.437.000, sobre el inmueble ubicado en la calle 14 Nº 7-19 de Bogotá D.C, y de la providencia que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra esta.

En los términos del recurso de apelación instaurado por la parte demandante, se debe precisar si la Administración Distrital de Impuestos contaba con la facultad legal para negar la citada solicitud, o si por el contrario, los actos oficiales no cuentan con el apoyo legal y deben ser revocados.

El Decreto 678 expedido el 31 de octubre de 1994 estableció para el Distrito Capital un tratamiento especial de conservación arquitectónica a determinados inmuebles, dentro de los cuales se vio beneficiado el predio en discusión al ser calificado en la categoría “B” del tratamiento de conservación histórica, lo que lo convierte en exento del citado impuesto.

No obstante lo anterior, la sociedad Inversiones los Ángeles S.A. presentó durante siete años consecutivos, de 1996 al 2002, la declaración del impuesto predial correspondiente al inmueble descrito, y pagó por impuesto predial el valor de $ 362.437.000, suma que solicitó en devolución el 13 de julio de 2005 como pago de lo no debido. Dicha petición fue inadmitida por no haber allegado las correcciones a las declaraciones presentadas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto Distrital 807 de 1993 en concordancia con el artículo 589 estatuto tributario.

Aduce el actor que al ser expedido el Decreto 678, el interés del Estado se orientó a declarar exento el predio tratado del pago del impuesto predial, siendo este el aspecto sustancial que siempre deberá prevalecer sobre el formal.

Es cierto, y este es un aspecto que el ente fiscal no discute, que los predios declarados por el enunciado decreto como de conservación histórica, y concretamente el inmueble discutido que fue calificado en la categoría “b” - conservación arquitectónica, se encuentran exentos de pagar impuesto predial.

Sobre el particular amerita aclarar que los términos tributarios “excluido” y “exento” no son sinónimos, ya que mientras el primero hace referencia a una persona o un bien que por su propia naturaleza o condición no puede ser gravado, es decir, se encuentra liberado tanto de declarar como de pagar, en el caso de los exentos se trata de bienes gravados con la particularidad de que por ley en forma taxativa se les ha asignado tarifa cero (0) circunstancia que los libera de pagar el impuesto.

El bien sobre el que recae la discusión fue declarado “exento” de pagar impuesto predial por el Decreto 678 de 1994, lo que implica que si bien no tenía la obligación de pagar el tributo, subsistía la de presentar las declaraciones correspondientes, responsabilidad que fue cumplida dentro de la oportunidad legal. No obstante, y a pesar de contar con el beneficio aludido desde 1994, durante siete años consecutivos la sociedad liquidó y pagó el impuesto sobre el predio beneficiado sin tener la responsabilidad legal de hacerlo.

Por dicha razón la administración distrital, inadmitió la solicitud de devolución con el objeto de que se corrijan las declaraciones en cuestión aplicando la tarifa que realmente le corresponde, pero no excluyendo del mundo jurídico las declaraciones, por cuanto no se ajusta a derecho tenerlas como inexistentes, cuando es evidente la obligación de presentarlas.

Al respecto, el apelante aduce que, contrario a lo que advierte la administración, no es el artículo 589 estatuto tributario la norma aplicable porque dicho texto está concebido para cuando se pretende disminuir el impuesto o aumentar el saldo a favor, sino el artículo 594-2 ibídem(2) por cuanto la sociedad “presentó una declaración por este concepto, que no estaba en la obligación de presentar, tal como lo ha reconocido la administración tributaria”.

No es la norma citada por el actor la aplicable, ya que mal podría el ente fiscal exonerar al declarante de una obligación impuesta directamente por ley. Como se advirtió, sobre el predio en discusión la sociedad tenía la responsabilidad de declarar por las vigencias discutidas y cumplió con su obligación. Luego, no es procedente por ningún mecanismo anular o declarar inexistentes las declaraciones presentadas.

Sin embargo, de acuerdo a la normativa prescrita en los artículos 144(3) a 155 Decreto 807 de 1993 (E.T. 850 a 865), Decreto 1000 de 1997, Orden Administrativa 004 de 2002 y 2313(4) y siguientes del Código Civil, se desprende que la devolución en materia impositiva reviste una connotación especial, por cuanto tiene como fuente un pago de dinero efectuado a favor de la administración de impuestos, que por no corresponder a ninguna obligación legal no debe permanecer en las arcas del erario público y que puede ser el resultado de:

a) Un saldo a favor registrado en una declaración tributaria.

b) Un pago en exceso, y

c) Un pago de lo no debido.

El último de los literales anteriores se configura cuando se hayan efectuado pagos con cargo a impuestos no administrados por la DIAN, o a los administrados por ella, cuando el pago se ha efectuado sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento.

Por tanto, para que un pago en materia de impuestos se pueda catalogar como de lo no debido, se requiere:

1) Haber realizado el pago.

2) Ausencia de causa legal para pagar.

3) Error de hecho o de derecho de quien hizo el pago.

4) Ausencia de obligación que permita a la administración retener lo pagado.

Verificada la ocurrencia de los anteriores presupuestos, en el evento de que la devolución verse sobre un saldo a favor generado en una declaración, es necesario que el saldo se registre en el cuerpo de la misma, por tanto si existe error en su elaboración, es menester corregirla por el artículo 19 del Decreto 807 de 1993(5), o solicitar su corrección bajo las prescripciones del artículo 20 ibídem(6), no por el artículo 43 de la Ley 962 de 2005 como lo asevera el actor, ya que esta última solo permite la corrección de rubros que no tengan nada que ver con la liquidación o determinación del impuesto, que no es el caso.

Cuando existe un pago en exceso puede o no requerirse la aludida corrección, por cuanto no siempre los pagos de más devienen de una declaración. Sin embargo, la corrección es innecesaria cuando se trate del pago de lo no debido, por cuanto en este caso, el contribuyente ha efectuado un pago sin que exista una norma que soporte la existencia de la obligación de pagar, o cuando dicha obligación ha existido pero desapareció del mundo jurídico, por tanto, en el evento de que la administración tributaria pretenda retener dicho dinero, estaría incurriendo en enriquecimiento sin causa a favor del Estado.

Como para el evento en estudio se trata de un pago efectuado por error de derecho de quien lo hizo, dado el desconocimiento del declarante de la exención consagrada por el Decreto 678 de 1994 que declaró el inmueble en discusión como patrimonio histórico- categoría B, exento del impuesto predial, lo que lo hace que se configure la ausencia de causa legal previa a la presentación de las declaraciones por los años analizados, estamos sin duda alguna frente a un típico “pago de lo no debido”, cuya devolución procede sin requerir corrección alguna a las declaraciones presentadas(7).

Además, al no versar la devolución sobre un saldo a favor contendido en las declaraciones presentadas, es decir, no estar ligada a ellas, opera el derecho a solicitar y obtener el reintegro de lo pagado sin causa legal, independiente de que sobre las declaraciones presentadas haya operado la firmeza de que trata el artículo 24 del Decreto 807 de 1993(8).

En lo que hace al término para solicitar ante el ente fiscal los pagos de lo no debido, la normativa tributaria remite el requisito de la oportunidad para efectuar la correspondiente solicitud a lo prescrito por el artículo 2536 del Código Civil para la prescripción de la acción ejecutiva la que se fijó inicialmente en diez (10) años y fue modificada con la expedición de la Ley 791 del 27 de diciembre de 2002 que redujo dicho plazo a cinco (5) años.

Habida cuenta de que las declaraciones de predial corresponden a los años gravables 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002 respectivamente y, que la causación del impuesto predial se verifica en forma anticipada, dado lo cual, y, teniendo en cuenta que la declaración correspondiente al último período fue presentada y pagada el 17 de abril de 2002, antes de entrar en vigencia la Ley 791, regía para solicitar la devolución el término de diez (10) años, o sea que, para el periodo inicial el término precluía en el año 2006 y para los demás en fechas más recientes, luego, habiendo radicado la solicitud de devolución el 13 de julio de 2005, se hallaba dentro del término para radicar la solicitud, requisito indispensable para que sea concedida, toda vez que, así se trate de pago de lo no debido, si la petición de devolución y/o compensación se efectúa vencido dicho término, no habrá lugar a dar curso positivo a la misma.

Respecto de los intereses que la administración debe liquidar a favor de los contribuyentes que soliciten devolución, es aplicable el artículo 863 estatuto tributario(9).

En el caso de pago de lo no debido, tratándose de liquidación de intereses, debe entrar a valorarse el origen de la obligación objeto de devolución para efecto de liquidarlos, siendo diferente el evento en que el error sea imputable al responsable, que cuando no lo es.

Teniendo en cuenta que en este caso el pago se genera por error del contribuyente, la falencia no es imputable a la administración tributaria, por lo que no se deberán liquidar intereses a partir de realizados los pagos, sino desde que fue notificado el acto administrativo que denegó la devolución solicitada, de conformidad con lo estipulado por el artículo 863 estatuto tributario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la Sentencia de fecha 19 de febrero de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ANÚLANSE los actos demandados.

ORDÉNASE a la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital, efectuar a la sociedad Inversiones los Ángeles, la devolución de la suma de trescientos sesenta y dos millones cuatrocientos treinta y siete mil pesos m/cte. ($ 362.437.000), por concepto de pago de lo no debido del impuesto predial correspondiente a los años gravable 1996 a 2002, junto con los intereses corrientes y/o moratorios a que haya lugar, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.

RECONÓCESE personería para actuar a nombre de la entidad demandada a la doctora Marcela Cortés Jaramillo en los términos del poder que obra en el informativo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

Este documento fue creado a partir del original obtenido en el Consejo de Estado.

(2) Artículo 594-2 estatuto tributario “declaraciones presentadas por los no obligados: Las declaraciones tributarias presentadas por los no obligados a declarar, no producirán efecto legal alguno”.

(3) Artículo 144 Decreto 807 de 1993: “Los contribuyentes de los tributos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, podrán solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en las declaraciones, en pagos en exceso o de lo no debido, de conformidad con el trámite señalado en los artículos siguientes”.

(4) Artículo 2313 Código Civil “Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado”.

(5) Artículo 588 estatuto tributario.

(6) Artículo 589 estatuto tributario “correcciones que disminuyan el valor a pagar o aumenten el saldo a favor- para corregir las declaraciones tributarias, disminuyendo el valor a pagar o aumentando el saldo a favor, se elevará solicitud a la administración de impuestos y aduanas correspondiente dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término para presentar la declaración. La administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma; si no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la solicitud, según el caso”.

(7) Sentencias Consejo de Estado: Septiembre 3 de 2009, Expediente 16347 y noviembre 11 de 2009, Expediente 16567, M.P. Hugo Fernando Bastidas B; 16 de julio de 2009, Expediente 16655 y 13 de agosto de 2009, Expediente 16569 M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; agosto 6 de 2008, Expediente 17403 M.P. William Giraldo G.

(8) Artículo 714 estatuto tributario.

(9) Artículo 863 estatuto tributario “Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, solo se causarán intereses corrientes y moratorios en los siguientes casos: Se causan intereses corrientes , cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión , desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución , según el caso, hasta la fecha del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor. Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro, cheque, emisión del título o consignación”.