Sentencia 2007-00063 de agosto 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Radicación 08001233100020070006301 (1169-12)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Apelación sentencia

Autoridades distritales

Actor: Augusto Bossio Gutiérrez

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad del oficio OAJ 1376/06 de agosto 1º de 2006 expedido por el jefe de la oficina jurídica de Barranquilla, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías y otros emolumentos, reclamados por el señor Augusto Próspero Bossio Gutiérrez.

El demandante estuvo vinculado a la Contraloría Distrital de Barranquilla desde el 10 de abril de 1997 hasta el 23 de mayo de 2000 y a causa de su desvinculación, requirió el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas(1).

El Contralor Distrital de Barranquilla profirió la Resolución 952 de noviembre 28 de 2001 (fls. 14 y 15) por medio de la cual reconoció las cesantías definitivas a favor del demandante, en cuantía de $ 7.203.928 y dio traslado a la secretaría de hacienda del distrito para que procediera a programar el pago de lo allí reconocido.

Tanto en la petición que dio origen al agotamiento de la vía gubernativa(2), como en la demanda(3), se afirma que el pago efectivo de los valores a que alude la precitada resolución se produjo hasta el 30 de agosto de 2004; sin embargo, en el numeral 2.1 del capítulo de declaraciones y condenas de la demanda, se señala como fecha de pago el día 6 de agosto de 2003.

Para precisar lo anterior, se requirió, por auto para mejor proveer, que la administración distrital precisara la fecha en la que se había hecho efectivo el pago de las cesantías definitivas al actor y según lo informado por el jefe de la oficina contaduría de la Alcaldía de Barranquilla, le fueron canceladas el 6 de octubre de 2003 (fl. 565), fecha que se tendrá como punto de partida para cualquier reconocimiento a que haya lugar, de acuerdo a lo pretendido.

Debido a la anterior demora, el demandante radicó solicitud de fecha julio 7 de 2006(4), en la que reclamó el pago de los intereses a las cesantías causadas entre el 10 de abril de 1997 y el 23 de marzo de 2000, la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, la indexación de los créditos laborales, los gastos de movilización, retroactivos, nómina, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y gastos de representación.

La jefe de la oficina asesora jurídica del Distrito de Barranquilla resolvió la solicitud anterior, mediante oficio OAJ 1376/06 de agosto 1º de 2006(5), en el que negó el reconocimiento de las sumas reclamadas, con base en los siguientes argumentos:

“Habiéndose acogido el Distrito de Barranquilla al proceso de acuerdo de reestructuración de pasivos el día 12 de junio de 2001 con sujeción a lo establecido en los artículos 11 y 13 de la Ley 550 de 1999, se elaboró un inventario de pasivos con todas las obligaciones pendientes de cancelación a corte 31 de enero de 2001 de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 550 de 1999 que establece: (se cita).

(...).

Lo anterior indica que la administración no puede proceder a reconocer ni ordenar pago de indemnizaciones, puesto que a la entrada en vigencia del acuerdo de reestructuración de pasivos se estipuló en el capítulo II De las declaraciones, numeral 8º que “Los pasivos contenidos en el grupo uno, se actualizarán a 31 de diciembre de 2001. Adicional a este valor, la entidad territorial deudora, no reconocerá intereses corrientes, ni moratorios ni indexaciones monetarias ni sanciones”, lo que quiere decir que legal y reglamentariamente la administración no puede acceder al reconocimiento de indemnización alguna por el concepto solicitado”.

El Distrito de Barranquilla celebró con sus acreedores el acuerdo de reestructuración de pasivos el 12 de junio de 2001(6), cuya copia parcial obra de folios 420 a 421, conforme a lo establecido en la Ley 550 de 1999 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”, en cuyo artículo 58, respecto a dichos acuerdos estableció:

“ART. 58.—Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas:

(...).

7. Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo:

a) Mesadas pensionales;

b) Servicios personales;

c) Transferencias de nómina;

d) Gastos generales;

e) Otras transferencias;

f) Intereses de deuda;

g) Amortizaciones de deuda;

h) Financiación del déficit de vigencias anteriores;

i) Inversión.

Para garantizar la prioridad y pago de estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos que perciba. La determinación de los montos de gasto para cumplir con la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del acuerdo.

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho...”.

En el acuerdo que se suscribió entre el Distrito de Barranquilla y sus acreedores (fls. 420 y 421), se hicieron, entre otras, las siguientes declaraciones:

“4. El presente acuerdo contiene un tratamiento igualitario por grupos de acreedores por cada uno de los regímenes, respetando el orden de prioridad contenido en el numeral 7º del artículo 58 de la Ley 550/99.

(...).

8. Los pasivos contenidos en el grupo uno, se actualizarán a 31 de diciembre de 2001. Adicional a este valor, la entidad territorial deudora, no reconocerá intereses corrientes, ni moratorios, ni indexaciones monetarias ni sanciones”.

Según lo acordado entre el distrito y sus acreedores, no se reconocerían valores adicionales por concepto de intereses corrientes, moratorios, ni indexaciones moratorias o sanciones, razón por la cual es necesario establecer si con base en dicho argumento, la entidad demandada podía negarse a reconocer los intereses moratorios y demás emolumentos reclamados por el actor.

Pues bien, sobre el tema de la Ley 550 de 1999, conocida como la Ley de reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, se dirá que la expedición de la misma tuvo como fin la reactivación de la economía de conformidad con los mandatos contenidos en los artículos 334 y 335 de la Constitución Política, con la clara finalidad de que el Estado pudiera intervenir para lograr la reactivación de la economía y del empleo.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 334 de la Carta Política, al Estado le corresponde la dirección general de la economía y al legislador dictar las normas de intervención que puedan garantizar que la actividad económica se desarrolle sin quebranto de los principios y valores consagrados en la Constitución Política.

La labor conjunta de los actores que intervienen en todo el proceso de reestructuración financiera bajo los lineamientos de la Ley 550, debe ir encaminada a que la empresa cumpla con la función social para la cual fue creada, a que se fomente el empleo, a que se respeten los derechos fundamentales, se mejore la calidad de vida de los habitantes, a la igualdad de oportunidades y al estímulo a las actividades empresariales, dentro del marco de un Estado social de derecho.

Bajo ese entendido los procesos de reestructuración no solo buscan proteger las obligaciones que tiene el deudor en estado de insolvencia, sino que van más allá, en cuanto propician que la “empresa” no termine liquidada.

Para que ello se pueda dar es necesario un acuerdo entre el empresario deudor insolvente y sus acreedores, en donde se pueda sustituir el interés particular de obtener el pago de las obligaciones insolutas, por el interés general, de contenido social, a fin de que la empresa o entidad deudora, continúe con sus actividades, ya saneada económicamente, y pueda prestar un servicio del cual se beneficie también la sociedad.

Sin embargo, el Estado no puede dejar que el acuerdo quede bajo la autonomía absoluta de la voluntad de los particulares, por eso lo somete a pautas contenidas en disposiciones legales, con el fin de evitar que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral e indiscriminada del empresario deudor.

En efecto, al ocuparse del estudio de constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 550 de 1999, la Corte Constitucional dijo, en lo pertinente:

“Dada la trascendencia económica y social que conlleva la celebración de ese acuerdo, el Estado no lo deja librado a la autonomía absoluta de la voluntad de los particulares, sino que lo somete a pautas contenidas en disposiciones legales. Así se explica la existencia de las normas originales del Código de Comercio de 1971 (Decreto 410 de ese año), que regularon la institución del concordato de los comerciantes, y, posteriormente, de lo dispuesto en las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999.

El acuerdo económico y jurídico a que se refieren tales normas, implica necesariamente que el legislador en su regulación adopte mecanismos que impidan que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral del empresario deudor, y, al propio tiempo, que una mayoría ocasional de los acreedores someta a la minoría de estos o al mismo deudor a condiciones lesivas de sus intereses. Es decir, la ley ha de propiciar y garantizar la equidad en el acuerdo y debe servir como muro de contención al abuso del deudor en desmedro de los acreedores, o, de la mayoría de estos en perjuicio de los demás o de aquel”(7) (resalta la Sala).

Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.

En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó.

Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550, son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (L. 550/99, art. 34).

También lo es que en el expediente no existe prueba que determine si el demandante en calidad de acreedor del municipio, hubiera participado en el acuerdo o habiéndolo hecho hubiera consentido en la condonación del pago de la indemnización por mora en el pago de sus cesantías.

Con todo, la Sala considera que la administración no debió desconocer la obligación preexistente que tenía con el actor en cuanto a la sanción por mora en el pago de las cesantías, por la potísima razón de que en los Acuerdos de reestructuración “Todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor...” (L. 550/99, art. 34, num. 8º)

Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se atienden y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.

Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo.

En la exposición de motivos de la citada Ley de 1999, se dijo:

“En cuanto a las acreencias pensionales y laborales, se exige que en aquellos eventos en los cuales el deudor tenga pensionados a su cargo, debe incluir en el acuerdo cláusulas relativas a la normalización de sus pasivos pensionales. Por otra parte, se admite la celebración de convenios que tengan por objeto la suspensión total o parcial de cualquier prerrogativa laboral de naturaleza económica que exceda el mínimo legal correspondiente a las normas del Código Sustantivo del Trabajo, los cuales deber ser concertados directamente entre el deudor y el sindicato que legalmente pueda representar a sus trabajadores, y entre el deudor y los trabajadores no sindicalizados que individualmente consienten en ello” (resalta la Sala).

Así pues, la intención del legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador. Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su exempleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho.

La Organización Internacional del Trabajo, OIT, a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador. Ahí, la conferencia general de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la parte II, De la protección de los créditos laborales por medio de un privilegio, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador.

Por ejemplo, el artículo 5º manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda.

De igual manera el artículo 6º consagró que el privilegio deberá cubrir al menos los créditos laborales correspondientes a:

“... d) a las indemnizaciones por fin de servicios adeudadas al trabajador con motivo de la terminación de la relación de trabajo”.

Siguiendo en el ámbito de la normas internacionales del trabajo, se tiene que después de haberse adoptado el citado convenio, la misma conferencia expidió una recomendación que denominó “La recomendación sobre la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador, 1992”.

Este instrumento de la OIT fue más allá en cuanto a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador, pues en la parte II, letra E, se dice que la protección conferida por un privilegio debería cubrir, entre otros, las indemnizaciones por fin de servicios, las indemnizaciones por despido injustificado y otras sumas adeudadas a los trabajadores con motivo de la terminación de su relación de trabajo.

Dispuso también que cuando, en virtud de la legislación nacional, se autorice la continuación de las actividades de una empresa que sea objeto de un procedimiento de insolvencia, los créditos laborales correspondientes al trabajo efectuado a partir de la fecha en que se decidió esa continuación deberían quedar excluidos del procedimiento y saldarse a sus vencimientos respectivos con los fondos disponibles.

El anterior recorrido por las normas internacionales del trabajo se hace con el fin de demostrar que los créditos laborales en caso de insolvencia por parte del empleador, no pueden ser desconocidos ni cercenados por este debido a la crisis económica que afronta. Tanto es así, que se recomienda que las obligaciones surgidas por el trabajo realizado con posterioridad a la negociación entre empleador y empleado, no se incluyan en la negociación, sino que deben ser saldadas(8) una vez se causen.

Así las cosas, como en el oficio cuya copia obra a folio 565 se afirmó que el pago efectivo de las cesantías causadas a favor del demandante por el periodo laborado desde el 10 de abril de 1997 hasta el 23 de marzo de 2000(9) y reconocidas mediante Resolución 952 de noviembre 28 de 2001 (fls. 14 y 15), se materializó el 6 de octubre de 2003, se puede inferir que la demora en dicho reconocimiento causó a favor del demandante la sanción moratoria reclamada, prevista en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995(10) y así habrá de declararse.

La sanción a pagar comenzará a correr a partir de los 45 días siguientes a la fecha de reconocimiento de las cesantías definitivas mediante resolución de noviembre 28 de 2001, es decir, desde el 5 de febrero de 2002, toda vez que la administración podía oportunamente efectuar el pago de las cesantías hasta el 4 de febrero de 2002(11); sin embargo, lo realizó hasta el 6 de octubre de 2003, habiendo incurrido en mora para el pago.

En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar se dispondrá que la entidad demandada reconozca y pague la sanción moratoria reclamada a razón de un día de salario devengado por el demandante por cada día de mora en el pago de sus cesantías definitivas, desde el 5 de febrero de 2002 hasta el 5 de octubre de 2003.

Ahora bien, en lo que respecta al reconocimiento y pago de los demás emolumentos reclamados, es decir, la indexación de los créditos laborales, los gastos de movilización, retroactivos, nómina, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y gastos de representación, la Sala debe decir que sobre las mismas recayó el fenómeno de la prescripción.

La consideración anterior tiene sustento en el hecho de que conforme a lo señalado en el numeral 3º de los hechos de la demanda y verificado en la Resolución 952 de noviembre 28 de 2001 (fls. 14 y 15) el demandante laboró al servicio de la Contraloría Distrital de Barranquilla hasta el 23 de mayo de 2000 y la reclamación de tales emolumentos la efectuó solo hasta el 7 de julio de 2006 (fls. 18 a 20), es decir, cuando habían transcurrido más de 3 años desde cuando se configuró el derecho; por lo tanto, dejó vencer el término para reclamar sus derechos laborales.

Valga aclarar que dicho fenómeno prescriptivo no recayó en la sanción moratoria de las cesantías, toda vez que el derecho a reclamar la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 surgió a partir del pago de la obligación principal por parte de la administración, pues fue en el momento del pago cuando el demandante tuvo conocimiento preciso de la cantidad de días en que la administración había demorado la cancelación de su derecho; por lo tanto, a partir de allí tuvo certeza respecto de los días de mora a reclamar y es desde el primer día de mora y hasta que se efectúa realmente el pago, cuando se constituye el derecho a reclamar la referida sanción.

Así las cosas, como el pago se materializó el 6 de octubre de 2003 y como al 7 de julio de 2006, cuando radicó la petición ante la administración(12) no habían transcurrido 3 años, para que prescribiera la totalidad de días de la mora reclamada, se ordenará el reconocimiento y pago de la sanción; sin embargo, se declarará prescrita la sanción moratoria causada con anterioridad al 7 de julio de 2003, por prescripción trienal, de acuerdo a la fecha de radicación de la petición(13).

Para finalizar advierte la Sala que las disposiciones internacionales a las que se hizo referencia, relacionadas a la obligación que se tiene de proteger los créditos laborales en caso de insolvencia del deudor, no fueron traídas para resolver directamente el litigio, ni el principio jurisprudencial aquí establecido está basado en la disposición internacional(14), sino que se han utilizado como fuente interpretativa con el fin de aclarar el significado y la orientación que se le deben dar a las normas del derecho interno aplicables al caso en estudio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil once (2011) proferida por la Subsección de Descongestión Laboral del Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso promovido por Augusto Próspero Bossio Gutiérrez contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, mediante la cual se declaró probada de oficio la prescripción de los derechos. En su lugar se dispone:

1. DECLÁRASE la nulidad del oficio OAJ 1376/06 de agosto 1º de 2006, proferido por el jefe de la oficina asesora jurídica de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías.

2. CONDÉNASE al Distrito de Barranquilla a reconocer y pagar al señor Augusto Próspero Bossio Gutiérrez la sanción moratoria correspondiente al no pago oportuno de las cesantías, equivalente a un (1) día del salario por cada día de retardo en el pago. La efectividad del pago de la sanción será desde el 7 de julio de 2003 hasta el 6 de octubre de 2003 por prescripción trienal, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

3. DECLÁRASE la prescripción del derecho a los demás emolumentos reclamados en la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(1) Según se lee en la resolución de reconocimiento (fls. 14 y 15).

(2) Hecho 5º de la solicitud de julio 7 de 2006 (fl. 19).

(3) Hecho 5º (fl. 2).

(4) Folios 18 a 20.

(5) Folios 21 y 22.

(6) Según lo señalado en el oficio visible a folio 21.

(7) Sentencia C-854-05, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(8) Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua el término saldar significa “Liquidar enteramente una cuenta satisfaciendo el alcance o recibiendo el sobrante que resulta de ella”.

(9) Es decir, con anterioridad a la suscripción del acuerdo de insolvencia suscrito el 12 de junio de 2001.

(10) El texto de la norma es el siguiente: “ART. 2º—La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.

(11) Fecha en que se completaban los 45 días hábiles que consagra la norma para efectuar dicho reconocimiento.

(12) Folios 18 a 20.

(13) 7 de julio de 2006.

(14) El convenio referenciado no ha sido ratificado por Colombia y la resolución no tiene un carácter vinculante para los países miembros de la OIT.