Sentencia 2007-00076 de julio 17 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: rad. 25000 23 24 000 2007 00076

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Actor: Trasuran S.A.

Bogotá, D.C., diecisiete de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

Previamente al análisis de fondo que deba realizarse en el proceso de la referencia, en el marco del recurso de apelación interpuesto de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la Sala estima necesario pronunciarse sobre la posible falta de legitimación por activa en cuanto que impediría proferir sentencia de mérito.

En este sentido y en lo atinente a la legitimación en la causa, la Sala recuerda que la misma se refiere a la posibilidad de que la persona formule o controvierta las pretensiones contenidas en la demanda por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Es claro, la legitimación atañe a la relación sustancial que existe entre las partes del proceso y el interés en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada.

En cuanto a las diferencias entre la legitmatio ad processum y la legitimatio ad causam, resulta importante realizar las siguientes precisiones: La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial relacionado directamente con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso, por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de mérito o de fondo, se trata nada más y nada menos que de un requisito para que exista un pronunciamiento de fondo sobre la relación jurídico-sustancial juzgada. Así pues, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el fondo del asunto.

Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. No existe debida legitimación en la causa cuando el actor es persona distinta a quien le correspondía formular las pretensiones o cuando el demandado es persona diferente de aquella que debía responder por la atribución hecha por el demandante.

En este contexto y en sub lite, la Sala estima procedente señalar que contrario a lo considerado por el juez de instancia cuando se pronunció negativamente sobre la excepción de “falta de legitimación en la causa por activa y firmeza de la situación jurídica de la empresa Trasuran S.A., inexistencia de causa de las pretensiones y hechos de la demanda”, a la actora no le asiste interés jurídico para demandar los actos que ahora se discuten en este proceso.

En efecto, se recuerda que el 12 de octubre de 1993, el representante legal de la empresa Trasuran S.A. presentó escrito ante el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte, Intra (hoy Ministerio de Transporte) a través de la cual solicitó autorización previa de constitución como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, lo anterior con el fin de operar las rutas con origen y destino en los municipios de Riosucio (Caldas), Andes (Antioquia), Bolívar (Antioquia), Jardín (Antioquia), Pueblo Rico (Antioquia), Betania (Antioquia) y la ciudad de Medellín.

Dentro del término legal las empresas: Transportes Rápido Ochoa S.A., Coonorte, Transportes Jericó Pueblo Rico Tarso Ltda. e Inversiones Flota Occidental Ltda. y Cía. SCA, plantearon objeciones a la solicitud presentada por Trasuran S.A.

A través de la Resolución 2925 de marzo 13 de 2002, el Ministerio de Transporte le concedió autorización previa de constitución para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a la empresa Trasuran S.A., reservándole la ruta Medellín-Andes (vía Caldas-Hispania) y viceversa; saliendo de Medellín: 05:30 - 06:15 - 07:45 - 10:45 - 11:30 13:30; saliendo de Andes: 06:00 - 07:45 - 08:30 - 10:30 - 13:30 15:00, y denegándole las demás rutas como se observa a continuación:

"Artículo cuarto: negar las rutas Andes-Riosucio (vía Jardín) y viceversa, Medellín-Bolívar (vía Caldas Remolino) y viceversa, Medellín-Jardín (vía Caldas Hispania-Andes) y viceversa, Medellín-Betania (vía Caldas-Hispania-Andes) y viceversa, Medellín Pueblo Rico (vía Caldas-Amagá-Tarso) y viceversa, por no existir disponibilidad de horarios en las condiciones manifestadas por la hipotética empresa Trasuran S.A.

Frente al acto en comento el apoderado de la empresa Trasuran S.A. interpuso los recursos de reposición y de apelación, los cuales fueron resueltos por medio de las resoluciones 2720 y 2754 de 2004, confirmando la decisión recurrida.

Más adelante la empresa Coonorte interpuso los recursos de reposición y de apelación en contra de la referida Resolución 2925, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones 2372 y 4491 de 2006, por medio de las cuales se confirmó la decisión recurrida, esto es, negar los fundamentos de oposición.

Ante esta corporación Trasuran S.A. presentó demanda en la cual solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos:

• Resolución 2925 de 2002.

• Resolución 2720 de 2004.

• Resolución 2754 de 2004.

• Resolución 2372 de 2006.

• Resolución 4491 de 2006.

Mediante auto fechado el 22 de marzo de 2007, el a quo decidió rechazar la demanda respecto de las resoluciones 2720 y 2754 de 2004, por caducidad de la acción, y la admitió frente a las demás, esto es, la Resolución 02925 de marzo 31 de 2002, la Resolución 4491 de octubre 3 de 2006, y el artículo 1º de la Resolución 2372 de junio 7 de 2006 proferidas por el Ministerio de Transporte, con ocasión de la actuación administrativa desplegada por la empresa Coonorte, las cuales son objeto de análisis en este momento procesal.

De lo anterior, se desprende con claridad la falta de legitimación por activa de la empresa Trasuran S.A. para demandar los actos contenidos en las resoluciones 2372 y 4491 de 2006, por medio de las cuales se confirmó la decisión contenida en la Resolución 2925 de marzo 13 de 2006, que despachó desfavorablemente los argumentos de oposición de la empresa Coonorte frente a la solicitud presentada por la actora - Trasuran S.A. como se explica a continuación:

De los antecedentes transcritos se observa que nos encontramos en presencia de dos actuaciones administrativas frente a una misma situación de hecho con alcances y efectos perfectamente diferenciables. De una lado, la empresa Trasuran S.A. solicita al Intra, hoy Ministerio de Transporte la autorización previa de constitución para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera a la empresa Trasuran S.A., que condujo a la expedición de la plurimencionada Resolución 2925 y de los actos administrativos que decidieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la misma por dicha empresa, lo anterior en razón a su inconformidad con la entidad por las rutas negadas. Y, de otro, la oposición formulada por la empresa Coonorte frente a la solicitud de autorización presentada por Trasuran S.A., que trajo como consecuencia que en la misma Resolución 2925 se le negaran sus argumentos, circunstancias que llevó a la interposición de los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos en el sentido de confirmar lo decidido por el acto administrativo en comento, en cuanto no se debió tramitar la solicitud y mucho menos de reservar a Trasuran S.A. la siguiente ruta: Medellín-Andes (vía Caldas-Hispania) y viceversa; saliendo de Medellín: 05:30 - 06: 15 - 07:45 - 10:45 - 11:30 13:30; saliendo de Andes: 06:00 - 07:45 - 08:30 - 10:30 - 13:30 15:00.

De la demanda y, precisamente, de sus fundamentos fácticos, se encuentra que lo que pretende la empresa actora es la nulidad de los actos en cuanto negó la concesión de las rutas Andes-Riosucio (vía Jardín) y viceversa, Medellín-Bolívar (vía Caldas Remolino) y viceversa, Medellín-Jardín (vía Caldas Hispania-Andes) y viceversa, Medellín-Betania (vía Caldas-Hispania-Andes) y viceversa, Medellín Pueblo Rico (vía Caldas-Amagá-Tarso) y viceversa. Demanda que se advierte, fue rechazada, por cuanto la misma se presentó de manera extemporánea, tal y como lo consideró el a quo.

Lo anterior difiere de lo decidido por el Intra respecto de la empresa Coonorte en los actos administrativos en los cuales se negaron sus fundamentos de oposición, estos últimos relacionados con el hecho de que no se debió tramitar la solicitud y mucho menos reservar a Trasuran S.A. la ruta Medellín-Andes, decisión, que se resalta, fue confirmada por los actos que ahora demanda la empresa actora.

En este contexto, para la Sala no resulta procedente que la empresa Trasuran S.A., solicite la nulidad de los actos por los cuales se decidió la oposición formulada por Coonorte, toda vez que aquello no lesiona su situación e interés particular y concreto.

No resulta lógico que la demandante apoye sus pretensiones en los recursos de la vía gubernativa de la empresa Coonorte, y así pretender válidamente ejercer la acción de nulidad y restablecimiento, ya caducada, con el fin de atacar la Resolución 2925 que le negó unas rutas. Lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que los argumentos que fundamentaron la demanda en el proceso de la referencia difieren sustancialmente de los planteados por Coonorte en los recursos interpuestos y en lo decidido por el Intra.

Se reitera, se trata de resoluciones que resuelven sobre los argumentos de oposición de Coonorte frente a la solicitud del actor, no inconformidades relacionadas con la negativa de otorgarles algunas rutas. Los actos administrativos están siendo discutidos en cuanto a su legalidad pero por razones diferentes a las que originaron su expedición.

El artículo 85 de la Código Contencioso Administrativo dispone que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca su derecho...”, supuesto que en este caso no se acredita, toda vez que el interés en la legalidad de dichos actos no recae en cabeza de la empresa Trasuran S.A. sino en Coonorte.

En este contexto, se presenta un defecto de la pretensión, que se enmarca dentro de lo que la doctrina procesal ha denominado tradicionalmente como la falta de legitimación en la causa. Dicha legitimación, que es un presupuesto material para la sentencia de fondo, consiste, desde el punto de vista del demandante, en que exista identidad entre quien alega la pretensión y quien, de acuerdo con el derecho sustancial, tiene la titularidad del derecho que invoca.

En conclusión, la Sala considera que existe falta de legitimación en la causa por activa, por lo que dispondrá revocar la decisión de instancia y, en su lugar, inhibirse de proferir pronunciamiento de fondo, respecto de las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 30 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone:

INHÍBESE de proferir pronunciamiento de fondo, respecto de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

2. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».