Sentencia 2007-00087 de abril 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Expediente: 11001032500020070008700

Número interno: 168607

Conjuez Ponente:

Dra. María Carolina Rodriguez Ruiz

Actor: Pablo J. Cáceres Corrales

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «I. La demanda

En el texto de demanda y el de reforma de la misma, el actor solicitó la declaratoria de nulidad de las siguientes normas:

Artículo 9º del Decreto 51 de 1993

Artículos 9 y 10 del Decreto 54 de 1993

Artículo 6º del Decreto 57 de 1993

Artículo 9º del Decreto 104 de 1994

Artículo 6º del Decreto 106 de 1994

Artículos 9º y 10 del Decreto 107 de 1994

Artículos 10 y 11 del Decreto 26 de 1995

Artículo 7º del Decreto 43 de 1995

Artículo 9º del Decreto 47 de 1995

Artículo 9º del Decreto 34 de 1996

Artículos 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996

Artículo 6º del Decreto 36 de 1996

Artículo 9º del Decreto 47 de 1997

Artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997

Artículo 6º del Decreto 76 de 1997

Artículo 6º del Decreto 64 de 1998

Artículo 9º del Decreto 65 de 1998

Artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998

Artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999

Artículo 9º del Decreto 43 de 1999

Artículo 6º del Decreto 44 de 1999

Artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000

Artículo 9º del Decreto 2739 de 2000

Artículo 7º del Decreto 2740 de 2000

Artículo 9º del Decreto 1474 de 2001

Artículo 7º del Decreto 1475 de 2001

Artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001

Artículo 7º del Decreto 2720 de 2001

Artículo 9º del Decreto 2724 de 2001

Artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001

Artículo 6º del Decreto 673 de 2002

Artículo 9º del Decreto 682 de 2002

Artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002

Artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003

Artículo 9º del Decreto 3568 de 2003

Artículo 6º del Decreto 3569 de 2003

Artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004

Artículo 9º del Decreto 4171 de 2004

Artículo 6º del Decreto 4172 de 2004

Artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005

Artículo 9º del Decreto 935 de 2005

Artículo 6º del Decreto 936 de 2005

Artículo 9º del Decreto 388 de 2006

Artículo 6º del Decreto 389 de 2006

Artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006

Artículo 9º del Decreto 617 de 2007

Artículo 6º del Decreto 618 de 2007

Artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007

Artículos 8º, 9º y 11 del Decreto 3048 de 2007

El actor considera violadas las siguientes normas: Constitución Política de Colombia, el preámbulo y los artículos 13, 53, 136, 150, numeral 19, inciso 1º y literal e), y 209. Ley 4ª de 1992, artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 14. Leyes 44 de 1980, 33 de 1985 y 50 de 1990. Código Sustantivo del Trabajo, artículos 127, 128 y 132. Decretos Extraordinarios 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978.

En el concepto de la violación desarrolla, en síntesis, los siguientes argumentos:

1. El sistema legislativo de la ley cuadro y los derechos laborales de los servidores públicos.

Al respecto, precisa que las leyes cuadro contienen principios y criterios generales, generalmente relacionados con asuntos económicos y sociales, de naturaleza cambiante. Por su parte, los decretos que las reglamentan, articulan y precisan dichas orientaciones, de conformidad con los requerimientos de las políticas económicas y de coyuntura.

La Ley 4ª de 1992 es una ley cuadro que el Congreso de la República expidió en desarrollo del artículo 150, numeral 19, literal e) y f) de la Constitución, para señalar las normas, objetivos y criterios generales que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales. En el artículo 4º, la citada Ley 4ª manda que el Gobierno “(...) modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados (...) aumentando sus remuneraciones (...)”, con sujeción a la política macroeconómica y fiscal, observando las limitaciones presupuestales, y respetando los derechos adquiridos de los servidores públicos.

Por su parte, los decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la mencionada Ley 4ª, en la medida en que son actos administrativos, pueden asignarles valores a las prestaciones establecidas en dicha ley, pero no suprimirlas, ni afectar su integridad jurídica, ni reducirlas, ni desconocer los derechos adquiridos de los servidores públicos. Es decir que, para el actor, la fijación del régimen salarial y prestacional contemplado en la Ley 4ª de 1992 se limita a la determinación de valores numéricos porcentuales o absolutos para cada una de las categorías de conceptos salariales y prestacionales.

Así mismo, aduce el demandante que el gobierno, so pretexto de cumplir con lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, creó la prima especial sin carácter salarial y la incluyó dentro del monto fijado en el respectivo decreto para el salario básico, restándole el 30% para el cálculo de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos laborales que consagra la ley para tales servidores públicos.

El actor le endilga al Gobierno la interpretación errónea de la norma pues al restar el 30% del salario de los empleados de que trata la Ley 4ª de 1995, se modifica la remuneración en su integridad con menoscabo de los derechos de los trabajadores, alejándose de la definición de salario que trae el Código Sustantivo del Trabajo, que le asigna la atribución de influir en las prestaciones sociales, pues se calculan a partir del salario básico.

En su concepto el mandato de la Ley 4ª de 1992 al Gobierno, se refiere al señalamiento de los valores para cada categoría de conceptos salariales y prestacionales, pero no se extiende a la modificación de los componentes legales del sistema salarial, sino que se trata simplemente de una articulación de los principios de la ley cuadro, mediante la fijación anual de los valores porcentuales o absolutos de cada salario o prestación social.

De acuerdo con el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, la definición de salario y de las prestaciones sociales y su régimen jurídico es propio de la ley, es decir, que existe una reserva de ley, una competencia indelegable del Congreso, por lo que es imposible que mediante actos administrativos el gobierno pueda modificar el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que regulan el régimen de las relaciones laborales de los servidores públicos; así como también el concepto de salario básico dispuesto en el mencionado código.

Expresa el actor que el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo consagra los elementos que constituyen salario y el 128 los que no lo son, los cuales también resultan ser aplicables a los empleados públicos, en consideración a que las normas especiales que se les aplican no contienen un concepto diferente al que de salario consagra el mencionado código.

Seguidamente, el demandante describe las siguientes características de la prima creada por la Ley 4ª de 1992:

1) “Es un componente de la remuneración o ingreso de los funcionarios que es renta de trabajo aunque no tiene el carácter de salario”(1), es decir que no puede ser tenida en cuenta para el cálculo de las prestaciones sociales de los trabajadores, dado que así lo determinó la mencionada Ley 4ª.

2) “Es un aumento que debe decretarse entre el 30% y el 60% del salario básico”(2), no una disminución del mismo, como erróneamente los decretos demandados lo hicieron. En efecto, pretendiendo cumplir lo ordenado en la ley, dicen que la prima que se establece en el 30% “hace parte del salario básico”(3), es decir, incluyeron tal prima dentro de la cuantía del salario básico, disminuyéndolo al 70%, con menoscabo de los derechos de los trabajadores. Concluye que violaron, entonces, la Ley 4ª de 1992 y el Código Sustantivo del Trabajo.

3) “La prima como derecho laboral no es una sanción ni un gravamen al salario”, sino obviamente un aumento, pues la ley la ordenó como tal, de conformidad con “(...) las normas constitucionales que no admiten enmiendas legislativas por medio de actos administrativos ni desmejorar derechos adquiridos de los trabajadores”(4). La prima es, entonces, “(...) un beneficio, una especie de sobresueldo o de aumento que han de recibir los funcionarios listados en la Ley 4ª”(5), tal y como lo entendió el Consejo de Estado en sentencia del 15 de abril de 2004(6).

En suma, según el actor los decretos demandados modificaron lo dispuesto en normas de carácter superior que consagran el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, tales como el Código Sustantivo de Trabajo (en la definición de salario), las leyes 44 de 1980, 33 de 1985, 50 de 1990 y 4ª de 1992, y los decretos extraordinarios 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978. Para demostrarlo, analiza las remuneraciones recibidas para el año 2007 por los jueces especializados, los jueces del circuito y los jueces municipales, quienes sufrieron una desmejora en sus ingresos laborales.

4) “Origen de la estabilidad de los derechos adquiridos. El derecho público y el derecho del trabajo, interrelación y dominios”(7). Al respecto, sostiene el demandante que el artículo 53 de la Constitución establece los principios del estatuto del trabajo, los cuales son únicos y, en tal virtud, se aplican por igual a todas las relaciones laborales o de trabajo, tanto de carácter público como privado. Es por eso que a los servidores públicos también les es aplicable lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

2. El Principio de Igualdad.

Finalmente, la demanda desarrolla este principio, consagrado tanto en el preámbulo como en los artículo 13 y 53 de la Constitución Política, y en el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo (a trabajo igual, salario igual), para explicar su evidente violación en el caso de los servidores relacionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues a estos se les disminuyó su remuneración, discriminándolos, mientras que a los demás servidores de la rama judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, se les pagan integralmente su salario y sus prestaciones sociales, sin reducción alguna.

(...)”.

V. Consideraciones

Problema jurídico

En el presente caso se busca determinar si el Gobierno Nacional, al expedir los Decretos demandados, dio cumplimiento a lo ordenado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 respecto de la prima especial o, por el contrario, generó una disminución en la asignación básica mensual de los funcionarios de que trata la mencionada norma, al consagrar que el 30% de la remuneración mensual se considera como prima especial y que la misma no tiene carácter salarial.

Análisis de la Sala

En primer lugar, se estudiarán las excepciones propuestas por las entidades demandadas, para después abordar el tema de fondo.

A. Las excepciones propuestas

Tanto la parte demandada, como el Ministerio Público, propusieron la excepción de cosa juzgada porque en pronunciamiento del 9 de marzo de 2006(9) el Consejo de Estado había abordado ya el análisis de constitucionalidad y legalidad de las siguientes normas:

Decreto 57 de 1993 publicado en el Diario Oficial 40711

Decreto 106 de 1994 publicado en el Diario Oficial 41172

Decreto 43 de 1995 publicado en el Diario Oficial 41673

Decreto 36 de 1996 publicado en el Diario Oficial 42689

Decreto 76 de 1997 publicado en el Diario Oficial 42964

Decreto 64 de 1998 publicado en el Diario Oficial 43212

Decreto 44 de 1999 publicado en el Diario Oficial 43473

Decreto 2740 de 2000 publicado en el Diario Oficial 44272

Decreto 2720 de 2001 publicado en el Diario Oficial 44651

Decreto 673 de 2002 publicado en el Diario Oficial 44770

Sobre la cosa juzgada, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo dispuso:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

“La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada”.

Con respecto al mencionado fallo del 9 de marzo de 2006 que denegó las pretensiones de la demanda, el actor afirma que en el presente caso no opera la cosa juzgada, ya que se ha planteado una causa petendi diferente, pues lo que en la mencionada sentencia se consideró fue si existía la autorización de la inclusión de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en el salario básico. Cosa diferente, según el actor, es lo que se examina en este proceso, teniendo en cuenta que lo que aquí se pretende es determinar la integridad del salario básico y de las prestaciones sociales, así como la imposibilidad de reducir o menoscabar esos derechos de los servidores públicos.

Frente a los argumentos expuestos por las partes se considera que, en principio, procedería la excepción de cosa juzgada en el entendido de que, finalmente, lo que se persigue es la declaratoria de nulidad de las normas citadas al haber fijado en el 30% de la asignación básica, la prima especial de los funcionarios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual las mencionadas normas deberían excluirse del análisis jurídico en el presente fallo.

Sin embargo, la Sala observa que mediante sentencia del 2 de abril de 2009(10), la Sección Segunda de esta corporación rectificó la jurisprudencia contenida en la citada sentencia del 9 de marzo de 2006. En efecto, cambió radicalmente su posición en cuanto consideró que las primas significan “invariablemente, un agregado en su ingreso laboral en ocasiones de naturaleza prestacional y en otras con carácter salarial, o como simple bonificación, pero en todo caso con la constante de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral” (destaco). Y concluyó que resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial, representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.

Por tanto, la presente Sala de Conjueces ejercerá el control de legalidad sobre la totalidad de las normas demandadas, de conformidad con la nueva jurisprudencia del Consejo de Estado anteriormente citada.

B. Consideracionesprevias

Previo a realizar el análisis jurídico correspondiente, es pertinente tener en cuenta la siguiente situación:

Algunas de las normas demandadas(11), fueron derogadas por acto administrativo posterior, situación que en principio implicaría una sustracción de materia en este caso. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado “(...) la derogación del acto acusado no impide el pronunciamiento sobre su legalidad, dada la necesidad de mantener el imperio del orden jurídico y restablecer la legalidad, así como de considerar los efectos que el acto haya producido durante su vigencia. En efecto, es claro que un acto administrativo derogado sigue amparado por la presunción de legalidad, que solo se desvirtúa con el pronunciamiento del juez, de lo cual resulta que el orden vulnerado no se restablece con la derogatoria del acto —que solo surte efectos hacia el futuro—, sino con la declaración que el juez profiera sobre su legalidad, que tiene efectos ex tunc”(12).

De otra parte, los decretos acusados han sido reproducidos año tras año por el Gobierno Nacional con el fin de dar aplicación al mandato consagrado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, razón de más para realizar el control de legalidad correspondiente, pues esta corporación ha reiterado que “(...) sí es posible, a pesar de la derogación del precepto enjuiciado, acometer su juzgamiento en sede contenciosa administrativa, por vía de la acción de nulidad, por cuanto dada la presunción de legalidad de que estuvo revestido durante su vigencia el acto, bien pudo haber producido efectos jurídicos. Además, la norma fue reproducida con idéntico contenido. De allí que la Sala asuma el examen del acto impugnado, a pesar de que fue subrogado por otra norma”(13).

En suma, en la medida en que los decretos demandados produjeron efectos jurídicos durante el tiempo en que estuvieron vigentes, es preciso proferir una decisión de fondo.

C. Análisis de fondo

En aplicación del artículo 150 de la Constitución Nacional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual “(...) se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.

De otra parte, el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 fijó los objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debía acoger al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios enumerados en el artículo 1º de la mencionada norma, así:

“ART. 2º—Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

“a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales (destaco).

A su vez, el artículo 14 ibídem, autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico para algunos funcionarios, así:

“ART. 14.—El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico,sin carácter salarialpara los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y jueces de instrucción penal militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.

“Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles directivo y asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

“PAR.—Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.

En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima. Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que esta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico. La diferencia se evidencia en el siguiente ejemplo, para el cual hemos tomado un salario básico de $ 10.000.000:

 

Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma)Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico)
Salario básico: $ 10.000.000
Prima especial (30%): $ 3.000.000
Salario sin prima: $ 7.000.000
Total a pagar al servidor: $ 10.000.000
Salario básico: $ 10.000.000
Prima especial (30%): $ 3.000.000
Salario más prima: $ 13.000.000
Total a pagar al servidor: $ 13.000.000

 

Frente a este tema, el Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 2009, por medio de la cual declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, rectificó su jurisprudencia frente al concepto de prima, considerando que cuando se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, es decir, que acogió la segunda interpretación, al afirmar que:

“(...) la noción de ‘prima’ como concepto genérico, emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un ‘plus’ en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.

“Por consiguiente, la Sala puede señalar que el concepto de prima dentro del régimen jurídico anterior a la expedición de la Carta de 1991, opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público.

“Posteriormente, con la expedición de la Carta Fundamental de 1991, el concepto mantiene identidad funcional con la manera como el régimen jurídico anterior se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración; propiamente es posible reconocer que la Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación; de forma que el entendimiento del concepto en vigencia del sistema de remuneración de los servidores públicos, luego de la Carta de 1991 y conforme a su ley marco, sigue situándose como un incremento, un ‘plus’ para añadir el valor del ingreso laboral del servidor.

“Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos, puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma. Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la justicia, es decir, es carga de la judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas —C.N., art. 53, inc. 2º—, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio. Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ‘primas’ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.

“Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por mas exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7º del Decreto 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.

“El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial. Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4ª de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido” (resaltado fuera de texto).

En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2010, examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y consideró que el Gobierno Nacional había disminuido el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata la mencionada norma concluyendo lo siguiente:

1. “El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales.

2. “La Ley 4ª de 1992 materializó el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública. Esta ley en el artículo 2º previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado.

3. “El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, no se agota en la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al juez contencioso a examinar los contenidos de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos.

4. “La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales”(14).

Finalmente, en sentencia del Consejo de Estado en la cual la suscrita fungió como conjuez ponente, se consideró que:

“En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad. En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los magistrados de Tribunal de Distrito Judicial”(15).

Ahora bien, es pertinente resaltar que el artículo 53 de la Constitución Política dispone que:

“ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

“Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad” (destaco).

De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la ley, así como para declarar su nulidad.

Ahora bien, los efectos de la declaratoria de nulidad de los decretos demandados, serán los mismos señalados en la sentencia del 2 de abril de 2009 tantas veces mencionada, a saber:

“(...) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores”.

Finalmente, se precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárese como no probada la excepción de cosa juzgada frente a la solicitud de nulidad de los decretos 57 de 1993, Decreto 106 de 1994, Decreto 43 de 1995, Decreto 36 de 1996, Decreto 76 de 1997, Decreto 64 de 1998, Decreto 44 de 1999, Decreto 2740 de 2000, Decreto 2720 de 2001, Decreto 673 de 2002, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes artículos 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; , 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; , 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; , 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; , 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; , 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; , 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; , 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; , 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; , 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6º del Decreto 389 de 2006; , 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; , 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los artículos , , y 11 del Decreto 3048 de 2007.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Folio 482 del expediente.

(2) Folio 483 del expediente.

(3) Folio 484 del expediente.

(4) Folio 486 del expediente.

(5) Folio 487 del expediente.

(6) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Actor: Everardo Venegas Avilán. Radicación 11001-03-25-000-2001-0043-01-72-01. Citada a folio 487 del expediente.

(7) Folio 491 del expediente.

(9) Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, sentencia del 9 de marzo de 2006, Expediente 2003-0057, actor: Nelson Orlando Rodríguez Gama.

(10) Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, sentencia del 2 de abril de 2009, Expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831/07), actor: Luis Esmeldy Patiño López.

(11) El artículo 9º del Decreto 51 de 1993 (derogado por el art. 31 del D. 104/94); el 6º del Decreto 57 de 1993 (derogado por el art. 20 del D. 106/94); el 9º del Decreto 104 de 1994 (derogado por art. 31 del D. 47/95); el 10 del Decreto 107 de 1994 (derogado por el art. 31 del D. 26/95); el 6º del Decreto 106 de 1994 (derogado por el art. 20 del D. 43/95); el 9º del Decreto 47 de 1995 (derogado por el art. 31 del D. 34/96); los artículos 9º y 11 del Decreto 26 de 1995 (derogados por el art. 31 del D. 35/96); el 9º del Decreto 34 de 1996 (derogado por el art. 28 del D. 47/97); los artículo 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996 (derogados por el art. 29 del D. 56/97); el 6º del Decreto 36 de 1996 (derogado por el art. 17 del D. 76/97); el 9º del Decreto 47 de 1997 (derogado por el art. 29 del D. 65/98); los artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997 (derogados por el art. 30 del D. 67/98); el 6º del Decreto 76 de 1997 (derogado por el art. 18 del D. 64/98); el 9º del Decreto 65 de 1998 (derogado por el art. 31 del D. 43/99); los artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998 (derogados por el art. 30 del D. 37/99); el 6º del Decreto 64 de 1998 (derogado por el art. 17 del D. 44/99); el 9º del Decreto 43 de 1999 (derogado por el art. 30 del D. 2739/2000); los artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999 (derogados por el art. 30 del D. 2734/2000); el 6º del Decreto 44 de 1999 (derogado por el art. 18 del D. 2740/2000); el 9º del Decreto 2739 de 2000 (derogado por el art. 30 del D. 1474/2001); los artículos 9º, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000 (derogados por art. 30 del D. 1482/2001); el 9º del Decreto 1474 de 2001 (derogado por art. 30 del D. 2724/2001); los artículos 9º y 11 del Decreto 1482 de 2001 (derogado por el art. 30 del D. 2730/2001); el 9º del Decreto 2724 de 2001 (derogado por el art. 30 del D. 682/2002); los artículos 9º y 11 del Decreto 2730 de 2001 (derogados por el art. 29 del D. 683/2002); el 9º del Decreto 682 de 2002 (derogado por el art. 30 del D. 3568/2003); los artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002 (derogados por el art. 29 del D. 3548/2003); el 6º del Decreto 673 de 2002 (derogado por el art. 17 del D. 3569/2003); el 9º del Decreto 3568 de 2003 (derogado por el art. 28 del D. 4171/2004); los artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003 (derogados por el art. 29 del D. 4169/2004); el 6º del Decreto 3569 de 2003 (derogado por el art. 17 del D. 4172/2004); el 9º del Decreto 4171 de 2004 (derogado por el art. 28 del D. 935/2005); los artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004 (derogados por el art. 29 del D. 933/2005); el 6º del Decreto 4172 de 2004 (derogado por el art. 17 del D. 936/2005); el 7º del Decreto 935 de 2005 (derogado por art. 28 del D. 388/2006); los artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005 (derogados por el art. 29 del D. 392/2006); el 6º del Decreto 936 de 2005 (derogado por el art. 17 del D. 389/2006); el 7º del Decreto 388 de 2006 (derogado por el art. 28 del D. 617/2007); los artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006 (derogados por el art. 29 D. 621/2007); el 6º del Decreto 389 de 2006 (derogado por el art. 17 del D. 618/2007); los artículos 8º, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007 (derogados por el art. 29 del D. 3048/2007); y los artículos 8º, 9º, 10 y del Decreto 3048 de 2007 (derogados por el art. 28 del D. 661/2008).

(12) Sentencia del 22 de marzo de 2001, Expediente 1994-9840, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Sección Tercera del Consejo de Estado.

(13) Sentencia del 22 de septiembre de 2010, Expediente 2008-0122, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Sección Segunda del Consejo de Estado.

(14) Sentencia del 19 de marzo de 2010, Expediente 2005-01134, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sección Segunda del Consejo de Estado.

(15) Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, conjuez ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado.