Sentencia 2007-00093 de enero 26 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 25000232700020070009301 (18013)

Magistrado Sustanciador:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Constructora los Hayuelos S.A.

Demandado: Distrito Capital, Secretaría de Hacienda

Bogotá, veintiséis de enero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala examinar la legalidad de la Resolución 060296 y de los oficios 2006EE262179 y 2006EE344805, todos del año 2006, expedidos por el Distrito Capital, Secretaría de Hacienda, en el proceso de cobro coactivo seguido contra la sociedad Constructora Los Hayuelos S.A.

Para el efecto, se destacan como relevantes los siguientes hechos:

1. El 10 de mayo de 2004, la subdirección de impuestos a la propiedad privada, unidad de cobranzas de la Secretaría de Hacienda de Bogotá libró el mandamiento de pago 48515, por valor de $ 242’084.000, cuyo título ejecutivo eran las declaraciones privadas del impuesto predial(1) de, entre otros, los bienes inmuebles ubicados, en la ciudad de Bogotá, en la diagonal 22 A Nº 78-55 y en la avenida calle 31 Nº 82 A -19 de propiedad de la sociedad Constructora Los Hayuelos S.A. En el mandamiento de pago también ordenó la investigación y el embargo de los bienes de la sociedad demandante(2).

2. La sociedad actora no propuso excepciones contra el mandamiento de pago, empero, el 23 de noviembre de 2004, solicitó la nulidad del proceso coactivo porque, al parecer, se notificó indebidamente el mandamiento de pago(3).

3. Mediante Resolución 2005PEE165342 del 31 de mayo de 2005, la subdirección de impuestos a la propiedad privada, unidad de cobranzas de la Secretaría de Hacienda de Bogotá negó la nulidad propuesta porque, según dijo, la notificación del mandamiento de pago se hizo conforme con las normas tributarias pertinentes(4).

4. La administración distrital de Bogotá decretó el embargo y retención de los saldos bancarios de propiedad de la demandante. Producto de ese embargo se constituyeron los siguientes títulos de depósito:

Nº del título de depósitoFechaValor
4001000014396282006/04/25$ 52.008
4001000014656802006/04/26378’565.000
 Total$ 378’617.008

5. Por Resolución DDI060292 del 3 de agosto de 2006, la administración distrital de Bogotá ordenó(5):

“...aplicar la suma total de trescientos setenta y ocho millones seiscientos diez y siete (sic) ocho pesos ($ 378.617.008) contenida en los títulos de depósito judicial... a las deudas insolutas por concepto del impuesto predial a cargo del contribuyente Constructora Los Hayuelos identificado con NIT 800.082.726, de la forma como se indica a continuación:

Chip/placaDirecciónVIG.Nº Sticker
formulario de pago
FechaFecha de aplicación del pago en cuentaTotal pagado
AAA0143YKMSDG 78 551999120800201531232006/05/222006/04/26$138.505.000
AAA0148JZWWAC 31 191999120800201531162006/05/222006/04/26$240.060.000
AAA0143YKMSDG 78 551999120800201716562006/05/252006/04/25$60.000

(...)”.

6. El 12 de octubre de 2006, la demandante solicitó a la administración distrital que se declarara la prescripción de la acción de cobro y que se ordene la devolución de los dineros “embargados y aplicados arbitrariamente”, respecto de los siguientes inmuebles(6):

Dirección inmuebleChip
Diagonal 22 A Nº 78-55AA0143YKMS
AC 31 Nº 82 A -19AAA0148JZWW

7. Por oficio 2006EE262179 del 25 de octubre de 2006, la administración distrital negó la solicitud de prescripción porque, según dijo, debió proponerse oportunamente como excepción contra el mandamiento de pago. Asimismo, negó la devolución de los dineros embargados(7).

8. Contra la anterior decisión, el 8 de noviembre de 2006, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación(8).

9. Los anteriores recursos se desataron y, con oficio 2006EE344805 del 29 de diciembre de 2006, la administración distrital concluyó que eran improcedentes porque el oficio 2006EE262179 de 2006 “es un acto de trámite que no pone término a ninguna actuación”. Que, en todo caso, se ofrecía respuesta porque se trataba de una solicitud elevada en ejercicio del derecho de petición(9).

Conforme con los hechos relatados, la Sala desatará el recurso de apelación.

Antes de examinar el caso concreto, es pertinente precisar que el artículo 3º del Decreto 807(10) establece que al Distrito Capital le son aplicables las normas sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro, previstas en el estatuto tributario nacional, según la naturaleza y estructura funcional del tributo.

Por su parte, en materia de notificaciones, que es lo que interesa, el artículo 6º ibid(11) dice que para la notificación de los actos de la administración tributaria se aplicarán los artículos 565, 566, 569 y 570 del estatuto tributario nacional.

Por igual, en cuanto a la prescripción de la acción de cobro, que también importa, el artículo 137(12) del decreto antes mencionado remite a lo dispuesto en los artículos 817, 818 y 819 del estatuto tributario nacional.

El artículo 140 ibídem(13), por último, prevé que para el cobro de impuestos, retenciones, anticipos, intereses y sanciones la administración distrital deberá aplicar las normas del título VIII del libro quinto del estatuto tributario nacional y los artículos 849-1 y 849-4, con excepción de lo señalado en los artículos 824, 825 y 843-2 de ese mismo ordenamiento nacional.

Siendo así, resulta pertinente acudir a las normas del estatuto tributario para efectos resolver el recurso sometido a consideración de la Sala.

1. De la indebida notificación del mandamiento de pago.

En este punto, se repite, la demandante alegó que fue irregular la notificación del mandamiento de pago Nº 48515 de 2004 porque se envió a una dirección, al parecer, diferente a la que registró para notificaciones. La administración, por su parte, dice que la notificación se hizo, el 30 de junio de 2004, mediante publicación en un diario de amplia circulación.

Para la Sala, los hechos relatados dan cuenta de que la notificación irregular del mandamiento de pago fue una cuestión que la sociedad demandante discutió ante la administración y que se resolvió desfavorablemente. En efecto, mediante la Resolución 2005PEE165342 de 2005, la administración distrital negó la nulidad del proceso de cobro, en el entendido de que fue legal la notificación porque se surtió mediante publicación.

Según el artículo 3º de la resolución mencionada, contra esa decisión no procedía ningún recurso y, por tanto, en los términos del artículo 62-1 Código Contencioso Administrativo, quedaba agotada la vía gubernativa y abierta la posibilidad para que la sociedad Constructora Los Hayuelos S.A. demandara la negativa de declarar la nulidad propuesta.

Ahora, si bien el acto que decide sobre la nulidad no está en la lista prevista en el artículo 835 estatuto tributario, lo cierto es que es un acto administrativo con la virtualidad de afectar la situación particular de la actora, habida cuenta de que se tendría como válida la notificación que censuraba. En consecuencia, era un acto administrativo pasible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(14). Empero, en el expediente no hay prueba de que la sociedad actora hubiese cuestionado judicialmente la Resolución 2005PEE165342 de 2005 y, por ende, la decisión quedó en firme. Es decir, la notificación del mandamiento ejecutivo se hizo en legal forma el 30 de junio de 2004, fecha en que, según lo manifestado por el Distrito Capital, se surtió la notificación mediante publicación en el diario La República(15).

Todo lo anterior permite concluir que la Sala no puede reabrir la discusión respecto de un acto administrativo que cobró firmeza porque la demandante no lo cuestionó ante esta jurisdicción. En otras palabras, el ordenamiento jurídico concedió a la sociedad Constructora Los Hayuelos S.A. la oportunidad de discutir la legalidad de la resolución mencionada. Empero, como no lo hizo, se entiende que quedó conforme con las decisiones ahí adoptadas y eso trae como consecuencia que se entienda que la notificación del mandamiento de pago se practicó en debida forma.

No prospera el cargo de la apelación.

2. De la prescripción de la acción de cobro

La demandante, a partir del argumento de la indebida notificación del mandamiento de pago, dijo que la acción de cobro estaba prescrita y que, por tanto, la administración no podía embargar la suma de $ 378’617.008 ni destinar esa suma para cubrir las obligaciones correspondientes al impuesto predial del año 1999. El Distrito Capital, por su parte, replicó que el mandamiento de pago se notificó mediante publicación el 30 de junio de 2004, esto es, en los 5 años siguientes al vencimiento del término para presentar la declaración, que, según la Resolución 1131 de 1998(16), vencía el 7 de julio de 2004.

En este punto, lo primero que conviene precisar es que, de conformidad con el numeral 6º del artículo 831 estatuto tributario, la prescripción de la acción de cobro debe plantearse como excepción contra el mandamiento de pago. De modo que debe alegarse, según el artículo 830 estatuto tributario, en los 15 días siguientes a la notificación de la orden de pago, sin perjuicio de que pueda decretarse de oficio por parte de la administración.

En el caso concreto, se presenta una situación especial, pues la demandante con la nulidad propuesta cuestionó, por indebida, la notificación del mandamiento de pago y ante la negativa de la administración en decretarla perdió la oportunidad para proponer la excepción de prescripción de la acción de cobro, pues no logró probar el hecho que a la vez le sirvió de fundamento para sustentar esa excepción.

Con pleno desconocimiento de lo anterior, la parte actora decide alegar la prescripción de la acción de cobro, el 25 de octubre de 2006, esto es, 2 años después de que se surtió la notificación del mandamiento de pago. La prescripción se propuso, específicamente, para cuestionar la oportunidad del embargo decretado en el proceso de cobro coactivo.

Para la Sala, la administración, al resolver la solicitud, ha debido limitarse a rechazar por inoportuna la solicitud de prescripción, pero no debió estudiarla ni tramitar los recursos que contra esa decisión negativa se presentaron. Llama la atención que la administración, aunque alegó que el acto administrativo que resolvió la petición no era de fondo, decidió tramitar los recursos, en el entendido de que se trataba de una respuesta ofrecida a la solicitud formulada en ejercicio del derecho de petición.

Ciertamente, la respuesta de la solicitud de prescripción y la consecuente decisión de los recursos dio lugar a un acto administrativo de contenido particular y concreto que es desfavorable a los intereses de la sociedad demandante, pues la administración distrital de Bogotá no solo negó la prescripción de la acción de cobro, sino que negó la devolución de los dineros embargados. En efecto, contrario a lo que concluyó el tribunal de primera instancia, las decisiones adoptadas en los oficios 2006EE262179 y 2006EE344805, ambos de 2006, son auténticos actos administrativos, en cuanto tienen decisiones que afectan los derechos individuales de la sociedad Constructora Los Hayuelos S.A. Por tanto, son pasibles del presente control de legalidad.

Ahora bien, en los términos explicados en el numeral anterior, es evidente que no ha operado la prescripción de la acción de cobro, pues desde el vencimiento del término para presentar la declaración del impuesto predial (jul. 7/99)(17) hasta que se notificó el mandamiento de pago (jun. 30/2004) no habían transcurrido los 5 años a que alude el numeral 1º del artículo 817 estatuto tributario(18). Luego, la administración distrital libró oportunamente el mandamiento de pago. La notificación del mandamiento de pago, además, interrumpió el término de prescripción lo que, según el artículo 818 ib.(19), significa que el término de 5 años volvía correr de nuevo desde el día siguiente a aquel en que se practicó.

La demandante ha planteado razones para demostrar que son nulos los actos administrativos que ordenaron el embargo de los saldos bancarios y la destinación de los dineros embargados para cubrir las deudas correspondientes al impuesto predial del año 1999. De hecho, en el afán de demostrar la prescripción de la acción de cobro, la sociedad demandante pidió la nulidad de la Resolución DDI 060292 de 2006, porque, a su juicio, el Distrito Capital no podía “aplicar” los dineros embargados.

Sobre el particular, la Sala debe precisar que la resolución mencionada es de simple trámite y, por tanto, no está sometida al control del juez administrativo. En esa resolución, la administración solo dispuso que el dinero embargado se destinaba al pago de las deudas fiscales que tenía la actora por concepto del impuesto predial del año 1999. Esto es, simplemente permitió el impulso del proceso de cobro coactivo, empero, ese acto no crea, ni modifica, ni extingue ninguna situación jurídica, simplemente permite que el proceso de cobro avance. En consecuencia, no es un acto sujeto a control judicial, por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ende, la Sala se abstiene de hacer algún pronunciamiento.

Por la misma razón, la Sala no puede entrar a examinar el argumento relacionado con la violación del artículo 6º de la Ley 1066 de 2006, por cuanto está dirigido a censurar la forma en que la administración destinó los dineros embargados mediante la Resolución DDI 060292 de 2006.

No prospera, entonces, el cargo de la apelación.

En esas condiciones, se confirmará el fallo apelado, pero por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, pero por las razones expuestas.

RECONÓCESE personería a la abogada Nohora Carlina Garzón García, como apoderada de autoridad demandada.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Dichas declaraciones se presentaron sin pago, el 7 de julio de 1999. Folios 35-36 del cuaderno principal.

(2) Folios 144-148 c.p.

(3) Folios 131-140 c.p.

(4) Folios 125-130 c.p.

(5) Folios 122-124 c.p.

(6) Folios 118-121 c.p.

(7) Folios 116-117 c.p.

(8) Folios 108-115 c.p.

(9) Folios 105-107 c.p.

(10) ART. 3º—Norma general de remisión. Las normas del estatuto tributario nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito Capital conforme a la naturaleza y estructura funcional de sus impuestos.

En la remisión a las normas del estatuto tributario nacional, se deberá entender Dirección Distrital de Impuestos cuando se haga referencia a: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, a sus administraciones regionales, especiales, locales o delegadas

(11) ART. 6º—Notificaciones. Para la notificación de los actos de la administración tributaria distrital serán aplicables los artículos 565, 566, 569, y 570 del estatuto tributario nacional.

(12) ART. 137.—Prescripción. La prescripción de la acción de cobro de las obligaciones relativas a los Impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos se regula por lo señalado en los artículos 817, 818 y 819 del estatuto tributario nacional.

PAR.—Cuando la prescripción de la acción de cobro haya sido reconocida por la oficina de cobranzas o por la jurisdicción contencioso administrativo, la Dirección Distrital de Impuestos cancelará la deuda del estado de cuenta del contribuyente, previa presentación de copia auténtica de la providencia que la decrete.

(13) ART. 140.—Cobro de las obligaciones tributarias distritales. Para el cobro de las deudas fiscales por concepto de Impuestos, retenciones, anticipos, intereses y sanciones, de competencia de la Dirección Distrital de Impuestos, deberá seguirse el procedimiento administrativo de cobro que se establece en título VIII de libro quinto del estatuto tributario, en concordancia con los artículos 849-1 y 849-4 y con excepción de lo señalado en los artículos 824, 825 y 843-2.

PAR. 1.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente artículo, los contribuyentes morosos por cualquier concepto, deberán cancelar, además del monto de la obligación, los costos en que incurra la Secretaría de Hacienda Distrital por la contratación de profesionales para hacer efectivo el pago. Tales costos no podrán ser superiores al diez por ciento (10%) del valor total de la deuda en el momento del pago.

PAR. 2º— Lo dispuesto en los artículos 577, 578 y 579 del Acuerdo 6 de 1985, será aplicable en relación con los Impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, sin perjuicio de lo dispuesto en este decreto.

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(14) En efecto, esta sección, por vía de interpretación, ha entendido que en el proceso de cobro coactivo no solo son enjuiciables los actos administrativos que deciden sobre las excepciones y el que ordene seguir adelante con la ejecución, sino que también pueden demandarse las decisiones que puedan crear, modificar o extinguir un derecho al contribuyente, tales como el acto que decrete embargos, el que remate bienes del ejecutado, el que apruebe la liquidación del crédito, etcétera. Ver, entre muchas otras, la sentencia del 29 de enero de 2004, Exp. 12498, M.P. Ligia López Díaz.

(15) La manifestación del Distrito Capital está respaldada con las copias visibles en los folios 141-143 c.p., que dan cuenta de la publicación en el periódico La República.

(16) “Por la cual se establecen los lugares, plazos y descuentos para la presentación de las declaraciones tributarias y el pago de los Impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Distritales”.

(17) El artículo 3º de la Resolución 1131 de 1998 dice que: “Los contribuyentes del impuesto predial unificado deberán presentar y pagar una declaración por cada predio, por el año gravable 1999, a más tardar el 7 de julio de 1999.”

(18) ART. 817.—Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

(...).

(19) ART. 818.—Interrupción y suspensión del termino de prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.

Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.