Sentencia 2007-00114 de agosto 11 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2007-00114-01(17785)

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia

Demandado: Dirección Distrital de Impuestos

Fallo

Bogotá, D.C., once de agosto de dos mil once

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 29 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub-sección “B”, que denegó las pretensiones de la demanda.

I) Demanda

La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, en adelante ANDI, actuando en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó el Concepto 1129 del 31 de marzo de 2006, de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaría Distrital de Impuestos de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, cuyo texto es el siguiente:

“Memorando Concepto 1129

2006IE11551

Para: Gloria Nancy Jara Beltrán

Subdirectora de impuestos a la producción y al consumo (E)

De: Heyby Poveda Ferro

Subdirectora jurídico tributaria

Tema: Impuesto de azar y espectáculos

Subtema: Rifas promocionales

Fecha: 31 de marzo de 2006

Consulta:

¿Pueden ser gravadas con el impuesto de azar y espectáculos las rifas promocionales?

Respuesta:

El impuesto de azar y espectáculos se encuentra regulado actualmente en el Distrito Capital en los artículos 79 y siguientes del Decreto Distrital 352 de 2002, y grava en principio los juegos, rifas, bingos y similares y los espectáculos públicos que se realicen o ejecuten en la ciudad.

Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 643 de 2001 y en atención al artículo 49 de la misma, el cual prohíbe gravar el monopolio rentístico de suerte y azar con impuestos territoriales, se generó toda clase de discusiones, teniendo como punto central, el establecer si la prohibición contenida en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, cobija o no a los sorteos y rifas promocionales; recordemos en primera medida el artículo que prohíbe gravar con impuestos el monopolio de los juegos de suerte y azar.

“ART. 49.—Prohibición de gravar el monopolio. Los juegos de suerte y azar a que se refiere la presente ley no podrán ser gravados por los departamentos, distritos o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones, fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en la presente ley.La explotación directa o a través de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del impuesto sobre las ventas IVA...” (se resalta).

La confusión generada obedece a:

El artículo 5º de la Ley 643 de 2001 define los juegos de suerte y azar en los siguientes términos:

“ART. 5º—Definición de juegos de suerte y azar. Para los efectos de la presente ley, son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales, según reglas predeterminadas por la ley y el reglamento, una persona, que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.

Son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales se participa sin pagar directamente por hacerlo, y que ofrecen como premio un bien o servicio, el cual obtendrá si se acierta o si se da la condición requerida para ganar.

(...)”

De donde se desprende concatenando los dos artículos transcritos de la Ley 643 de 2001 que no pueden ser gravados con impuestos territoriales los juegos de suerte y azar, es decir aquellos en los cuales una persona, que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.

Sin embargo, los incisos tercero y cuarto del artículo establecen que están excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 643 de 2001, entre otros los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas, recordemos el texto de esta norma:

“ART. 5º—Definición de juegos de suerte y azar. (...)

Están excluidos del ámbito de esta ley los juegos de suerte y azar de carácter tradicional, familiar y escolar, que no sean objeto de explotación lucrativa por los jugadores o por terceros, así como las competiciones de puro pasatiempo o recreo; también están excluidos los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas, las rifas para el financiamiento del cuerpo de bomberos, los juegos promocionales de las beneficencias departamentales y los sorteos de las sociedades de capitalización que solo podrán ser realizados directamente por estas entidades.

En todo caso los premios promocionales deberán entregarse en un lapso no mayor a treinta (30) días calendario (...)”.

Sin embargo, a pesar de que los artículos transcritos establecen de forma puntual de que están excluidos de la aplicación de la Ley 643 de 2001, los sorteos promocionales, la misma Ley 643 en su capítulo V, artículo 31, reglamenta la explotación, organización y administración de estos juegos, así:

“ART. 31.—Juegos promocionales. Son las modalidades de juegos de suerte y azar organizados y operados con fines de publicidad o promoción de bienes o servicios, establecimientos, empresas o entidades, en los cuales se ofrece un premio al público, sin que para acceder al juego se pague directamente.

Los juegos promocionales generan en favor de la entidad administradora del monopolio derechos de explotación equivalentes al catorce por ciento (14%) del valor total del plan de premios.

Los derechos mencionados deberán ser cancelados por la persona natural o jurídica gestora del juego al momento de la autorización del mismo.

Todos los premios de una promoción deben quedar en poder del público.

La Empresa Territorial para la Salud (Etesa) originada en la asociación de los departamentos y el Distrito Capital, explotará los juegos promocionales en el ámbito nacional y autorizará su realización. Los juegos promocionales del nivel departamental y municipal serán explotados y autorizados por la Sociedad de Capital Público Departamental (SCPD)”.

Ante esta confusión, se elevó por parte de este despacho consulta al Ministerio de la Protección Social, buscando dilucidar el alcance que debe dársele a la Ley 643 de 2001, respecto de los juegos y rifas promocionales, ante el cual ese ministerio a través de la oficina asesora jurídica y de apoyo legislativo mediante Oficio 54544 del 2 de septiembre de 2005 consideró:

“Así las cosas el citado artículo 5º de la Ley 643, en su inciso tercero, excluye del régimen establecido por ella misma a: i) los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, ii) los denominados sorteos y juegos promocionales que realicen los comerciantes y los industriales con el exclusivo fin de “impulsar” sus ventas y los juegos que adelanten las beneficiadas con el propósito de impulsar las ventas de las loterías y apuestas permanentes que tienen asignados por la ley; iii) los sorteos de las sociedades de capitalización, y iiii) las rifas para el financiamiento del cuerpo de bomberos.

Respecto de la exclusión prevista en inciso tercero del artículo 5º de la Ley 643 de 2001, para efectos del presente análisis, es conveniente hacer mención a lo señalado por la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-169 de 2004, al pronunciarse sobre la exequibilidad de artículo 5º de la citada ley en lo referente a la excepción allí prevista:

“Para la Corte, en consonancia con el concepto del señor Procurador General de la Nación, las exclusiones contenidas en el artículo 5º de la Ley 643 de 2001 no resultan violatorias de los artículos 13 y 336 constitucionales pues ellas no se refieren a una persona determinada, sino a ciertos tipos de juegos que no son de carácter lucrativo profesional, tienen un fin lícito permitido por la Constitución y en ocasiones van asociadas también a un beneficio común (resaltado fuera de texto).

Así mismo conforme al texto del inciso tercero del artículo 5º de la ley, donde precisamente se contienen las expresiones acusadas las exclusiones allí contenidas (sic) se hallan condicionadas a la circunstancia de que todos los sorteos se realicen de manera directa por las entidades explícitamente mencionadas en él. Así expresa el inciso en mención: (resaltado fuera de texto).

(...)

En ese orden de ideas, y en relación con los diversos supuestos de exclusión referidos en la disposición acusada cabe precisar:

Las promociones que realizan los comerciantes o industriales no tienen por propósito desarrollar un juego de suerte o azar con carácter profesional, sino crear un estímulo usualmente esporádico u ocasional como estrategia para impulsar sus ventas; este propósito no resulta irrazonable si se tiene en cuenta que el objetivo principal es que los empresarios aumenten su flujo de caja, fomenten el desarrollo empresarial y la creación de empleo tanto directo como indirecto (resaltado fuera de texto).

También es claro que los mencionados sorteos promocionales no son parte del objeto social de la persona jurídica que se dedica a la actividad comercial o industrial, como tampoco de la actividad principal a la que se dedica la persona natural, sino que constituye una especie de estímulo que bien puede otorgar a quienes se dediquen a crear empresa, a promover la industria y el comercio, al crecimiento económico y a la generación de empleo” (resaltado fuera de texto).

Por otra parte, el artículo 31 de la Ley 643 de 2001, se ocupa de los “juegos promocionales” como parte de monopolio rentístico y los define como...

En este orden de ideas, en una interpretación sistemática de la ley debe entenderse que la exclusión prevista en el inciso tercero del artículo 5º ibídem, se predica exclusivamente de aquellos juegos promocionales que no son de carácter lucrativo profesional sino que constituyen una especie de estímulo, no son parte del objeto social de la persona jurídica que se dedica a la actividad comercial o industrial y que deben ser realizados de manera directa por la entidad entre otros aspectos, los cuales por estar excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 643 de 2001,no se encuentran cobijados por la prohibición contenida en el artículo 9º de la citada ley en cuanto a que “...no podrán ser gravados por los departamentos...”

En tanto que tratándose de los demás juegos promocionales regulados en el artículo 31 de la Ley 643 de 2001 y reglamentados por el Decreto 493 de 2001, que no se encuentren dentro de la excepción prevista en el inciso tercero del artículo 5º de la Ley 643 de 2001, por estar sometidos al régimen establecido en la citada ley, estos no podrán ser gravados por los departamentos, distritos o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en la misma ley de conformidad con lo establecido en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001”.

Así las cosas y (sic)manera de conclusión, tenemos que al estar excluidos del amparo de la Ley 643 de 2001 los denominados sorteos y juegos promocionales que realicen los comerciantes y los industriales con el exclusivo fin de “impulsar” sus ventas y por ende al no aplicarles la Ley 643 de 2001, tampoco les aplica la prohibición de gravarlos con impuestos territoriales, es perfectamente válido concluir que puede la administración tributaria distrital, dar aplicación de las regulaciones contenidas en los artículos 79 y siguientes del Decreto Distrital 352 de 2002, a este tipo de sorteos y juegos promocionales, en otras palabras, la realización de estos sorteos y juegos promocionales en jurisdicción del Distrito Capital, se encuentra gravada con el impuesto de azar y espectáculos en esta ciudad, debiendo tener presente el contribuyente que deberá tributar aplicándole un 10% a la base gravable la cual estará por el valor total de los premios sorteados”.

Estimó como violada la Ley 643 de 2001, en especial, el inciso 3º del artículo 5º de la misma.

El Concepto 1129 de 2006 tiene como sustento jurídico unas normas que perdieron fuerza ejecutoria.

Manifestó que la Ley 643 de 2001 contiene una regulación íntegra del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.

Adujo que como lo señala el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, una disposición debe estimarse insubsistente cuando existe una nueva ley que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición hacía referencia.

Señaló, que en virtud de lo anterior, se encuentran derogadas las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, en lo que respecta al monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, y agregó que dicha posición es la que sostiene la Corte Constitucional en la Sentencia C-584 del 6 de junio de 2001, y la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Concepto 037663-04 del 22 de octubre de 2004.

Indicó que como la Ley 643 de 2001 derogó las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, en lo que respecta al monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, es claro que en virtud del artículo 66 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, perdieron fuerza ejecutoria todas las disposiciones del capítulo V, impuestos de azar y espectáculos, del Decreto 352 de 2002, que derivaban de las leyes derogadas.

Consideró que el Concepto 1129 del 31 de marzo de 2006 de la Subdirección Jurídico Tributaria es nulo porque grava las rifas promocionales con base en disposiciones que ya estaban derogadas (L. 12/32 y 69/46) o que habían perdido fuerza ejecutoria (D. 352/2002, art. 79).

El concepto impugnado grava con el impuesto de suerte y azar unas actividades que no hacen parte de la categoría de este impuesto.

Transcribió apartes de la Sentencia C-169 del 2 de marzo de 2004, para señalar que en virtud del propósito y de las características de las rifas promocionales, de estas no puede predicarse que por su naturaleza se encuentran comprendidas dentro de la categoría de juegos de suerte y azar.

Adujo que el concepto está viciado de nulidad porque grava las rifas promocionales con tributos del ámbito exclusivo de actividades sustancialmente diferentes, esto es, los juegos de suerte y azar.

El concepto demandado desconoce el artículo 5º de la Ley 643 de 2001.

Estimó que la diferencia sustancial entre las rifas promocionales y los juegos de suerte y azar no se deriva únicamente de un razonamiento lógico sobre su naturaleza, sino que también proviene de una disposición expresa de la Ley, en este caso, del inciso 3º del artículo 5º de la Ley 643 de 2001.

Manifestó que si el artículo 5º de la Ley 643 de 2001 dispone expresamente que las rifas promocionales no son juegos de suerte y azar, no puede el Distrito Capital señalar que tales rifas están sujetas a los impuestos que gravan dichos juegos.

II) Oposición

El Distrito Capital de Bogotá se opuso a las pretensiones del actor con los siguientes argumentos de defensa:

Señaló que en el concepto demandado se analizó que el impuesto de azar y espectáculos se encuentra regulado en los artículos 79 y siguientes del Decreto Distrital 352 de 2002, que grava, en principio, los juegos, rifas, bingos, similares, y los espectáculos públicos que se realicen o se ejecuten en la ciudad.

Que, igualmente, estudió el artículo 5º de la Ley 643 de 2001, así como el artículo 31 de la referida norma.

Manifestó que el artículo 5º de la Ley 643 de 2001 definió los juegos de suerte y azar, y en los incisos 3º y 4º del mencionado artículo se estableció que están excluidos del ámbito de aplicación de la Ley 643 de 2001, entre otros, los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas.

Advirtió que la Ley 643 de 2001 (art. 31) reglamentó la explotación, organización y administración de los juegos promocionales, y consideró a estos como una modalidad de los juegos de suerte y azar. Por tanto, la teoría de que los juegos de rifas o promocionales no son juegos de suerte y azar, pierde cualquier sustento jurídico, ya que la misma ley, en la que se fundamenta el demandante, establece, claramente, que los juegos promocionales hacen parte del impuesto.

Indicó que la Ley 12 de 1932 no ha sido derogada, y que además la voluntad del legislador no fue dejar vinculadas las rifas promocionales a los juegos de suerte y azar dentro del marco del monopolio rentístico, lo cual se corrobora con la exposición de motivos del proyecto de ley 177 de 2000, en la Cámara de Representantes, así como con los debates al interior del Congreso de la República.

Señaló que a ese respecto se pronunció el Consejo de Estado en la sentencia del 19 de julio de 2007, Expediente 15308, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, en una demanda similar.

Consideró que, tal como lo interpretó el Consejo de Estado, es totalmente válido que dentro de la normativa tributaria distrital se incluyeran los juegos y rifas promocionales como hechos generadores del impuesto de azar y espectáculos, ya que cuando se alude a los juegos y rifas promocionales se refiere a juegos de suerte y azar, y los mismos, a pesar de hacer parte de este impuesto, no se encuentran vinculados dentro de la prohibición de gravarlos establecida en el artículo 49 de la Ley 643 de 2001.

Transcribió apartes de la sentencia del 31 de agosto de 2006, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa, para indicar que en esta se estudio la nulidad de las normas que según el demandante se encuentran derogadas o han perdido fuerza ejecutoria.

Adujo que no es posible afirmar que el concepto creó un tributo, pues el impuesto se originó en la Ley 12 de 1932, cuya vigencia y constitucionalidad, como se observó, ha sido ampliamente analizada por las altas cortes.

Estimó que el concepto es coincidente con el emitido por el Ministerio de la Protección Social, citado por el demandante, toda vez que las rifas promocionales quedaron por fuera del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, aspectos a los que hace referencia el Concepto 1129 del 31 de marzo de 2006.

III) La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub-sección “B”, mediante providencia del 29 de enero de 2009, negó la solicitud de nulidad del Concepto 1129 del 31 de marzo de 2006, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Señaló el a quo que mediante la Ley 643 de 2001 se fijó el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, y que el artículo 5º de dicha norma previó que los juegos promocionales se encuentran excluidos del ámbito de aplicación de dicha ley.

Que el artículo 5º fue declarado exequible por la Sentencia C-169 de 2004, por lo que las exclusiones previstas por el legislador al monopolio rentístico de juegos de suerte y azar no rompen en ningún sentido con la esfera constitucional.

Encontró que la exclusión respecto de las rifas promocionales resulta ser aplicable en todo el ámbito de la Ley 643 de 2001, y no solo en parte de ella, como lo interpretó el accionante al solicitar la nulidad del Concepto 1129 de 2006, esto es, que no les es aplicable la prohibición de ser gravadas con impuestos territoriales.

Consideró que las rifas promocionales y los concursos se encuentran dentro de la base gravable del impuesto de azar y espectáculos, y agregó que no se evidencia violación normativa alguna por parte del concepto emitido por la Secretaría de Hacienda Distrital, pues en este se concluyó que los sorteos y juegos promocionales se encuentran gravados en el Distrito Capital con el impuesto de azar y espectáculos, como así lo ha señalado en reiteradas oportunidades el honorable Consejo de Estado en sentencias del 19 de julio de 2007, Expediente 15308, y del 8 de mayo de 2008, Expediente 92802.

IV) El recurso de apelación

El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente:

Señaló que el tribunal incurrió en una contradicción porque, por un lado, admitió la vigencia del artículo 5º de la Ley 643 de 2001, en particular del aparte de dicho artículo que excluye los sorteos promocionales del ámbito de dicha ley y, de otro lado, negó la consecuencia lógica de la exclusión de los sorteos promocionales del régimen de los juegos de suerte y azar, como es el hecho que tales sorteos no están gravados con el impuesto propio de estos juegos.

Manifestó que el principio de no contradicción señala que una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo y bajo la misma circunstancia.

Señaló que el a quo guardó silencio en relación con la pérdida de ejecutoria de las normas que sirvieron de sustento para el concepto impugnado.

Reiteró que las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946 fueron derogadas por la Ley 643 de 2001, al regular íntegramente el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.

Indicó que, respecto a este punto, en la demanda se hizo mención de la Sentencia C-584 de 2001, y del Concepto 037663-04 del 22 de octubre de 2004, de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Advirtió que el tribunal sustentó su decisión en una sentencia del Consejo de Estado del 31 de agosto de 2006, Expediente 15100, que negó la nulidad del artículo 86 del Decreto 352 de 2002. Que sin embargo, el objeto del proceso que dio lugar a esa providencia es sustancialmente diferente al de la presente demanda de nulidad.

Adujo que la discusión de la referida sentencia se centró en las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, y, por el contrario, la discusión de este proceso gira en torno a la Ley 643 de 2001, tanto en lo que respecta en su artículo 5º, como al alcance del régimen sobre los juegos de suerte y azar.

Estimó que no puede predicarse que la sentencia del 31 de agosto de 2006 tiene fuerza de cosa juzgada en este proceso de nulidad contra el Concepto 1129 del 31 de marzo de 2006.

Indicó que es preciso un pronunciamiento sobre la incidencia de la Ley 643 de 2001 en las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946.

V) Alegatos de conclusión

El Distrito Capital de Bogotá insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación,

El Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos:

Señaló que, de acuerdo con el artículo 5º de la Ley 643 de 2001, no cabe duda de que dicha ley no es aplicable a los sorteos y juegos promocionales.

Observó que al no ser aplicable la Ley 643 de 2001 a los juegos promocionales, no es de recibo la acusación de la actora en el sentido de que el concepto demandado violó, por desconocimiento, el inciso 3º del artículo 5º de la mencionada ley, en tanto que no puede entenderse que una disposición contrarié a otra que, de modo expreso, la excluyó de su aplicación, pues tal exclusión significa que los efectos de la Ley 643 de 2001 no son aplicables a los sorteos promocionales, interpretación que fue ratificada por la Corte Constitucional en la sentencia que declaró exequible la referida norma.

Consideró que el concepto demandado no se fundamentó en una norma que perdió fuerza ejecutoria, pues en materia de sorteos promocionales las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946 no han sido derogadas por la Ley 643 de 2001, y, por ende, la ejecutoria del Decreto 352 de 2002, relacionada con la misma materia, no ha sido afectada.

VI) Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 29 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub-sección “B”, que negó la solicitud de nulidad del Concepto 1129 del 31 de marzo de 2006.

El tribunal, con fundamento en la sentencia del 31 de agosto de 2006, Expediente 15100(1) y la Sentencia C-169 de 2004, determinó que los sorteos y juegos promocionales se encuentran gravados en el Distrito Capital con el impuesto de azar y espectáculos.

Para el apelante lo que se encuentra en discusión, con respecto del concepto demandado, es si los sorteos y rifas promocionales están gravados con el impuesto de azar y espectáculos, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 643 de 2001, y si las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, están vigentes en virtud del contenido de la citada Ley 643.

Adujo que el a quo incurrió en una contradicción porque, por un lado, admitió que el artículo 5º de la Ley 643 de 2001 excluyó los sorteos promocionales del régimen de los juegos de suerte y azar, y de otro lado, no accedió a las consecuencias lógicas de esa exclusión, como es el hecho de que tales sorteos no están gravados con el impuesto de azar y espectáculos.

En primer término, se precisa que del Concepto 1129 de 2006 se deriva que para la Dirección Distrital de Impuestos las rifas y sorteos promocionales, que realicen los comerciantes y los industriales con el fin exclusivo de impulsar sus ventas, no están dentro del ámbito de aplicación de la Ley 643 de 2001 y, por ende, no les aplica la prohibición de gravar a los juegos de suerte y azar con impuestos territoriales, lo que significa que pueden ser gravados en el Distrito Capital con el impuesto de azar y espectáculos.

Mediante la Ley 643 de 2001 se fijó el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, en el cual se materializó la facultad exclusiva del Estado(2) para explotar, organizar, administrar,(3) operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en la cuales los particulares pueden operarlos(4).

Los juegos de suerte y azar se encuentran definidos en el artículo 5º de la referida ley, como aquellos que, según reglas predeterminadas por la ley y el reglamento, una persona, que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga el derecho a participar, a otra que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.

Tampoco serán previsibles aquellos juegos en los cuales se participa sin pagar directamente por hacerlo, y que ofrecen como premio un bien o servicio, el cual se obtendrá si se acierta o si se da la condición requerida para ganar(5).

En cuanto a los sorteos y rifas promocionales, el artículo 31 de la ley en comento indicó que son una modalidad de juegos de suerte y azar, organizados y operados con fines de publicidad o promoción de bienes o servicios, establecimientos, empresas o entidades, en los cuales se ofrece un premio al público, sin que para acceder al juego se pague directamente.

Por disposición expresa de la Ley de Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y azar, estos no podrán ser gravados por los departamentos, distritos o municipios, con impuestos, tasas o contribuciones fiscales o parafiscales distintos a los consagrados en dicha ley(6).

No obstante lo anterior, el inciso 3º del artículo 5º de la misma, indicó:

Están excluidos del ámbito de esta ley los juegos de suerte y azar de carácter tradicional, familiar y escolar, que no sean objeto de explotación lucrativa por los jugadores o por terceros, así como las competiciones de puro pasatiempo o recreo; también están excluidos los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas, las rifas para el financiamiento del cuerpo de bomberos, los juegos promocionales de las beneficencias departamentales y los sorteos de las sociedades de capitalización que solo podrán ser realizados directamente por estas entidades”.

Este artículo fue declarado exequible en la Sentencia C-169 de 2004 de la Corte Constitucional, en los siguientes términos:

“Entonces, la Corte deberá determinar si el contenido acusado del artículo 5º de la Ley 643 de 2001 en cuanto excluye del régimen previsto en esa misma ley a los sorteos promocionales que realicen los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas, las rifas para el financiamiento del cuerpo de bomberos, los juegos promocionales de las beneficencias departamentales y los sorteos de las sociedades de capitalización que solo podrán ser realizados directamente por estas entidades, resulta contrario a las reglas constitucionales y en especial a las invocadas por el demandante esto es los artículos 336 y 13.

(...).

Ahora bien, establecido que el Constituyente no ha creado directamente el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar debe aceptarse constitucionalmente que dentro de la potestad que asiste al legislador para señalar cuáles juegos de suerte y azar están sometidos al régimen “propio” determinado por él mismo, va ínsita la potestad de definir en forma negativa qué actividades no constituyen juegos de suerte y azar para efectos del régimen propio del monopolio rentístico.

En ese orden de ideas, bien puede la ley excluir de ese régimen propio ciertas actividades en cuanto ellas no reúnan las características que dentro del régimen propio el mismo legislador ha señalado para los juegos de suerte y azar que configuran el monopolio rentístico.

(...).

La Corte ha de reiterar lo señalado en su Sentencia C-1070 de 2002 a propósito del margen de configuración que asiste al legislador para reglamentar el monopolio de juegos de suerte y azar: “este amplio margen de configuración se manifiesta en términos concretos en que basta con que el legislador observe algún criterio objetivo para que pueda incluir en el monopolio de suerte y azar los juegos que estime convenientes”. A contrario sensu ha de considerarse que basta con que el legislador observe algún criterio objetivo para excluir del dicho monopolio algunos sorteos o juegos, que en principio pudieran considerarse como integrantes del monopolio.

Así las cosas, cabe señalar que la norma, en la parte acusada, excluye del régimen establecido por ella misma a: i) los denominados sorteos y juegos promocionales que realicen los comerciantes y los industriales con el exclusivo fin de “impulsar” sus ventas y los juegos que adelante las beneficencias con el mismo propósito de impulsar las ventas de las loterías y apuestas permanentes que tienen asignados por la ley; ii) los sorteos de las sociedades de capitalización, y iii) las rifas para el financiamiento del cuerpo de bomberos.

Para la Corte, en consonancia con el concepto del señor Procurador General de la Nación, las exclusiones contenidas en el artículo 5º de la Ley 643 de 2001 no resultan violatorias de los artículos 13 y 336 constitucionales pues ellas no se refieren a una persona determinada, sino a ciertos tipos de juegos que no son de carácter lucrativo profesional, tienen un fin lícito permitido por la Constitución y en ocasiones van asociadas también a un beneficio común”.

Con fundamento en la doctrina judicial expuesta y las normas legales transcritas antes, se concluye:

El legislador, mediante la Ley 643 de 2001, determinó el régimen del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, en desarrollo de las facultades constitucionales que le otorga el artículo 336 de la Constitución Política.

Los sorteos y rifas promocionales son una modalidad de juegos de suerte y azar, como lo dispone, de manera expresa, el artículo 31 de Ley 643 de 2001.

Está prohibido a los departamentos, el Distrito Capital o los municipios, gravar los juegos de suerte y azar, a que se refiere la citada ley, con impuestos, tasas o contribuciones fiscales o parafiscales, distintos a los consagrados en dicha ley.

No obstante lo anterior, el legislador, en desarrollo de las facultades constitucionales conferidas por el artículo 336 de la Constitución Política, excluyó del ámbito de aplicación de la mencionada (sic) a determinadas modalidades de los juegos de suerte y azar, entre ellas, los sorteos promocionales que realicen los operadores de juegos localizados, los comerciantes o los industriales para impulsar sus ventas.

Una interpretación sistemática de la norma estudiada permite inferir que si bien las rifas y sorteos promocionales son una forma de juego de suerte y azar(7) y, en principio, por ese simple hecho les sería aplicable la Ley 643 de 2001 y existiría la prohibición de gravarlos con otros tributos, por disposición expresa de esta ley de monopolio rentístico fueron excluidos de su ámbito de aplicación. Por tanto, no le son extensivas sus regulaciones, entre estas, la prohibición de ser gravadas con tributos distintos a los determinados en la norma.

Esta exclusión fue considerada por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-169 de 2004, ajustada a las normas legales y constitucionales, dado que fue determinada con fundamento en el poder de configuración que le asiste al legislador para señalar cuáles juegos de suerte y azar están sometidos al régimen del monopolio rentístico, lo que conlleva, también, que pueda definir cuáles actividades que hacen parte de los juegos de suerte y azar no están dentro del ámbito de aplicación de dicha ley.

En ese orden de ideas, una de las consecuencias jurídicas de la exclusión de que trata el artículo 5º de la Ley 643 de 2001, al establecer que a los sorteos promocionales no les es aplicable dicha ley, es que no se configura para ellos la prohibición de que sean gravados con otros impuestos, por lo que pueden ser gravados con impuestos territoriales, entre ellos, el impuesto de azar y espectáculos.

Por las razones expuestas no se configura la contradicción alegada por el apelante, y se desvirtúa la afirmación hecha en la demanda, referente a que las rifas promocionales, por su naturaleza y por expresa disposición de la Ley 643 de 2001, no están comprendidas dentro de la categoría de juegos de suerte y azar.

De otra parte, para el apelante el concepto demandado tiene como sustento jurídico el artículo 79 del Decreto 352 de 2002, el cual tiene como fundamento lo dispuesto en las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, normas que, considera, fueron derogadas por la Ley 643 de 2001, al regular íntegramente el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.

A ese respecto, se observa que el artículo 79 del Decreto 352 de 2002, indica:

“Autorización legal. Bajo la denominación de impuesto de azar y espectáculos, cóbranse unificadamente los siguientes impuestos:

a) El impuesto de espectáculos públicos, establecido en el artículo 7º de la Ley 12 de 1932 y demás disposiciones complementarias.

b) El impuesto sobre tiquetes de apuestas en toda clase de juegos permitidos, establecido en la Ley 12 de 1932, la Ley 69 de 1946, y demás disposiciones complementarias.

c) El impuesto por las ventas bajo el sistema de clubes creado por la Ley 69 de 1946 y disposiciones complementarias, y demás sorteos, concursos y similares.

d) El impuesto sobre rifas, apuestas y premios de las mismas, a que se refieren la Ley 12 de 1932, la Ley 69 de 1946, y demás disposiciones complementarias.

PAR.—Los casinos que se establezcan conforme a la ley, podrán ser gravados por el Distrito Capital de Bogotá, en la misma forma en que se gravan los juegos permitidos”.

La Ley 12 de 1932 creó el impuesto sobre juegos permitidos, en los siguientes términos:

“ART. 7º—Con el objeto de atender al servicio de los bonos de empréstito patriótico que emita el Gobierno establécense los siguientes gravámenes:

1. Un impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase, y por cada boleta o tiquete de apuesta en toda clase de juegos permitidos, o de cualquier otro sistema de repartición de sorteos”.

Este impuesto, concebido inicialmente con carácter temporal y extraordinario, se convirtió en permanente con la Ley 69 de 1946, al establecer en su artículo 12:

“Restablécese el impuesto del diez por ciento (10%) sobre el valor de cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos a que se refiere el ordinal 1º del artículo 7º de la Ley 12 de 1932”.

La Sala puntualiza que en cuanto a la vigencia y derogatorias el artículo 61 de la Ley 643 de 2001, indicó:

“La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

De lo anterior se observa, que respecto de las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, expresamente nada se precisa en la nueva ley (L. 643!2001) referida a su íntegra o total insubsistencia, de ahí que la regulación posterior sobre su contendido material solo derogaría lo que entraña incompatibilidad con la disposición precedente.

Así las cosas, en este caso se debe verificar si se ha producido el fenómeno de la derogatoria tácita, que consiste en la abolición de una ley precedente, como resultado de la imposibilidad de coexistencia de dos normas excluyentes entre sí, es decir, la ley anterior no puede ser aplicada, pues hacerlo implicaría negar tajantemente la vigencia de la ley posterior.

Pero esta situación no se configura, si se tiene en cuenta que ella requiere, de una parte, que la nueva ley contenga disposiciones que no puedan conciliarse con la ley anterior, lo cual no se predica del asunto examinado.

En efecto, la Ley 643 de 2001 crea el monopolio rentístico para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y las leyes a que se refiere el artículo 79 del Decreto 352 de 2002 dieron lugar al denominado impuesto de azar y espectáculos.

Respecto a la naturaleza de la Ley 643 de 2001, la Corte Constitucional en la sentencia C- 69 de 2004, señaló:

“Es claro, entonces, que en la disposición constitucional no se ha previsto un régimen normativo jerárquicamente superior al que pueda establecerse por una ley ordinaria. En efecto, no se trata en este caso de un régimen que tuviese el rango de ley orgánica, menos, de ley estatutaria y, por tanto, la Ley 643 de 2001 que fija el régimen propio del monopolio de juego de suerte y azar solo denota un tratamiento adecuado a las características de los juegos de suerte y azar, fijación que hace el legislador dentro del marco de su potestad legislativa teniendo solo en cuenta los límites y condicionamientos explícitos contenidos en el artículo 336 y del que ya se ha dado cuenta mediante las citas jurisprudenciales”.

Como se puede observar, la Ley 643 fijó el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, y las disposiciones normativas contenidas en los artículos 79 y siguientes del Decreto 352 de 2002 no son contrarias a las previsiones plasmadas en la Ley de Monopolio Rentístico, cuando esta última delimitó su marco de aplicación a determinados juegos y respecto a otros permitió que pudieran ser gravados con los tributos territoriales, entre los cuales se encuentra el impuesto de azar y espectáculos.

En ese sentido las disposiciones estudiadas no son excluyentes ni contrarias a la Ley 643 de 2001, dado que esta permite que puedan ser gravados determinados juegos de suerte y azar que se encuentren excluidos de su ámbito, con impuestos, tasas y contribuciones territoriales, lo que permite que tales normas coexistan, siempre que se apliquen cada una dentro y con sujeción a su marco legal.

Cabe tener en cuenta la previsión contenida en el artículo 72 del Código Civil, según la cual: “La derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”.

Ahora bien, la Corte Constitucional en la Sentencia C-584 de 2001, en la que se fundamentó el actor, se declaró inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la constitucionalidad de los artículos 12 de la Ley 69 de 1946; 3º literal c) (parcial) de la Ley 33 de 1969, 227 y 228 inciso 1º del Decreto 1333 de 1986, por carencia actual de objeto, bajo el fundamento de que “el régimen tributario y los aspectos relacionados con la explotación, organización y administración del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, entre los cuales se cuentan las apuestas hechas en máquinas electrónicas tragamonedas —MET— y bingos, son materias reguladas íntegramente en la Ley 643 de 2001, por lo que de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional, carecería de objeto (sic) realizar un pronunciamiento de fondo sobre las normas demandadas, en tanto estas han desaparecido del ordenamiento jurídico”. Es decir, que este órgano judicial no se refirió a las modalidades de juegos de suerte y azar que se encuentran excluidas en virtud del inciso 3º del artículo 5º de la Ley 643 de 2001, asunto sobre el que versa el concepto en cuestión.

Aunado a lo anterior, el concepto que cita el demandante como fundamento de la solicitud de nulidad, lo que hace es ratificar la posición que se ha expuesto. Señaló el concepto “como se desprende de las normas transcritas, la Ley 643 de 2001, reguló íntegramente el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, de modo que, a partir de su vigencia, todos los juegos de suerte y azar, con excepción de los excluidos en el artículo 5º, quedaron incorporados en el monopolio rentístico y se someten a las disposiciones de dicha ley y a sus reglamentos” (negrilla fuera del texto).

Cabe advertir que si bien la actora alegó la supuesta derogatoria tácita de las normas estudiadas, no señaló ni demostró que esas normas se contradecían y se excluían entre sí.

En cuanto al argumento del apelante, en el que indicó que la sentencia en la cual el tribunal sustentó su decisión no tiene fuerza de cosa juzgada, es de señalar que el a quo no aplicó la Sentencia 15100 con efectos de cosa juzgada, sino que la citó como precedente jurisprudencial, además de que esta no fue la única providencia que tomó como sustento de su decisión, pues también tuvo en cuenta la Sentencia C-169 de 2004, que declaró exequible la exclusión prevista en el artículo 5º de la Ley 643 de 2001, norma en la que sustenta el actor su prédica sobre la infracción al ordenamiento jurídico.

Por las razones expuestas se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 29 de enero de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub-sección “B”.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez—William Giraldo Giraldo.

(1) C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

(2) Constitución Política. Artículo 336. (...) La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.

(3) El artículo 2º de la Ley 643 de 2001, le otorgó a los departamentos, el Distrito Capital y los municipios, la titularidad de las rentas del monopolio rentístico de todos los juegos de suerte y azar.

(4) Artículo 1º de la Ley 643 de 2001.

(5) Artículo 2º de la Ley 643 de 2001.

(6) Artículo 49. Ley 643 de 2001.

(7) Artículo 31 de la Ley 643 de 2001.