Sentencia 2007-00115 de agosto 12 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta

Rad.: 1100103240002007-0011500

Actor: Jaime Omar Jaramillo Ayala

Bogotá, D.C., doce de agosto de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Las excepciones propuestas.

1.1. La excepción de inepta demanda por falta del concepto de la violación de las normas señaladas como violadas, no tiene asidero en la situación procesal, puesto que la demanda sí cumple con ese requisito, según atrás se precisó, tanto así que justamente la Sala ha podido hacer la reseña de dicho concepto en lo que respecta a los cargos que ha encontrado planteados en esa pieza procesal.

Por lo tanto, la Sala desestima esa excepción por no estar probado en el plenario.

1.2. Las otras dos excepciones formuladas, que la parte pasiva denomina “Falta de causa para impetrar la presente acción” y “Ausencia de ilegalidad de la actuación”, en realidad no son tales, debido a que no constituyen circunstancias que tiendan a enervar o afectar la conducencia y procedibilidad de la acción incoada, sino claras razones de defensa del acto administrativo acusado, toda vez que atacan el fondo de los cargos o los vicios de legalidad que se le endilgan a las normas que se invocan como violadas, luego los argumentos en que se sustentan esas excepciones hacen parte del debate procesal sobre el fondo del asunto, de allí que sólo son susceptibles de examen en el análisis del mismo.

2. El decreto administrativo parcialmente acusado.

Se trata del Decreto Reglamentario 1604 de 31 de julio de 2002, “Por el cual se reglamentan el parágrafo tercero del artículo 33 de la Ley 99 de 1993”, del cual se pide la anulación del artículo 1º y de los apartes subrayados del numeral 1º del artículo 2º, y de los numerales 2 y 3 del mismo artículo 2º, cuyos textos conviene retomar en esta parte de la sentencia, así:

“ART. 1º—De las comisiones conjuntas. Las comisiones de que trata el parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993, tienen como objeto concertar, armonizar y definir políticas, para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas comunes, teniendo en cuenta los principios constitucionales y legales, las políticas nacionales y regionales, la normatividad ambiental y lo dispuesto en el presente decreto”.

ART. 2º—De la conformación de las comisiones. Las comisiones conjuntas, estarán conformadas de la siguiente manera:

1. Los directores de las corporaciones autónomas regionales, de desarrollo sostenible, de las unidades ambientales de los grandes centros urbanos, o sus delegados, con jurisdicción en la cuenca hidrográfica compartida.

2. El Director Territorial de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, o su delegado, cuando a ello hubiere lugar.

3. El Director de Cormagdalena o su delegado, cuando a ello hubiere lugar.

PAR. 1º—La comisión podrá constituir comisiones técnicas, con el objeto de obtener apoyo en el ejercicio de sus funciones.

PAR. 2º—Podrán asistir a las reuniones de la comisión en calidad de invitados personas naturales y/o jurídicas, cuando así lo requiera la comisión para una mejor ilustración de los temas sobre los cuales deba adoptar decisiones. Los invitados tendrán voz pero no voto en las sesiones”.

3. Competencia de la Sala.

Ese decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y el parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993.

Se trata, entonces, de un decreto reglamentario de orden nacional expedido en ejercicio de funciones administrativas y por eso su control jurisdiccional le corresponde a la Sala mediante acción de nulidad, en proceso ordinario de única instancia.

4. Examen de los cargos.

4.1. Como se dijo, la actora afirma que el Decreto viola los artículos 189, numeral 11, 288 y 313, numeral 9, de la Constitución Política, y 31, numeral 18; 33, parágrafo 3º, y 66 de la Ley 99 de 1993, por razones que se resumen así:

4.1.1. El gobierno añadió, suprimió, modificó y cambio el sentido del parágrafo 3º en mención;

4.1.2. Los apartes acusados del numeral 1º del artículo 2º del Decreto 1604 de 2002 violan los artículos 288 y 313, numeral 9, de la Constitución Política y numeral 18 del artículo 31 de la Ley 99, porque la competencia para la ordenación de las cuencas fue radicada en cabeza de los municipios; y

4.1.3. El artículo 33 de la Ley 99 de 1993 es violado porque las normas reglamentarias acusadas incluyen miembros adicionales de las comisiones conjuntas, como son los funcionarios de parque, siendo que esas comisiones sólo se conforman por las corporaciones autónomas regionales, y se le asignan a las entidades territoriales funciones que desbordan el marco del perímetro urbano y la materia del medio ambiente urbano al que se encuentra limitada su acción.

4.2. De las disposiciones invocadas, es menester traer textualmente los artículos 31 numeral 18, 33, parágrafo 3º, y 66 de la Ley 99 de 1993, para la debida confrontación de las disposiciones enjuiciadas con sus respectivos enunciados, toda vez que de la violación de los mismos se hacen derivar todos los cargos. A la letra dicen:

“ART. 31.—Funciones. Las corporaciones autónomas regionales ejercerán las siguientes funciones:

(...).

18. Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;”.

ART. 33.—Creación y transformación de las corporaciones autónomas regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de corporaciones autónomas regionales.

(...).

PAR. 3º—Del manejo de ecosistemas comunes por varias corporaciones autónomas regionales. En los casos en que dos o más corporaciones autónomas regionales tengan jurisdicción sobre un ecosistema o sobre una cuenca hidrográfica comunes, constituirán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, una comisión conjunta encargada de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental correspondiente.

El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos de concertación para el adecuado y armónico manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas.

Cuando dos o más corporaciones autónomas regionales tengan a su cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios, conforme a los lineamientos trazados por el Ministerio del Medio Ambiente;

ART. 66.—Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.

Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las corporaciones autónomas regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento.

4.3. Con el fin de evaluar los cargos antes reseñados, se han de contextualizar las cuestiones en ellos planteadas, en orden a lo cual sirve hacer las siguientes precisiones:

4.3.1. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, y la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo, en virtud del artículo 79, inciso primero de la Constitución Política, con lo cual el constituyente de 1991 consagró un derecho constitucional y colectivo: El derecho de toda persona en Colombia a disponer y disfrutar de un medio ambiente sano, que de suyo es determinante de las condiciones y posibilidades para satisfacer las necesidades de los habitantes del país y garantizarles una mejor calidad de vida, lo cual se busca plasmar en el desarrollo sostenible, entendido como “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades” (L. 99/93, art. 3º).

4.3.2. Con el propósito de hacer efectivo ese derecho, le impuso al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para lograr esos fines, mediante el inciso segundo del precitado canon superior.

4.3.3. Para el desarrollo y articulación institucional y práctica de tan sensible cometido, el legislador estableció y estructuró el Sistema Nacional Ambiental, SINA, que está definido como “el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley”.

4.3.4. De la regulación pertinente, cabe inferir que el SINA está conformado por unos elementos de carácter teórico o conceptual, y otros de orden orgánico o institucional.

Dentro de los elementos teóricos o conceptúales encontramos:

— Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional,

— Los principios ambientales señalados en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993.

— Los fines señalados en la Constitución y en la ley.

— Las políticas adoptadas por los órganos del SINA en sus respectivos niveles

— La normatividad específica, que se da en los niveles de la Constitución Política, de la Ley (L. 99/1993 y las concordantes y modificatorias de la misma) y de la reglamentación de la ley.

En los elementos institucionales están:

— Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley, entre las que se encuentran básicamente las siguientes:

Ministerio del Medio Ambiente,

Corporaciones autónomas regionales,

Departamentos y

Distritos o municipios.

Estas, para todos los efectos de la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirán el orden descendente que se han indicado (par. del art. 4º, ibídem).

— Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.

— Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.

— Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.

4.3.5. La ley había creado la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naciones Naturales (art. 10, L. 99, subrogado por el art. 2º del D. 1687/97), como dependencia adscrita al Ministerio del Medio Ambiente, de allí que la administración de ese sistema esté a cargo del Ministerio del Medio Ambiente (art. 5º, num. 19, ibídem) luego esa Unidad Administrativa es parte del SINA, como igualmente lo son los demás organismos y entidades atrás señaladas.

4.3.6. En lo que concierne a las corporaciones autónomas regionales, se observa que están integradas “por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica” (L. 99793, art. 23).

Quiere decir que, con excepción de Cormagdalena, su existencia y jurisdicción está delimitada por un determinado ámbito geográfico que constituya cualquiera de las áreas allí tipificadas, esto es, i) un ecosistema, ii) unidad geopolítica, iii) unidad biogeográfica o iv) unidad hidrogeográfica.

El objeto de las mismas lo señala el artículo 30 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de que “Todas las corporaciones autónomas regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.

Dentro de sus funciones, están las señaladas en el artículo 31, numeral 18, invocado por el actor como norma violada, esto es: “Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;”.

4.3.7. Pero respecto de su ámbito territorial o de jurisdicción, pueden ocurrir las circunstancias de que se ocupa el artículo 33, parágrafo 3º, esto es, que dos o más corporaciones tengan jurisdicción sobre un ecosistema o una cuenca hidrográfica comunes, situación que de suyo es fuente de colisiones o conflictos en la toma de decisiones, puesto que rompe con el principio de la unidad de competencia.

Según se lee en esa disposición, con el fin de superar tal situación, la misma norma prevé una instancia o mecanismo administrativo que trasciende cada una de las corporaciones concurrentes en cualquiera de las áreas mencionadas, como es el de la creación de una comisión conjunta, con la específica función de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental correspondiente.

Dicha comisión se deberá constituir de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

4.4. En este caso, la reglamentación adoptada mediante el Decreto 1604 de 2002 está referida a una de las 4 situaciones previstas en el parágrafo 3º reglamentado, cual es la de la de una cuenca geográfica común, donde concurren la jurisdicción de dos o más corporaciones regionales de desarrollo.

4.5. En ese contexto, se encuentra que el enjuiciado artículo 1º del Decreto 1604 de 2002, al disponer que las comisiones atrás referidas tienen como objeto concertar, armonizar y definir políticas, para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas comunes, teniendo en cuenta los principios constitucionales y legales, las políticas nacional y regionales, la normatividad ambiental y lo dispuesto en el mismo decreto, no está haciendo más que reafirmar lo previsto en el precepto objeto de la su reglamentación, el comentado parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 99 de 1993.

De modo que al ser confrontado con esa norma superior, no se observa que esté atribuyendo competencia, función o facultad alguna nueva o que no esté señalada en la ley, a las aludidas comisiones. Las funciones a que hace mención el cuestionado artículo 1º son justamente las que la norma legal reglamentada establece.

4.6. En lo atinente a los apartes impugnados de los numerales 1º y 2º del artículo 2º del Decreto Reglamentario 1604 de 2002, y de su numeral 3º, se advierte que como disposiciones reglamentarias de la ley, están dándole cabal y armónico desarrollo al marco normativo atrás comentado, al prever, en su orden, que las mencionadas comisiones estarán conformadas, además de los directores de las corporaciones autónomas regionales, por los directores de las unidades ambientales de los grandes centros urbanos, con jurisdicción en la cuenca geográfica compartida; el Director Territorial de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, o su delegado, cuando a ello hubiere lugar, y el director de Cormagdalena o su delegado, cuando a ello hubiere lugar.

4.6.1. En efecto, la participación del director de la unidad ambiental de uno de los grandes centros urbanos que tenga jurisdicción en una cuenca geográfica tiene tanta justificación normativa como la de los directores de las corporaciones que compartan su jurisdicción sobre la misma cuenca, puesto que el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 claramente les asigna a aquellas unidades ambientales, que existirán en los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000), las funciones de las segundas en materia ambiental, en tanto establece que “ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano”.

De suerte que en ese caso, el reglamento está siendo congruente y consecuente con la circunstancia de que varias autoridades ambientales con iguales funciones ambientales, como serían las corporaciones regionales de desarrollo y las unidades ambientales de los grandes centros urbanos, tienen jurisdicción sobre una cuenca geográfica común.

En el conjunto de principios, fines, cometidos y en el diseño normativo e institucional del manejo y preservación del medio ambiente, no se observa nada que se oponga a la inclusión, en esas circunstancias, del Director de la autoridad ambiental de un gran centro urbano que tenga jurisdicción, conjuntamente con dos o más corporaciones regionales de desarrollo, en una cuenca geográfica determinada.

Por el contrario, todos esos aspectos y elementos, organizados mediante el SINA, hacen no solo aceptable, sino también necesaria la inclusión de dicho Director en la correspondiente comisión conjunta.

4.6.2. En relación con director territorial de la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, se debe tener en cuenta ante todo que su participación se prevé sólo cuando a ello hubiere lugar, y esa circunstancia cabe entenderla en el caso de que en la cuenca hidrográfica común a dos o más corporaciones regionales de desarrollo, haga parte de uno de tales parques, es decir, que dicha unidad administrativa tenga también jurisdicción sobre la referida cuenca por cuenta de pertenecer a o conformar un parque natural.

Justamente, la posibilidad de que esa unidad administrativa concurra con una o varias corporaciones en la jurisdicción sobre una cuenca hidrográfica está reconocida en el artículo 33, parágrafo, inciso segundo, de la Ley 99 de 1993, en cuanto prescribe que “El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos de concertación para el adecuado y armónico manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las corporaciones autónomas regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas”.

No está demás poner de presente, que esa unidad administrativa por ser parte de la estructura del Ministerio del Medio Ambiente es una autoridad ambiental de nivel nacional; que como tal hace parte del SINA, y que dentro del mismo y en el ámbito de su especialidad funcional, participa del primer orden de jerarquía que señala el artículo 4º, parágrafo, de la Ley 99 de 1993 para el ministerio.

Que en armonía con la especial importancia de los parques nacionales naturales, como mecanismo de preservación y mejoramiento del medio ambiente, la Ley 99 de 1993 le da un tratamiento relevante en el funcionamiento del SINA (arts. 10, nums. 18, 19 y 27; 33, par. 3º; 52, num. 9; 88, par.; 90, num. 5; 107 y 111), y en algunos casos incluye a su jefe o director en el consejo directivo de corporaciones regionales de desarrollo sostenible, como son las de la Sierra Nevada y la de la Macarena.

De modo que en los eventos en que confluya la jurisdicción de varias corporaciones regionales de desarrollo, o de desarrollo sostenible, con la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales, no es extraño que el director de esa unidad haga parte de la respectiva comisión conjunta. Por el contrario, es conveniente e incluso necesario jurídica y operativamente que se integre a la comisión.

4.6.3. Y en lo que atañe a la inclusión del director de Cormagdalena o su delegado, cuando a ello hubiere lugar, es obvio que cualquier impugnación contra ella se cae de su peso, puesto que se está ante una Corporación Autónoma Regional, igual que las otras, con la diferencia de que es de creación constitucional y, por ende, su objeto y jurisdicción está fijado en la Constitución, y en virtud de ello tiene regulación en ley especial, según el artículo 331 de la Constitución Política(1), lo cual hace que constituya uno de los varios entes u organismos de creación constitucional.

En los demás aspectos, hace o cumple las mismas funciones en materia ambiental que tienen las corporaciones autónomas regionales y por lo tanto tienen su jurisdicción territorial para el efecto, de suerte que puede confluir en cualquiera de las áreas previstas en el parágrafo 3º del artículo 33 en comento, luego puede ser una de las varias corporaciones con jurisdicción en una cuenca hidrográfica común, de allí que con ella se deba conformar una comisión conjunta y de la misma debe hacer parte su director o su delegado. Ese es el caso cuando hay lugar a que este funcionario debe hacer parte de la aludida comisión.

5. Conclusión.

Así las cosas, es claro que las disposiciones reglamentarias acusadas guardan una relación directa, material e ineludible con el artículo 33, parágrafo 3º, de la Ley 99 de 1999 y la normatividad especializada pertinente, tanto constitucional y legal, en particular con las que se invoca como violada, vista en conjunto y de manera sistemática, pudiéndose decir que no es cierto que haya adición, modificación o supresión de la norma reglamentada, ni exceso en la potestad reglamentaria. Por el contrario, con ellas se da una adecuada y armónica reglamentación o desarrollo del parágrafo anotado, de suerte que los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperar y las pretensiones de la demanda se han negar, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el ciudadano Jaime Omar Jaramillo Ayala, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para que se declarara la nulidad total del artículo 1º y de apartes del numeral 1º del artículo 2º, y de los numerales 2 y 3 del mismo artículo 2º, todos del Decreto reglamentario 1604 de 31 de julio de 2002, “Por el cual se reglamentan el parágrafo tercero del artículo 33 de la Ley 99 de 1993”.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de agosto de 2010».

(1) El citado artículo dice: “ART. 331.—Créase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.

La ley determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación”.