Sentencia 2007-00116 de julio 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 19001-23-31-000-2007-00116-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Silvio Apolinar Perafán Mellizo

Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro

Ref.: apelación sentencia - acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., once de julio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

Primero que todo, entra la Sala a dilucidar si en efecto la excepción de oficio de caducidad resuelta por el a quo, se ajusta o no a los cánones legales establecidos en el Código Contencioso Administrativo, ya que la parte actora alega que la acción de nulidad simple instaurada, cumple a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 84 del citado código.

La parte demandante, solicitó la nulidad del acto de anotación y registro expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos de Popayán, de 16 de junio de 2000, por violar las normas en que debía fundarse, por ser falso, y cuyo texto es del siguiente tenor:

“Declaración

Es nulo según el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el acto de anotación y registro expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Popayán, el día 16 de junio de 2000, a las 01-17.25 p.m., (sic) en el Turno 2000-30288, por violar las normas que debía fundarse, por ser falso, y cuyo texto es del siguiente tenor,

“Complementación:

Primero. Harold Enrique Vivas López, adquirió el inmueble en mayor extensión por adjudicación en la sucesión de Carmen Bonilla de Cajiao, según sentencia de 10.06.86 bajo matricula inmobiliaria 120-0014043”.

En lo tocante al tema de la acción que debe impetrarse, en los casos de los actos de anotación y registro expedido por la oficina de instrumentos públicos, la posición actual de esta corporación, contenida, entre otras, en el proveído de 3 de noviembre de 2011, es la siguiente:

“Observa la Sala que de conformidad con lo expuesto en el escrito de apelación, el problema jurídico se circunscribe a dilucidar cuál es la acción procedente para controvertir la legalidad del registro de la escritura pública sobre el inmueble perteneciente a la señora Carmen del Cristo Vergara Vergara, que aparece en el folio de matrícula inmobiliaria bajo el 144-0001986, con fecha del 28 de agosto de 1985. Pues bien, es evidente que la decisión controvertida es un acto administrativo de registro, y de conformidad con lo estatuido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, los actos de certificación y registro son controvertibles en la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción pública de nulidad pese a ser actos de contenido particular y concreto. (...) Pues bien, es aquí donde viene a ser aplicable una extensión de la teoría de los motivos y las finalidades, pero no en el sentido expuesto por el Tribunal Administrativo de Córdoba, sino en el que tiene que ver con el criterio de la regulación legal, según el cual el legislador bajo el ejercicio de su potestad normativa, contempla expresamente diversas situaciones en las que se considera que ciertos actos administrativos de carácter particular, como el que aquí se censura, puedan ser impugnados judicialmente por vía de la acción de nulidad. Así las cosas, encuentra la Sala que la decisión del juzgador de primera instancia debe revocarse, y en su lugar, ordenarle que provea sobre la admisión la demanda interpuesta por la señora Carmen del Cristo Vergara Vergara, por cuanto, como se dijo, el medio de impugnación válido para censurar el acto de registro es el previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, esto es, la acción pública de nulidad que fue la invocada por el demandante”(1).

Al respecto, la Sala debe precisar que no en todos los casos la acción es de simple nulidad, sino que hay eventos en que debe pedirse la nulidad y restablecimiento del derecho, tal como se sostiene en la sentencia de 14 de febrero de 2002, en la cual esta sección se pronunció sobre el particular, en los siguientes términos:

“Actos de inscripción - efectos particulares y efectos generales ante terceros.

El acto de inscripción de un título en la oficina de registro de instrumentos públicos es un acto administrativo que crea una situación jurídica particular, pues solo a partir de dicha inscripción surte efectos ante terceros. Así lo dispone el artículo 44 de Decreto 1250 de 1970 que señala: “ART. 44.—Por regla general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la fecha de aquel”. Si se crea una situación jurídica particular, es claro que solo puede pedir su nulidad y, por ende, el restablecimiento del derecho, quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica. Pero, una vez realizada la inscripción, el acto de registro surte efectos también respecto de terceros.

Si bien es cierto que la inscripción constituye un acto de carácter particular y concreto, es necesario tener en cuenta que en el presente caso, por un lado, que se trata de un predio de propiedad del municipio de Leticia, pues se trataba de un terreno baldío urbano que, en virtud de lo previsto en la Ley 388 de 1997, pertenece a estas entidades territoriales. De otro lado, se disputa el derecho real de la Nación porque se aduce que tal derecho es del municipio, hecho que implica que cualquier ciudadano pueda alegar interés en defensa del patrimonio público. Aplicando al caso la teoría de los móviles y finalidades, ampliamente desarrollada por esta corporación, se desprende que está plenamente justificado el interés del demandante, pues no pretende la defensa de derecho particular en su cabeza, sino los derechos del municipio de Leticia sobre un bien inmueble baldío”(2).

Igualmente, en proveído de 28 de noviembre de 2002. Expediente 8042. Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. Actor: Víctor Hugo Osorio Vargas y otros, se dijo en torno al mismo tema, lo siguiente:

“Según la demanda, se acusan los actos administrativos contenidos en el oficio 922 de 5 de marzo de 2001, expedido por la jefa de la división jurídica de la Oficina Principal de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, mediante el cual se niega la cancelación del folio de matrícula inmobiliaria 001-774432 solicitada por el apoderado de los demandantes y en la Resolución 226 de 9 de abril de 2001 por la cual no se repone el acto administrativo 922 de 5 de marzo de 2001 y quedó agotada la vía gubernativa.

Dedúcese lo anterior que los actos administrativos acusados son de carácter particular, pues afectan derechos subjetivos de los demandantes, comoquiera que no acceden a cancelar la matrícula inmobiliaria 001-774432, relacionada con el inmueble de la carrera 83-A, lote 14, manzana 87, urbanización La Castellana, Fracción Belén, de su propiedad y, por lo mismo, no pueden ser demandados en acción pública de nulidad, por cuanto la nulidad pretendida comporta automáticamente el restablecimiento del derecho, según reiterada jurisprudencia de esta corporación.

(...).

Como puede apreciarse, la situación planteada no justifica en modo alguno que se tramite como acción de simple nulidad cuando por sus efectos, corresponde claramente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que está sometida al término de caducidad según lo dispuesto en el artículo 136...” (resaltado ajeno al texto).

En este orden de ideas, la Sala prohíja los apartes de las providencias transcritas, por cuanto la nulidad pretendida en esta oportunidad, comporta automáticamente el restablecimiento del derecho, ya que en el presente caso se trata de un inmueble adjudicado al señor Harold Enrique Vivas López, producto de la sucesión intestada de la señora Carmen Bonilla de Cajiao, que si bien es cierto, no tenía por qué haberse efectuado la citada adjudicación, al no existir sentencia definitiva sobre la mencionada sucesión, sin embargo, la acción en contra del acto de registro radica única y exclusivamente en cabeza de las personas que se sientan lesionadas en su derecho a la citada sucesión. De manera, que a juicio de la Sala, la acción que debió haberse incoado, no es otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual está sujeta a un término limitado, es decir a su caducidad.

De manera que si en principio la acción que debe impetrarse, es de nulidad simple, según el inciso 3º del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, esta sería procedente en aquellos eventos en que exista autorización de la ley o cuando el acto afectare un interés colectivo o el medio ambiente(3), en otras palabras, cuando se vean menoscabados los derechos de una colectividad, cuestión que no se presenta en el sub lite, pues, en el caso sub examine, por tratarse de un tema cuya naturaleza invoca un interés particular, automáticamente se presenta el restablecimiento del derecho.

Ahora bien, teniendo en cuenta lo antes expuesto, la Sala observa que no se encuentra probado por el demandante el interés que le asiste, ya que este no demostró que el acto viciado de nulidad lo perjudicara. En otras palabras, solo las personas que se crean lesionadas en su derecho subjetivo, pueden solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho, pues en el sub lite, el inmueble adjudicado, tiene su origen en una sucesión intestada. De manera, que solo quienes tengan derecho a la herencia que dejó la señora Carmen Bonilla de Cajiao, son los que podrían ejercer esta clase de acción.

Así las cosas, el señor Silvio Apolinar Perafán Mellizo, quien obra en su propio nombre como demandante en este proceso, al no probar su interés particular, se encontraba ilegitimado para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en este caso, ya que de acuerdo con la teoría de los móviles y finalidades, por excepción es procedente la incoación de dicha acción por terceras personas, cuando se reitera, exista autorización de la ley o cuando el acto afecta un interés colectivo o el medio ambiente, cuestión que no se presenta en el sub lite.

En desarrollo de lo anterior, la Sala se referirá al tema de la caducidad en este tipo de actuaciones, al no probar el actor su legítimo interés en este asunto.

El artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, prevé:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

(...).

“2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Al respecto, esta sección se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre este tema, para lo cual trae a colación el aparte transcrito por el a quo:

“Es preciso enfatizar que si bien las anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria cuestionados se hicieron en los años 1995 y 1998, no lo es menos, que conforme lo precisó la Sala en proveído de 16 de noviembre de 2000 (Exp. 6515, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero), que ahora se reitera, para efectos de establecer la caducidad” debe tenerse como punto de partida el momento en que el interesado conoció dicho acto; lo contrario sería exigir a cada interesado una visita diaria a las oficinas de registro de instrumentos públicos para verificar si en relación con los inmuebles de su propiedad se han efectuado anotaciones que atenten contra sus derechos. Por lo anterior, no resulta acertado que el cómputo para el ejercicio de la acción del acto demandado se haya verificado teniendo en cuenta solamente la fecha de su anotación sin importar el día en que se tuvo conocimiento de la misma...” (C.E., sent., ene. 31/2013. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza martelo, Exp. 8162) (resaltado ajenas al texto).

En proveído de 6 de junio de dos mil trece (2013), esta sección se pronunció en los siguientes términos:

“Dado lo anterior entra la Sala analizar en el caso sub judice, con el propósito de determinar si operó o no la caducidad de la acción como lo manifiesta el auto recurrido.

Sobre este punto, la providencia antes transcrita señala sobre la caducidad, lo siguiente:

... para efectos de contabilizar el término de caducidad para demandar acto de registro, debe tenerse como punto de partida de dicho cómputo el momento en que el interesado conoció de dicho acto; lo contrario sería exigir a cada interesado una visita diaria a las oficinas de registro de instrumentos públicos para verificar si, en relación con los inmuebles de su propiedad, se han efectuado anotaciones que atenten contra sus derechos. Por lo anterior, no resulta acertado que el cómputo para el ejercicio de la acción contra el acto demandado se haya verificado teniendo en cuenta solamente la fecha de anotación sin importar el día en que se tuvo conocimiento de la misma, circunstancia que se puede comprobar, por ejemplo, con la prueba de reclamación ante la administración en relación con la inscripción; con la constancia de que con anterioridad se solicitó copia del certificado de libertad y tradición del inmueble; en fin, mediante cualquier medio del que se infiera que el interesado conocía del acto de registro” (negrilla y subrayas fuera del texto)(sic).

Se resalta de la providencia que es preciso tener en cuenta la fecha en que el interesado tuvo conocimiento de los actos administrativos de registro, para efectos del análisis respectivo sobre la caducidad.

Al respecto, es necesario anotar que no existe prueba que demuestre expresamente el momento en que la demandante tuvo conocimiento de las anotaciones de los registros respectivos, sin embargo hay evidencia en el expediente que demuestra que la demandante conoció de los citados registros, el 3 de febrero de 2009, tal como aparece en los documentos 6.19.3/041 de la citada fecha, el cual obra a folio (295) y, adicionalmente, en el acta de conciliación extrajudicial de 29 de noviembre de 2010...

Así las cosas, de las anteriores pruebas se evidencia que la demandante conoció de los actos proferidos por el IGAC mucho antes de la fecha de presentación de la demanda, es decir que al haberse impetrado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tan solo el 30 de noviembre de 2010, esto es, cuando habían pasado más de cuatro (4) meses que trata la norma antes transcrita, es innegable que la precitada acción caducó”(4).

La Sala observa que en efecto el actor conoció(5)(6) del acto de registro demandado, desde muchos años antes del 28 de mayo de 2007, fecha de radicación de la demanda, es decir, pasó más del término señalado en la norma trascrita, para cuyos efectos prosperó la excepción de caducidad, tal como bien lo anota el a quo.

En consecuencia, la Sala deberá confirmar la sentencia de primera instancia, pero por las razones antes anotadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 25 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, pero por las razones anotadas en las consideraciones de esta sentencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Proveído de 3 de noviembre de 2011. Radicado 2005 00641. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Actor: Cecilia del Socorro Encinales León.

(2) Sentencia de 14 de febrero de 2002. Radicado 11001-03-24-000-2000-6531-01 (6531). C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Actor: Juan de Jesús Galvis García Referencia: acción de nulidad.

(3) Juan Ángel Palacio Hincapié. Derecho procesal administrativo. Tercera edición. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 2002. Pág. 234.

(4) Proveído de 6 de junio de 2013. Expediente 2011 00168. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Actora: Zoraida Avendaño de De La Presa. Recurso de súplica.

(5) El 4 de abril de 2001, solicitó al señor Registrador de Instrumentos Públicos de Popayán, en uso del derecho de petición que se sirva expedirle copia debidamente autenticada del documento que sirvió para hacer la anotación.

(6) El señor registrador de instrumentos públicos, respondió con oficio 1629 de 25 de abril de 2001, del que se desprende la confesión de que a la fecha la sentencia no existe, que la sucesión no ha terminado y por lo tanto no hay adjudicación de bienes de la sucesión que anotar.