Sentencia 2007-00116 de noviembre 11 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 68001233100020070011601

Expediente: 17642

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga

Excepciones cobro administrativo

Fallo

Bogotá, D.C., once de noviembre de dos mil diez.

CONSIDERACIONES

Se decide en esta instancia sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Girón negó la prosperidad de la excepción de “interposición de demanda de restablecimiento del derecho” propuesta por el demandante dentro del proceso administrativo de cobro coactivo adelantado por impuestos y sanciones correspondientes a los años gravables 1999 a 2002(2).

Según el apelante, para declarar probada la excepción prevista en el numeral 5º del artículo 831 del estatuto tributario, se debe analizar el contenido de dicha norma, en armonía con el texto del parágrafo del artículo 837 ibídem, por tal razón, considera que los actos demandados son legales en cuanto declararon no probada la excepción de interposición de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque al momento de tomar la decisión los procesos iniciados con las mencionadas demandas no se encontraban para fallo.

Observa la Sala que en el folio 2 del cuaderno principal figura copia de la Resolución 4571 del 20 de octubre de 2005, proferida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Girón, por medio de la cual se resuelven las excepciones propuestas en contra del mandamiento de pago 3723 del 19 de septiembre de 2005, en cuya parte motiva se señala:

“… si bien es cierto que el deudor ha demostrado a la administración la existencia de las demandas (sic) presentadas y admitidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra las resoluciones sanciones que sirven de título ejecutivos (sic) y fundamento en el proceso de cobro coactivo, empero estas aún no están pendientes de fallo, porque se encuentran en etapas procesales anteriores, lo que limita a la administración para acceder a la petición del excepcionante.

“(…).

El artículo 831 del estatuto tributario taxativamente enumera y enuncia las excepciones que deben proponerse contra el mandamiento de pago. En su numeral 5º establece ‘la interposición de demandas (sic) de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo’. Si nos allanamos a una interpretación simple y a la literalidad de lo expresado por dicha disposición se debe comprender y entender que con la sola presentación de la demanda ya fuere de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaría provista de procedencia la excepción propuesta por el sujeto pasivo de la obligación. Aunque la norma no indica que deba existir un primer pronunciamiento del despacho que aboca el conocimiento, es decir que deban estar admitidas, no obsta para que con la sola presentación de la demanda se entienda probada la misma. La interpretación de la ley no puede hacerse en exclusiva de un artículo sino en armonía con todas las normas sustantivas y procedimentales. El parágrafo del artículo 837 del estatuto tributario modificado por la Ley 6ª de 1992 en su artículo 85 reza respecto de las medidas preventivas: ‘cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ordenará levantarlas” (negrillas fuera del texto).

Conforme al artículo 817 del estatuto tributario(3) “La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria” (negrillas de la Sala), y el artículo 829, numeral 4º, del mismo estatuto señala que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados “Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva” (negrillas de la Sala).

Esta norma contiene una regla específica sobre la fuerza ejecutoria de los mencionados actos, diferente a la regla general plasmada en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, que consagra los eventos en que el acto administrativo queda en firme, es decir, adquiere fuerza ejecutoria, la que no se pierde, tal como se desprende del artículo 66 ibídem, por el hecho de ser demandado.

De conformidad con el artículo 829-4 del estatuto tributario, la acción de nulidad y restablecimiento del acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo impide que ese acto tenga fuerza ejecutoria, la cual solo surge cuando se decide en forma definitiva la respectiva demanda (que niegue la pretensión de anulación de ese acto).

De allí que, en armonía con este precepto, el artículo 831 numeral 5º del estatuto tributario consagre como una de las excepciones contra el mandamiento de pago la interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Cuando se demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos de determinación oficial de un impuesto, y la administración ha iniciado el proceso de cobro de ese tributo con base en tal título ejecutivo, la excepción que se debe proponer es la prevista en el numeral 5º del artículo 831 citado: “interposición de demanda de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” o la de “falta de ejecutoria del título” (num. 3º ibíd.), pues no debe olvidarse que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados, “cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso” (E.T., art. 829), y solo es posible iniciar el proceso de cobro cuando los actos administrativos tienen carácter ejecutivo y ejecutorio, como se vio anteriormente.

Así las cosas, si la legalidad de las resoluciones que conforman el título ejecutivo puede ser controvertida a través de los medios de control que establece el Código Contencioso Administrativo, (acción de nulidad y restablecimiento del derecho), es claro que en el proceso ejecutivo pueda proponerse la mencionada excepción, la cual para su prosperidad no está condicionada a que el respectivo proceso se encuentre para fallo, toda vez que dicha limitante no está consagrada en el numeral 5º del artículo 831 del estatuto tributario y, adicionalmente, la finalidad de la norma es suspender la ejecutividad del título, el cual se encuentra en discusión ante la jurisdicción, hasta tanto no exista un pronunciamiento definitivo sobre su legalidad.

Cuando el acto administrativo que contiene la obligación que sirvió de base para el proceso de cobro ha sido anulado por la jurisdicción, su legalidad ha quedado desvirtuada y esa obligación ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el proceso de cobro ya no tiene finalidad y los actos administrativos dictados con el propósito de hacer efectiva la obligación deben ser igualmente declarados nulos, dado los efectos que un proceso tiene en el otro(4).

En caso contrario, si la sentencia definitiva modifica la determinación oficial del tributo, es con base en esta determinación que se debe seguir adelante con la ejecución porque que el título ejecutivo no lo constituye dicha sentencia sino el acto administrativo de determinación, cuya ejecutividad fue suspendida por el trámite contencioso administrativo.

En el caso concreto el título ejecutivo lo conforman los siguientes actos administrativos:

1) Sanciones por no declarar:

Resolución 493 de 2 de noviembre de 2004 por el año 1999

Resolución 495 de 2 de noviembre de 2004 por el año 2001

Resolución 496 de 2 de noviembre de 2004 por el año 2002

2) Liquidaciones oficiales de aforo:

Resolución 035 de enero de 2005 por el año 1999

Resolución 038 de enero de 2005 por el año 2001

Resolución 039 de enero de 2005 por el año 2002

Según informó la demandante, corroboró el tribunal y se pudo establecer en el software de gestión judicial, en las demandas instauradas se ha surtido el siguiente trámite:

1) Resoluciones que imponen sanción por no declarar:

Acto demandado
Año gravable
Nº radicación
Despacho judicial
Fecha admisión demanda
Estado
actual
Resolución 493 de 02-11-2004
1999
20050046500
Tribunal Administrativo Santander
08.04.05
11.12.09 fallo
11.03.10 concede apelación
Resolución. 495 de 02-11-2004
2001
20050045800
Tribunal Administrativo Santander
15.06.05
13.08.10 fallo
09.09.10 Para archivar
Resolución 496 de 02-11-2004
2002

20050044000
Tribunal Administrativo Santander
08.04.05
22.01.10 remite juzgados

2. Liquidaciones oficiales de aforo:

Acto demandado
Año gravable
Número radicación
Despacho judicial
Fecha admisión demanda
Estado actual
Resolución 035 de 27 de enero de 2005
1999
20050280400
Juzgado 5º Administrativo
13.01.06
02.08.10 Al despacho para fallo
Resolución 038 de 31 de enero de 2005
2001
20050280700
Juzgado 10º Administrativo
14.07.06
09.03.10 fallo 24.03.10 concede apelación
Resolución 039 de 31 de enero de 2005
2002
20050277200
Juzgado 5º Administrativo
14.07.06
11.02.08 al despacho para fallo

Como quedó anotado, conforme al numeral 4º del artículo 829 del estatuto tributario se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso, razón por la cual, en el caso de interposición de la acción de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos (sic), el acto no queda ejecutoriado hasta tanto la acción incoada no se decida definitivamente.

De ahí que el artículo 831 del estatuto tributario haya consagrado como excepción procedente “la interposición de demandas de restablecimiento del derecho o proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

En consecuencia, la Sala modificará la sentencia apelada, y declarará probada la excepción propuesta respecto a las demandas instauradas que fueron admitidas y cuyos procesos se encuentran en trámite y negará la misma excepción respecto a la Resolución Sanción 495 del 2 de noviembre de 2004, toda vez que, según se constató en el software de gestión judicial, el proceso correspondiente al Radicado 20050045800 del Tribunal Administrativo de Santander fue fallado el 13 de agosto de 2010, sentencia que no fue apelada, razón por la cual el 9 de septiembre 2010 se ordenó el archivo del expediente. En consecuencia, al no existir un proceso admitido y en curso no hay lugar a declarar probada la excepción contemplada en el numeral 5º del artículo 831 del estatuto tributario.

Se revocará también el numeral tercero de la sentencia apelada y, en su lugar se dispondrá la suspensión del proceso de cobro adelantado en relación con los títulos ejecutivos respecto de los cuales prosperó la excepción discutida, hasta tanto la jurisdicción contenciosa se pronuncie sobre la legalidad del título ejecutivo que sirvió de base al mandamiento de pago.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Modifícanse los numerales primero y segundo de la sentencia del 27 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, los cuales quedarán así:

1. Declárase la nulidad parcial de la Resolución 4571 de octubre 20 de 2005, proferida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Girón, por medio de la cual se resolvió la excepción propuesta en contra del mandamiento de pago de fecha 19 de septiembre de 2005 y de la Resolución 171 de enero 24 de 2006 confirmatoria de la anterior.

2. Declárase probada la excepción consagrada en el numeral 5º del artículo 831 del estatuto tributario, respecto a los siguientes actos administrativos:

1) Resoluciones que imponen sanción por no declarar:

Acto demandado
Año gravable
Resolución 493 de 2-11-2004
1999
Resolución 496 de 2-11-2004
2002

2) Liquidaciones oficiales de aforo:

Acto demandado
Año gravable
Resolución 035 de 27 de enero de 2005
1999
Resolución 038 de 31 de enero de 2005
2001
Resolución 039 de 31 de enero de 2005
2002

DECLÁRASE no probada la excepción consagrada en el numeral 5º del artículo 831 del estatuto tributario, respecto a la Resolución Sanción 495 del 2 de noviembre de 2004.

2. REVÓCASE el numeral tercero de la sentencia apelada, el cual quedará así:

3. Suspéndase el proceso de cobro coactivo adelantado contra la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en virtud del mandamiento de pago 3723 del 19 de septiembre de 2005, expedido por la Secretaría de Hacienda del municipio de Girón, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia. Las medidas cautelares se mantienen vigentes.

RECONÓCESE personería al abogado Orlando Medina Gómez como apoderado de la demandante.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(2) A partir de la Ley 383 de 1997, los distritos y municipios realizan el cobro coactivo de los impuestos administrados por ellos, mediante la aplicación de los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional.

(3) Vigente para la fecha de presentación del escrito de excepciones.

(4) En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia de fecha 30 de abril de 1993, dictada dentro del Expediente 4650. C.P., Dr. Guillermo Chahín Lizcano.