Sentencia 2007-0120 de enero 19 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 850012331000200700120-01

Nº Interno: 17578

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Schlumberger Surenco S.A.

Demandado: Municipio de Tauramena

Bogotá, D.C., diecinueve de enero de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala decidir si se ajustan a derecho la Resolución R.S. NLS 2006-000001 del 1º de marzo de 2006, mediante la cual se impuso a la parte actora la sanción por extemporaneidad en cuantía de $ 440.025.000 y la Resolución 2007-000003 que resolvió el recurso de reconsideración.

La Sala resolverá si se violaron, por falta de aplicación, los artículos 732 del estatuto tributario y 473 del Acuerdo 27 del 9 de diciembre de 2004 del municipio de Tauramena y, concretamente, si el municipio resolvió el recurso de reconsideración dentro de la oportunidad legal.

Para decidir, la Sala tiene como probados los siguientes hechos no discutidos.

— El 12 de enero de 2004, la parte actora presentó la declaración del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, correspondiente al periodo gravable 2000, en el municipio de Tauramena(1).

— El 16 de noviembre de 2005, la Administración Municipal de Tauramena notificó a la parte actora el pliego de cargos 2005 000001, mediante el cual propuso una sanción por no liquidar sanciones en cuantía de $ 440.025.000(2).

— El 1º de marzo de 2006, la Administración Municipal de Tauramena profirió la Resolución R.S. NLS 2006 000001 con la que impuso una sanción de $ 440.025.000(3).

— El 16 de mayo de 2006, la parte actora interpuso el recurso de reconsideración contra la Resolución R.S. NLS 2006-000001(4).

— El 2 de mayo de 2007, por medio de la Resolución 2007 000003, la Administración Municipal de Tauramena resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la parte actora(5).

— El 1º de mayo de 2007, la Administración Municipal de Tauramena expidió el oficio mediante el cual citó a la parte actora para que acudiera a la administración a notificarse personalmente de la Resolución 2007 000003 del 2 de mayo de 2007(6).

— El 1º de junio de 2007 se desfijó un edicto mediante el cual, luego de transcurridos 10 días de fijación en la Secretaría de Hacienda Municipal, la Administración Municipal de Tauramena notificó la Resolución 2007 000003 del 2 de mayo de 2007(7).

La parte actora invoca en la demanda la nulidad de los actos administrativos objeto de la controversia, con fundamento en defectos en el trámite de notificación. En consecuencia, con esta pretensión solicita que se declare el silencio administrativo positivo.

El tribunal accede a la pretensión formulada por la parte actora y declara que operó el silencio administrativo positivo.

Según el artículo 475 del Acuerdo 27 del 9 de diciembre de 2004, por medio del cual se adoptó el estatuto de rentas, procedimiento y el régimen sancionatorio tributario del municipio de Tauramena, el silencio administrativo positivo opera a favor del contribuyente cuando transcurrido un año, los recursos de reconsideración y reposición no han sido resueltos.

En efecto señala el artículo 475 del acuerdo municipal:

“ART. 475.—Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado para resolver el recurso, este no ha sido resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

A su turno, el artículo 473 del mismo acuerdo establece:

ART. 473.—Término para resolver recursos. La administración tributaria municipal tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o de reposición, contado a partir de su interposición en debida forma.

Al tenor de las normas citadas, el reconocimiento del silencio administrativo positivo, está condicionado a que la administración no resuelva el recurso dentro del año siguiente a su interposición, de tal forma que una vez ocurrido el presupuesto legal, y por mérito de la ley, el recurso se entiende fallado a favor del contribuyente, circunstancia que además debe ser reconocida, bien se oficiosamente por la administración o a petición de parte.

Por lo anterior, y de conformidad con doctrina judicial de esta Sala, es del caso precisar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para promover la declaratoria del silencio administrativo positivo, por lo que la sentencia apelada, que declaró el silencio administrativo, debe ser modificada.

En su oportunidad la Sala señaló que,

“Lo anterior, por cuanto, así como la ley establece expresamente la presunción de que el silencio de la administración, durante determinado período de tiempo, se asimila a declaración de voluntad dirigida a crear una situación jurídica que consiente o niega el reconocimiento del interés reclamado; así mismo prevé las condiciones en que debe entenderse negado o consentido el interés legal.

Por eso, en materia tributaria, el artículo 734 del estatuto tributario regula el silencio administrativo positivo, ante el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 732. Y, para el efecto, dispuso que la administración lo debe declarar, de oficio o a petición de parte.

En esa medida, cuando se cumplen los presupuestos del artículo 732 del estatuto tributario, si la administración no toma la iniciativa de declarar el silencio administrativo, le asiste el derecho al interesado de solicitarlo. De tal manera que, la decisión que niegue ese derecho es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”(8).

Hecha esta precisión, la Sala procede a analizar si en el presente caso, el recurso de reposición interpuesto por la parte actora, fue resuelto dentro del término legal, o lo que es lo mismo, determinar si la actuación administrativa controvertida adolece de un vicio de competencia temporal.

Para resolver, la Sala recurre a la doctrina judicial sentada por esta corporación quien en múltiples oportunidades se ha pronunciado en torno a la interpretación del artículo 732 del estatuto tributario, regulatorio del silencio administrativo positivo en el ámbito de los impuestos nacionales, cuyo texto es similar al acogido por el municipio de Tauramena, en donde las controversias resueltas han girado en torno a determinar si dentro del término de un año concedido a la administración para resolver debe darse trámite a la notificación del acto.

Así, el vocablo “resolver”, inserto en el artículo del estatuto tributario citado, dio lugar múltiples controversias interpretativas, pues no en pocas oportunidades las administraciones entendieron que la resolución del recurso se limitaba a emitir una respuesta material a la impugnación, independientemente de que se comunicara el contenido de la decisión a los interesados.

Sin embargo, esta Sala ha sido enfática en señalar que la resolución de un recurso, para que sea eficaz y, por lo tanto, tenga la vocación de interrumpir el término que corre a favor del contribuyente, para que se configure el silencio administrativo positivo en el caso particular del recuso de reconsideración, debe ser notificada, en estricto acatamiento de las reglas de notificación especialmente previstas en materia tributaria; de lo contrario, la administración pierde competencia para pronunciarse.

En efecto la Sala dijo:

“La Sala advierte que el término del año previsto en el artículo 732 del estatuto tributario es un término preclusivo, porque el artículo 734 del estatuto tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo.

Ahora bien, cuando la norma no es asertiva en el vocablo que utiliza para referirse al momento límite que debe tener en cuenta la Administración, surge la inquietud de si dentro de esos plazos basta con que expida el acto o si es necesario que se notifique.

(…).

Para esta Sala, cuando la norma objeto de análisis utiliza los vocablos “notificar” y “expedir”, o cuando del contexto de la ley, es clara la voluntad del legislador en cuanto que exige la notificación o simplemente la expedición del acto, el intérprete se debe ceñir al tenor literal y al sentido gramatical de los mismos.

En el caso del vocablo “expedir”, independientemente de que quien esté a la expectativa de la manifestación de voluntad de la administración, conozca el acto en virtud de la notificación, si el legislador escogió ese vocablo, no le corresponde al intérprete entenderlo de otra manera, independientemente de que sólo a partir de la notificación tenga la certeza de la falta de competencia temporal por pretermisión de plazos preclusivos.

(…)

Por lo anterior, la Sala considera que sólo en aquellos eventos en los que la norma utiliza vocablos que no permiten dilucidar la voluntad del legislador debe entenderse incluida la notificación, porque sólo a partir de la notificación el acto es eficaz.

En el presente caso, el artículo 734 del estatuto tributario utiliza la locución “resuelto” para referirse al recurso de reconsideración y, por tanto, se enmarca dentro de aquellos casos en los que no es clara la intención del legislador. En consecuencia, conforme con lo expuesto, se analizará el caso concreto bajo el presupuesto de que el municipio de Santiago de Cali debió no sólo expedir, sino notificar el acto administrativo”(9).

El régimen de notificaciones aplicable en materia fiscal en el municipio de Tauramena está recogido en el capítulo II del Acuerdo 27 del 9 de diciembre de 2004, normas que en su mayoría, se formulan en idéntico sentido a las del Estatuto Tributario Nacional. Así, establecen los artículos 371 y 375 del acuerdo municipal que:

“ART. 371.—Notificaciones de las actuaciones administrativas. Las actuaciones administrativas en general deberán notificarse por correo o personalmente los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargo, resoluciones que impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente”.

“ART. 375.—Notificación por edicto. Las providencias que decidan recursos se notificarán por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no comparece dentro del término de diez (10) días, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

Como se advirtió previamente, la regulación consagrada en la norma del municipio demandado es compatible en sentido y alcance con las generales del estatuto tributario, en especial con el artículo 564, precepto legal que también ha sido objeto de análisis por parte de esta Sala. De tal forma que para fallar el presente caso resulta procedente dar aplicación la doctrina judicial dictada por esta corporación que en su oportunidad señaló lo siguiente:

“Del texto del artículo 565 del estatuto tributario transcrito, se infiere que la notificación por edicto en materia tributaria está prevista solamente para notificar de manera subsidiaria las resoluciones que deciden los recursos, cuando el interesado no comparezca a notificarse personalmente dentro de los diez (10) días siguientes a la citación.

La notificación por edicto procede cuando a pesar de habérsele enviado al contribuyente la citación a la dirección de ley, para lograr su comparencia, éste no se hace presente para llevar a cabo la notificación personal de los actos que deciden los recursos. Si la citación no se realiza debidamente, no puede la administración entender agotado el trámite para la notificación personal y proceder a publicitar el acto mediante edicto, pues no se cumpliría la finalidad de garantizar que los actos administrativos sean conocidos por los administrados, para que puedan ejercer su derecho de defensa”(10).

Está demostrado en el proceso que el recurso de reconsideración fue presentado por la parte actora el 16 de mayo de 2006, de tal forma que la Administración Municipal contaba hasta el 16 de mayo de 2007 para resolver el recurso interpuesto, término dentro del cual, además de expedir formalmente el acto administrativo de respuesta, debía notificar, personalmente o por edicto su decisión.

Está probado también que la Administración Municipal expidió con fecha 2 de mayo de 2007, el acto administrativo mediante el cual atendió formalmente el recurso de reconsideración interpuesto por la parte actora, como se evidencia, dentro del término del año concedido a la administración.

Se comprueba también que con fecha 1º de de mayo de 2007, esto es un día antes de la expedición de resolución que resolvió el recurso, se emite una comunicación con la que se cita a la parte actora a notificarse personalmente de la respuesta al recurso, situación que para la Sala resulta completamente incoherente, pues se cita a no notificarse de una actuación que hasta ese momento no había sido expedida.

Finalmente, se constata que como la parte actora no compareció a recibir notificación personal del acto administrativo que resolvió el recurso, el 17 de mayo de 2007, la administración procedió a fijar un edicto que fue desfijado el 1º de junio de 2007, fecha en la que de acuerdo con la norma municipal, se surtió la notificación de la resolución que resolvió el recuero de reconsideración.

En consecuencia, para la Sala es claro que la notificación del acto administrativo resolutorio fue extemporánea y por la misma razón, llamado a ser anulado por configurar un defecto de competencia temporal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE los numerales 1º y 2º de la sentencia del 18 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en su lugar DECLÁRANSE nulas las resoluciones R.S. NLS 2006-000001 del 1º de marzo de 2006 y 2007-000003 del 2 de mayo de 2007, proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Tauramena.

2. CONFÍRMASE la sentencia en sus demás numerales.

3. RECONÓCESE personería al abogado Hugo Fernando Suárez Figueroa Manzano como apoderada del municipio de Tauramena.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(1) Folios 35 del C.P.

(2) Folios 354 a 359 del C.P.

(3) Folios 22 al 27 del C.P.

(4) Folios 28 al 34 del C.P.

(5) Folios 37 a 45 del C.P.

(6) Folio 403 del C.P.

(7) Folios 46 y 405 del C.P.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., 21 de octubre de 2010, radicado 760012331000200404214-01. Referencia: 17142. Demandante: Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. Demandado: Municipio de Santiago de Cali.

(9) Ibídem. Sentencia del 21 de octubre de 2010.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Bogotá, D.C., 3 de mayo de 2007, radicación 25000232700020020016801. Referencia 15016. Actor: Marino Bravo Aguilera. Demandado: DIAN.