Sentencia 2007-00125 de junio 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2007-00125-00.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de Omnitempus Ltda.- Sintraomnitempus. Marco Antonio García Martínez. 

Tesis: El decaimiento del acto administrativo o pérdida de fuerza ejecutoria por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho exige como causa para su configuración, la ocurrencia de una circunstancia sobreviniente que atente contra su existencia e impida la aplicación de su contenido. Un error de la administración reconocido por ésta en otro acto, no configura su pérdida de fuerza ejecutoria. La solución es la revocatoria con o sin el consentimiento del administrado. Reiteración jurisprudencial.

Bogotá, D.C., dos de junio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Comoquiera que fue alegada por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL —entidad que expidió el acto demandado—, la excepción previa relacionada con la INCAPACIDAD DEL DEMANDANTE prevista en el numeral 5º del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, la Sala pasará a ocuparse de ella.

Afirma el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL que el poder judicial conferido por el señor MARCO ANTONIO GARCÍA MARTÍNEZ, Presidente y representante legal del sindicato SINTRAOMNITEMPUS, a su apoderado el doctor RAMÓN ANTONIO PABA ROSO para iniciar y llevar hasta su terminación el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 4183 de diciembre 21 de 2006, no puede generar efectos jurídicos debido a que ese sindicato habría quedado incurso en una causal legal y estatutaria de disolución y por consiguiente no podía subsistir ni actuar válidamente como tampoco ejercer derechos ni contraer obligaciones.

Para demostrarlo, el excepcionante entrega como única prueba un escrito de acción de tutela suscrito por el propio señor MARCO ANTONIO GARCÍA MARTÍNEZ, en su calidad de presidente y representante legal del sindicato SINTRAOMNITEMPUS, al igual que por un grupo de trabajadores compañeros de aquél según se lee en su encabezado, dirigido contra el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ante el Juez Penal Municipal de Bogotá, reparto, folios 100 a 118, en el que resalta lo manifestado en el numeral 12 de sus “hechos”, en cuanto a que la organización sindical tenía “cuarenta y siete (47) afiliados hasta el día 26 de diciembre de 2006, de los cuales vamos despedidos diez y nueve (19) y otros seis (6) presionados para que renunciaran a los cargos que desempeñaban en la empresa OMNITEMPUS LTDA. (…)”.

De ello el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL deduce sin más que el número de afiliados activos para el momento de la presentación de la demanda era 22, es decir, que no contaba SINTRAOMNITEMPUS con el número mínimo de afiliados exigidos por la ley para crear un sindicato y/o para subsistir y actuar válidamente.

Sobre el particular, la Sala tiene en cuenta lo siguiente:

“CAPÍTULO III

Excepciones previas

ART. 97.—Limitaciones de las excepciones previas y oportunidad para proponerlas. El demandado, en el proceso ordinario y en los demás en que expresamente se autorice, dentro del término de traslado de la demanda podrá proponer las siguientes excepciones previas:

(…).

5. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado”.

El referido escrito de tutela si bien aparece firmado por un grupo de personas que afirman ser miembros del sindicato SINTRAOMNITEMPUS, no genera la certeza probatoria necesaria para tener como válido su contenido fáctico en tanto no se evidencia rastro de la fecha y/o número de radicación con los que hubiese sido tramitada, ni providencia alguna con la que la autoridad judicial hubiese resuelto las pretensiones de los eventuales tutelantes así como valorado los hechos relatados por ellos, ni la contestación de la misma por parte del MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, confirmando o rebatiendo ese hecho en concreto, por lo que la indicada disminución del número de miembros del sindicato es una aseveración que carece de convicción suficiente bajo la óptica propuesta por la excepción previa, sin que tampoco hubiere sido rodeada de elementos probatorios adicionales que contribuyeran a su demostración.

En todo caso, en aras de la discusión y para una mayor claridad de la situación planteada en esta excepción previa, la Sala se permite anotar que los fundamentos de derecho invocados: los artículos 359 y 401 del Código Sustantivo del Trabajo, lejos de sustentarla le restan solidez a su procedencia. En efecto, prevén las citadas disposiciones:

“SEGUNDA PARTE

DERECHO COLECTIVO DEL TRABAJO

TÍTULO I

SINDICATOS

(…).

CAPÍTULO II

ORGANIZACIÓN

ART. 359.—NÚMERO MÍNIMO DE AFILIADOS. Todo sindicato de trabajadores necesita para constituirse o subsistir un número no inferior a veinticinco (25) afiliados; y todo sindicato patronal no menos de cinco (5) empleadores independientes entre sí.

(…).

CAPÍTULO VII

DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN.

ART. 401.—CASOS DE DISOLUCIÓN. Un sindicato o una federación o confederación de sindicatos solamente se disuelven:

a) Por cumplirse cualquiera de los eventos previstos en los estatutos para este efecto;

b) Por acuerdo, cuando menos, de las dos terceras (2/3) partes de los miembros de la organización, adoptado en asamblea general y acreditado con las firmas de los asistentes;

c) Por sentencia judicial, y

d) Por reducción de los afiliados a un número inferior a veinticinco (25), cuando se trate de sindicatos de trabajadores.

e) Adicionado por el artículo 56, Ley 50 de 1990. En el evento de que el sindicato, federación o confederación se encontrare incurso en una de las causales de disolución, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o quien demuestre tener interés jurídico, podrá solicitar ante el juez laboral respectivo, la disolución y la liquidación del sindicato y la cancelación de la inscripción en el registro sindical. Al efecto se seguirá en lo pertinente el procedimiento previsto en el artículo 380 Código Sustantivo del Trabajo de esta ley” (resaltado por fuera de texto).

Al margen de que dicho sindicato hubiese quedado disminuido o no en el número límite de miembros exigidos y, por ende, incurso en una causal de disolución, la norma sustantiva le exige al MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL o a cualquier tercero interesado, que acuda ante el juez laboral del domicilio del sindicato o en su defecto del circuito civil y le solicite mediante pruebas la disolución y liquidación efectivas de aquél así como la cancelación de su inscripción en el registro sindical, tarea procesal cuya realización y culminación exitosa tampoco fue demostrada en este caso, como se desprende del artículo 380 del Código Sustantivo del Trabajo:

“CAPÍTULO V.

PROHIBICIONES Y SANCIONES

ART. 380.

(…).

2) Las solicitudes de disolución, liquidación y cancelación de la inscripción en el registro sindical, se formularán ante el juez del trabajo del domicilio del sindicato o, en su defecto, del circuito civil y se tramitarán conforme al procedimiento sumario que se señala a continuación:

a) La solicitud que eleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá expresar los motivos invocados, una relación de los hechos y las pruebas que se pretendan hacer valer;

b) Recibida la solicitud el juez, a más tardar el día siguiente, ordenará correr traslado de ella a la organización sindical, mediante providencia que se notificará personalmente;

c) Si no se pudiere hacer la notificación personal, dentro de los cinco (5) días siguientes, el juez enviará comunicación escrita al domicilio de la organización sindical, anexando constancia del envío al expediente;

d) Si al cabo de cinco (5) días del envío de la anterior comunicación no se pudiere hacer la notificación personal, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por término de cinco (5) días cumplidos los cuales se entenderá surtida la notificación;

e) El sindicato, a partir de la notificación, dispone de un término de cinco (5) días para contestar la demanda y presentar las pruebas que se consideren pertinentes;

f) Vencido el término anterior el juez decidirá teniendo en cuenta los elementos de juicio de que disponga dentro de los cinco (5) días siguientes, y

g) La decisión del juez será apelable, en el efecto suspensivo, para ante el respectivo tribunal superior del distrito judicial, el cual deberá decidir de plano dentro de los cinco (5) días siguientes al en que sea recibido el expediente. Contra la decisión del tribunal no cabe ningún recurso” (resaltado por fuera de texto).

Es decir, que los sindicatos ni pierden su personería jurídica ni les resulta cancelado su registro sindical ipso facto. La ley laboral establece ese procedimiento judicial sumario que debe surtirse para que luego de un debate fáctico y probatorio entre las partes, sea un juez de la República el que decida en derecho si hay lugar o no a la desaparición jurídica como persona sindical, siendo válido afirmar que hasta tanto ello no ocurra el mismo sigue existiendo tal cual acontece con SINTRAOMNITEMPUS.

De hecho el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en una clara contradicción con lo alegado en su escrito de excepción previa, recalcó lo anterior en sus alegatos de conclusión a folios 312, 313 y 314, así:

“(…) Sin embargo, ante la anterior determinación la administración se esforzó en advertir, como reza en el artículo segundo de la Resolución 4183 del 21/12/2006 perseguida en la presente demanda, que la decisión anterior no significa la cancelación del registro sindical de la organización, la que sólo procede por vía judicial.

Lo anterior indica que el sindicato a más de haber sido creado, existir y tener personería jurídica, se mantuvo con su registro sindical incólume, lo cual conlleva a que si alguien pretendía que se debatiera y decidiera sobre la legalidad de la existencia de la organización sindical, de sus estatutos, de su junta directiva y sobre la cancelación del registro sindical, debía acudir a la justicia laboral ordinaria” (resaltado por fuera de texto).

Bajo estas consideraciones, no hay evidencia alguna que desvirtúe la existencia del sindicato SINTRAOMNITEMPUS y su capacidad para actuar a través de sus representantes en el presente proceso judicial, por lo que la Sala declarará no probada la excepción previa de INCAPACIDAD DEL DEMANDANTE invocada por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en la parte resolutiva de la presente providencia.

A su vez, se observa que a folio 307 obra el oficio recibido el 3 de septiembre de 2012, mediante el cual el demandante solicita que se tenga como indicio grave la no contestación de la demanda por parte del tercero interviniente y como ciertas “las pretensiones propuestas en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sean declaradas a favor del sindicato SINTRAOMNITEMPUS (…)”, pues de conformidad con lo decidido en el Auto de 25 de junio de 2012 “No se tiene por presentada la contestación de la demanda por la sociedad OMNITEMPUS LTDA., tercero con interés directo en las resultas del proceso, a través de su representante legal, ya que éste no acreditó tener la calidad de abogado”, folios 304 y 305.

Esta solicitud no será acogida por la Sala toda vez que el artículo 95(2) del Código de Procedimiento Civil atribuye los efectos de dicho indicio al demandado y no a los terceros intervinientes con interés directo en las resultas del proceso, calidad que ostenta la empresa OMNITEMPUS LTDA. en tanto así fue vinculada al mismo mediante auto admisorio de 6 de marzo de 2008, artículo 4º “NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al Representante legal de la empresa OMNITEMPUS LTDA., por tener interés en las resultas del proceso” folios 53 a 58; mucho menos podrían tenerse como ciertos los hechos de la demanda cuando claramente ésta no está dirigida contra ese tercero sino contra el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, que es la entidad que expidió los actos acusados.

Ahora bien, adentrándonos en el análisis del fondo del asunto, la Sala tiene en cuenta lo siguiente:

La parte resolutiva del acto administrativo acusado en el proceso: la Resolución 4183 de diciembre 21 de 2006, es del siguiente tenor(3):

“…RESOLUCIÓN 4183 DE DICIEMBRE 21 DE 2006 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DECIDE UNA PETICIÓN”

(…).

RESUELVE:

ART. PRIMERO.—DECLARAR LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE LAS RESOLUCIONES 1834 DE JUNIO 29 DE 2005, 2626 DE AGOSTO 19 DE 2005 Y 3057 DE SEPTIEMBRE 21 DE 2005, “por medio de las cuales se ordena la inscripción en el registro sindical, del acta de constitución, de los estatutos y de la junta directiva, de la organización sindical denominada: “SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE OMNITEMPUS LTDA. - SINTRAOMNITEMPUS”, de primer grado, de empresa, con domicilio en la ciudad de Bogotá, D.C., departamento de Cundinamarca, creada en asamblea de abril 24 de 2005, por lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

ART. SEGUNDO.—ADVERTIR que la decisión de que trata el artículo anterior, no significa la cancelación del registro sindical de la referida organización, la que solo procede por vía judicial.

ART. TERCERO.—Advertir a los jurídicamente interesados que contra la presente decisión no proceden recursos.

ART. CUARTO.—NOTIFICAR a las partes jurídicamente interesadas el contenido de la presente resolución, acorde con lo dispuesto en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo”.

Este acto administrativo tuvo por objeto resolver una solicitud presentada por OMNITEMPUS LTDA. “empresa comercial cuyo objeto social es prestar servicios remunerados de vigilancia, protección a bienes muebles e inmuebles de personas naturales o jurídicas, servicios de escolta, instalación y utilización de equipos de vigilancia y seguridad privada, asesoría en seguridad, etc.”, para lo cual “cuenta con una planta de personal organizada por medio de una escala jerárquica u organigrama acorde con las labores desempeñadas por cada uno de los colaboradores de la empresa, entre los cuales se distingue claramente entre el personal administrativo y el personal operativo(4)“.

Dicha solicitud fue radicada el 1º de diciembre de 2006 en el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL mediante oficio con radicado 00548090, folios 4 y 123 a 138, con el que se exhortó al ente para que declarara la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 1834 de junio 29 de 2005 “Por la cual se decide una petición de inscripción en el registro sindical”, 2626 de agosto 19 de 2005 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” y 3057 de septiembre 21 de 2005 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, actos administrativos mediante los cuales se había ordenado la inscripción de SINTRAOMNITEMPUS en el registro sindical, así como su acta de constitución, estatutos y junta directiva.

Las normas en que se soporta esta solicitud, vienen dadas en el Código Contencioso Administrativo, así:

“Pérdida de fuerza ejecutoria

ART. 66.—Modificado por el artículo 9º, Decreto Nacional 2304 de 1989. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

(…).

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

(…).

Excepción de pérdida de ejecutoriedad

ART. 67.—Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días. Contra lo que decida no habrá recurso alguno”.

El fundamento principal de este requerimiento de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria, en palabras de OMNITEMPUS LTDA., luego de hacer un recuento fáctico de la conformación del mencionado sindicato, es el siguiente:

9. Claramente se observa que desde el propio intento de nacimiento de esta organización sindical, surgió viciada por completo dado que ninguno de los asistentes al acto de constitución cumplía los requisitos y condicionamientos establecidos en los Estatutos como era el hecho de ser TRABAJADORES DEL ÁREA ADMINISTRATIVA, dado que todos los fundadores de SINTRAOMNITEMPUS eran integrantes del área operativa por su condición de GUARDAS DE SEGURIDAD. 10. De conformidad con la Constitución Nacional y con la legislación laboral vigente, las normativas expresadas en los estatutos de un sindicato son de obligatorio cumplimiento dado que expresan la voluntad de la asamblea general, órgano supremo en toda organización sindical. 11. Cuando el Ministerio de la Protección Social recibió los documentos relativos a la fundación de SINTRAOMNITEMPUS nunca fue advertido por sus fundadores acerca del hecho de ser parte del ÁREA OPERATIVA de la compañía y por el contrario, bajo el principio de la buena fe este ministerio consideró que cumplían la condición de pertenecer al área administrativa como se establece en el artículo 7º de los estatutos. Y es que desde el punto de vista de las funciones, calidades, competencias, ubicación en el organigrama y gestión del recurso humano, una cosa es el área OPERATIVA de una empresa y otra bien diferente el área ADMINISTRATIVA, toda vez que los primeros están encargados de las labores administrativas o de oficina y una gran parte de ellos posee la facultad de fijar parámetros, políticas y directrices de la empresa, a fin de que sea el área OPERATIVA la que precisamente las ejecute y lleve a cabo porque esa labor. En este caso, está claro con la prueba documental arrimada que en OMNITEMPUS LTDA. hacen parte del área administrativa, desde la gerencia hasta el II grado de funcionarios en este caso de la dirección de operaciones (director de operaciones - subdirector y coordinadores), mientras que como ya se dijo, hacen parte del área OPERATIVA los grados III y IV en la escala jerárquica de la dirección de operaciones, a saber, supervisores, escoltas, paramédicos, guardas de seguridad y auxiliares (…). 12. La anterior consideración constituye un flagrante, claro y rotundo cambio en los fundamentos de hecho que dieron lugar a la inscripción del acta de constitución y de la junta directiva de SINTRAOMNITEMPUS que a la vez conlleva a que los fundamentos de derecho no se cumplan y deba generarse la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de todos los actos administrativos mencionados al comienzo en este escrito. (…) Significa lo anterior que se está en presencia del fenómeno que la doctrina ha denominado “decaimiento del acto administrativo” pues ha desaparecido la razón de ser de los actos administrativos aludidos, efecto que se halla consagrado en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que prevé la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos “Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. Por lo tanto, el acto comentado no puede ser mantenido ante el hecho evidente de que ya no existe fundamento fáctico, legal y estatutario sobre el cual se apoyó el ministerio para expedirlo. La fuerza ejecutoria de los actos administrativos a que se refiere el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, numeral 2º, “Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”, es aplicable al presenta caso ya que se persigue que se declare que esas resoluciones han perdido fuerza ejecutoria, por cuanto los fundamentos de hecho y de derecho han desaparecido y de esa manera se evite que SINTRAOMNITEMPUS siga actuando como tal o representando a los trabajadores que no cumplen los requerimientos establecidos en los estatutos (…)” (resaltado por fuera de texto).

Expuestos estos argumentos y recibido el pronunciamiento que frente a los mismos hizo SINTRAOMNITEMPUS, el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL resolvió acogerlos y como consecuencia de ello acceder a la solicitud formulada por OMNITEMPUS LTDA., en el sentido de declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones señaladas principalmente bajo las siguientes consideraciones, folios 4 a 12:

“No existe duda en que las resoluciones cuya pérdida de fuerza ejecutoria se solicita, fueron, en su momento, proferidas en plena y clara observancia de la presunción de buena fe, principio que por ser de rango constitucional, determinaba a las autoridades administrativas del trabajo a acceder a las solicitudes de inscripción en el registro sindical, invocadas por la organización; máxime si en los estudios realizados a dichas solicitudes no se evidenciaban elementos, situaciones o circunstancias que fueran en contravía de dicha presunción.

Sin embargo, es en virtud de la petición que ahora nos ocupa, que una vez realizada la cuidadosa valoración del acervo probatorio arrimado con la solicitud, que se puede concluir, como en efecto se hace, que, efectivamente, no era viable la inscripción en el registro sindical de la agremiación Sintraomnitempus, como quiera que bajo la conformación que por vía estatutaria se acoge, quienes la fundaron, no solo no podían pertenecer en calidad de afiliados a una organización sindical de trabajadores de empresa del área de administración; ni mucho menos bajo la nueva categoría de “trabajador empleado”, como tampoco por simple substracción de materia, podrían aspirar a cargos directivos de la misma.

(…).

Y es que del estudio del acervo probatorio arrimado a la presente solicitud, resulta contundente, para la decisión, que, en efecto, todos los fundadores a la agremiación sindical, son guardas de seguridad y pertenecen al área operativa de OMNITEMPUS LTDA., lo que le da firmeza absoluta a la conclusión a que se arriba. (…) una vez que el sindicato se pronuncia sobre la solicitud de la empresa OMNITEMPUS que ocupa nuestra atención en esta providencia, se procede al estudio de la misma y sus anexos, encontrando que la agremiación arrima a la solicitud copia del radicado 517895 de junio 16 de 2005, a través de la cual dan respuesta al auto de objeciones proferido por el inspector de trabajo en relación con la solicitud de inscripción en el registro sindical y adjunto a dicha respuesta se allegan las modificaciones efectuadas a los estatutos del sindicato, junto con el texto totalmente reformado de los mismos, con lo que presuntamente da por cumplido el referido auto de mayo 17 de 2005.

(…).

Y es que, si bien es cierto que SINTRAOMNITEMPUS se clasificó como un sindicato de empresa, también lo es que hizo restrictiva su conformación y su ingreso, determinando en el artículo 7º inicial de sus estatutos, que para pertenecer a él se debe ser “trabajador administrativo”, y en la reforma al mismo, en virtud del auto de objeciones de mayo 17 de 2005, a la de ser “trabajador empleado” de la empresa OMNITEMPUS LTDA., categorías éstas que excluyen tajantemente a cualquier trabajador que labore en áreas diferentes a la administración.

(…).

Así las cosas analizados cuidadosamente tanto el acervo probatorio, como los fundamentos en que soporta su petición la empresa OMNITEMPUS LTDA., encuentra este despacho que hay elementos de juicio suficientes y necesarios para acceder a ella, máxime cuando no solo es evidente que desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales pudieron haberse basado los referidos actos administrativos, sino que en esencia nunca existieron tales fundamentos para haber reconocido inscripciones en el registro sindical de organizaciones sindicales de trabajadores, que no podían serlo legalmente porque se erigían sobre violaciones de estirpe constitucional y legal.

(…).

Por lo anteriormente enunciado, se colige que en el caso que nos ocupa, por una parte, la empresa ha desvirtuado la presunción de buena fe, a través de la cual se ordenó la inscripción de SINTRAOMNITEMPUS en el registro sindical, y, por otra parte, queda fehacientemente demostrado que han desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho en que se soportó el respectivo acto administrativo que ordenó dicha inscripción, y que, en consecuencia, no era procedente legalmente la inscripción de la organización sindical en cuestión, como quiera que en strictu sensu, no es cierto que la agremiación sindical haya cumplido el auto de objeciones de mayo 17 de 2006, pues como ha quedado fehacientemente demostrado, modificó el texto estatutario del artículo 7º e introdujo otro de mayor restricción al derecho de asociación, por lo que se impone acceder a la declaratoria pedida en el radicado 00548090 de diciembre 1º de 2006 suscrito por la apoderada de la empresa OMNITEMPUS” (resaltado por fuera de texto).

Sobre el denominado fenómeno del decaimiento del acto administrativo o pérdida de fuerza ejecutoria por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho en la forma como quedó consagrado en el artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, esta Sección en sentencia de 1º de agosto de 1991(5), precisó el siguiente criterio que ha sido reiterado en otras oportunidades:

“La doctrina administrativa foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervivientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensables para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo, cuando dicha regla es condición indispensable para su vigencia; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países en donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta.

De acuerdo con lo anterior, el legislador colombiano ha establecido expresamente: primero, que el acto administrativo —sin hacer distinción entre el general y el particular o concreto—, salvo norma expresa en contrario, pierde su fuerza ejecutoria, entre otros casos, “cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho” (CCA, art. 66-2); y, segundo, “Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencias, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios” (CCA, art. 175, inc. final) resaltado fuera de texto.

Corresponde, entonces, a la Sala, para determinar la procedencia o improcedencia de las pretensiones de la demanda, dilucidar los siguientes interrogantes:

1. Todos los actos administrativos que profieran las diferentes autoridades, colombianas que ejercen función administrativa, ¿se extinguen y pierden su fuerza ejecutoria por el fenómeno jurídico del decaimiento reconocido por la ley, la jurisprudencia y la doctrina nacional?

2. Cuando se produce la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal en que se funda un acto administrativo creador de situación jurídica individual o concreta, ¿se produce la extinción y pérdida de fuerza ejecutoria de ese acto administrativo?

En cuanto a lo primero, considera la Sala que, salvo norma expresa en contrario, todos los actos administrativos, ya que la ley no establece distinciones, en principio, son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico (CCA, art. 66), pues, es claro que, por ejemplo, un decreto reglamentario dictado por un gobernador, intendente —ya no los habrá—, comisario —tampoco existirán— o alcalde, con fundamento en ordenanza o acuerdo, no puede subsistir, seguir surtiendo sus efectos, ante la declaratoria de nulidad de aquélla o de éste realizada por sentencia ejecutoriada proferida por el juez contencioso-administrativo, en razón de desaparecer el objeto de la reglamentación; que el nombramiento de un funcionario, que requiere necesariamente la calidad de ciudadano, se vuelva ineficaz si posteriormente el interesado pierde la ciudadanía, caso en el cual la administración se limita a constatar que se ha operado la desinvestidura, como lo sostiene E. Sayagues Laso (Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, 1959, Tomo 1, pág. 527); y, que el acto administrativo por medio del cual se ha reconocido y ordenado pagar una pensión de invalidez a un empleado público, pierda esa fuerza obligatoria y se extinga ante la circunstancia fáctica de que, con posterioridad, el empleado recupere totalmente su capacidad laboral, o al menos, en un porcentaje que coloque esa pérdida de la capacidad laboral en menos de su setenta y cinco por ciento.

En cuanto a lo segundo, para la Sala también es claro que cuando se produce una declaratoria de inexequibilidad-reconocimiento y declaración hechos por el juez que ejerce el control de constitucionalidad de lo que no se puede hacer, conseguir o llevar a efecto, ni cumplir ni ejecutar, en razón de haberse comprobado una contradicción con la norma fundamental, según su significado etimológico por la Corte Suprema de Justicia —hoy, a partir de su instalación por la Corte Constitucional—, esa declaratoria no afecta la existencia o vigencia del acto administrativo —como tampoco la existencia y validez de los actos jurídicos celebrados durante la vigencia de la ley o decreto ley posteriormente declarado inexequible, es decir, que no se puede seguir ejecutando— creador de situación jurídica individual, particular o concreta, no sólo por la consideración de que antes de la sentencia de inexequibilidad el precepto podía ejecutarse porque, en abstracto, debía considerársele acorde con la Constitución, no obstante que, en casos concretos y dentro del proceso de aplicación de las normas, el órgano público correspondiente puede declarar su inaplicabilidad, por la vía de la llamada excepción de inconstitucionalidad (Constitución de 1886, art. 215, hoy art. 4º del nuevo ordenamiento constitucional), declaración con efectos limitados al caso, por lo cual subsiste la presunción de constitucionalidad (sent. mayo 22/74 de la Secc. Primera de esta corporación, exp. 2013, C.P. Carlos Galindo Pinilla), sino por cuanto, por razones de seguridad jurídica para los integrantes de una sociedad, la declaratoria de inexequibilidad, a diferencia de la declaratoria de nulidad que hace el juez administrativo, no tiene efectos retroactivos: “El que la Constitución quiera también la validez de la llamada ley inconstitucional surge del hecho de que ella prescribe, no solamente que las leyes deben ser producidas en una forma determinada sino también que, en caso de ser producida una ley en otra forma que la prescrita o tener otro contenido que el prescrito, de ningún modo ha de considerarse nula, sino que ha de valer hasta tanto sea anulada por una instancia para ello acaso por un tribunal constitucional, en un procedimiento regulado por la Constitución” (Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, págs. 120 a 121)” (resaltado por fuera de texto).

La doctrina administrativa colombiana, a partir de esta línea jurisprudencial de la Sala, también ha profundizado en esta temática:

“El fenómeno del decaimiento del acto administrativo también goza de regulación en nuestro ordenamiento positivo. El numeral 2º artículo 66 establece dos hipótesis a través de las cuales un acto producido válidamente puede llegar a perder fuerza en el ámbito de la eficacia al desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho. La doctrina identifica precisamente estas circunstancias como las determinantes del decaimiento o muerte del acto administrativo por causas imputables a sus mismos elementos, en razón de circunstancias posteriores, mas no directamente relacionadas con la validez inicial del acto. CINTRA DO AMARAL identifica el decaimiento como las modificaciones de orden legal que le retiran los fundamentos de validez a un acto que ha sido producido válidamente(6).

El decaimiento del acto en el derecho colombiano está en íntima relación con la motivación del acto, se configura por la desaparición de los elementos integrantes del concepto motivante del acto. Recordemos cómo al estudiar los elementos externos del acto administrativo identificábamos como uno de los principales el denominado de los motivos o razones del acto administrativo, elemento que involucra una relación lógica entre los argumentos fácticos y las razones de orden jurídico que le sirven a la administración para determinar su competencia e igualmente para resolver sustancialmente el conflicto planteado. Al desaparecer uno de estos elementos, se configura en el derecho colombiano el fenómeno del decaimiento(7) (resaltado por fuera de texto).

Abordado el marco teórico que ofrece este fenómeno jurídico del decaimiento o muerte del acto administrativo como una ‘especie’ del ‘género’ de pérdida de fuerza ejecutoria, la Sala encuentra relevante insistir en que los elementos que en la práctica deben verificarse para comprobar su acaecimiento son (i) la existencia de un acto administrativo en firme y eficaz, esto es, que de conformidad con los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo contra él no proceda ningún recurso, o que los recursos interpuestos se hayan decidido, o que aun procediendo no se interpongan o se renuncie expresamente a ellos, u opere la perención o se acepten los desistimientos, con todo lo cual, adquiera la entidad para ser ejecutado por sí mismo aún en contra de la voluntad de los interesados.

(ii) La ocurrencia de una o varias circunstancias sobrevinientes, novedosas, que hagan desaparecer uno o varios de los presupuestos de hecho o de derecho indispensables para la existencia y subsistencia del respectivo acto, sin los cuales resultaba imposible su construcción inicial.

Tales causas se desprenden de sus propios elementos fundantes, en razón a circunstancias posteriores que guardan íntima relación con la motivación del acto, es decir, se configura por la desaparición de los elementos integrantes de las consideraciones y motivaciones del mismo, mas no se relacionan con su validez inicial, aspecto este último que escapa a la naturaleza del decaimiento, pues el análisis de los efectos de un acto que transgreda el orden jurídico o el interés público o social, esto es, que quebrante los principios de legalidad, oportunidad y conveniencia de la Administración(8), es dable sólo en escenarios propios de la vía gubernativa y/o de la revocatoria directa de los actos administrativos.

(iii) Y a partir de lo anterior, debe surgir la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo, la imposibilidad de aplicarse debido a la sustracción de materia que ha sufrido, extinguiéndose de forma natural las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en él, desintegrándose al mismo tiempo tanto la potestad que tiene la administración para forzar su acatamiento, como el derecho del administrado de exigir su ejecución(9), o lo que es igual, queda consumado el siniestro del acto por la insuficiencia de su autonomía en el tránsito jurídico.

Sumados estos componentes, deviene por inercia este fenómeno del decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, que opera de pleno derecho por ministerio de la ley sin que sea requerido pronunciamiento alguno de la administración que así lo considere y declare; es decir, aquel se materializa como una consecuencia directa, inevitable e irresistible del desvanecimiento de uno sólo de los cimientos fácticos o jurídicos del acto, en lo que se entiende como una situación que no puede ser ni provocada ni contenida por la Administración ni por un tercero.

Ahora bien y sin perjuicio de lo anterior, sucede que en la práctica administrativa, ya sea en desarrollo de la excepción de pérdida de ejecutoriedad contemplada en el artículo 67(10) del Código Contencioso Administrativo o de manera oficiosa por la administración, son proferidos actos mediante los cuales se realiza una declaración general en torno al acontecimiento del decaimiento. En el primer escenario, porque un tercero interesado hace caer en cuenta de ello a la administración la cual evidentemente no siempre es la primera en advertirlo y así se lo solicita para que en un término de quince días resuelva sobre la suspensión del acto fenecido, decisión contra la cual no procede recurso alguno en vía gubernativa; y en el segundo escenario, porque es la propia administración la que observa la ocurrencia del fenómeno y decide manifestarse en torno a su declaratoria general por razones de eficacia, imparcialidad, transparencia, seguridad jurídica, conveniencia y/o preponderancia del interés público, en tanto que hacerla notoria o sacarla a la superficie le genera una mayor certeza y claridad administrativas en el corriente desarrollo de sus actuaciones.

Estos actos deben limitarse de manera abstracta a constatar la presencia del fenómeno del decaimiento sobre el respectivo acto sin que para ello deba construirse una motivación alrededor de sus aspectos de validez y legalidad como arriba se anotó; la administración sólo hace las veces de fedante dejando constancia de su efectiva configuración si es del caso, o en sentido contrario, negando la solicitud de acceder a dicha declaratoria cuando habiéndola presentado el tercero interesado no se puedan verificar con certeza sus elementos constitutivos.

No obstante las anteriores pautas, la Sala encontró en la Resolución demandada 4183 de 21 de diciembre de 2006 y en el acervo probatorio arrimado al expediente, que si bien se declara la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1834 de 29 de junio de 2005, acto administrativo en firme y eficaz en tanto fueron resueltos los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra —resoluciones 2626 de 19 de agosto de 2005 y 3057 de 21 de septiembre de 2005, respectivamente—, lo cierto es que, contrario a la resuelto por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, su argumento principal según el cual no era viable la inscripción en el registro sindical de la agremiación SINTRAOMNITEMPUS como quiera que bajo la conformación que este acogió por vía estatutaria, quienes la fundaron —guardas de seguridad del área operativa— no solo no podían pertenecer en calidad de afiliados a una organización sindical de trabajadores de empresa del área de administración, mucho menos bajo la nueva categoría de “trabajador empleado”, así como tampoco podían haber aspirado a sus cargos directivos, lejos de constituir una circunstancia sobreviniente o nueva que haya hecho desaparecer un fundamento de hecho o de derecho del acto decaído, atiende a una situación preexistente, evidenciada un año y medio atrás desde el mismo inicio del trámite de inscripción, conocida con toda antelación y suficiente ilustración por ese ministerio, que puso de presente en varias oportunidades en sus consideraciones y que para el momento de expedirse el acto demandado fue valorada, sopesada, sometida a corrección y finalmente avalada jurídicamente por la administración.

Para la Sala está debidamente probado en el expediente, con especial énfasis a través de los documentos arriba transcritos, que los trabajadores fundadores de SINTRAOMNITEMPUS fueron los guardas de seguridad de la empresa OMNITEMPUS LTDA., quienes representados por su presidente el señor MARCO ANTONIO GARCÍA MARTÍNEZ y el secretario general ADOLFO BARBOSA RUBIANO, adelantaron todas las gestiones requeridas para inscribir a ese sindicato en el registro sindical del MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, incluidas unas modificaciones a sus estatutos allegadas mediante oficio radicado 517895 de 16 de junio de 2005 luego de ser exigidas por el inspector del trabajo en el “auto de observaciones” a que se refiere el acto decaído, para habilitar a esos trabajadores del área operativa a sindicalizarse bajo la protección de dicha organización —ver Resolución demandada 4183 del 21 de diciembre de 2006 y solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria del 1º de diciembre de 2006, radicado 00548090, folios 4 a 12 y folios 123 a 142, respectivamente—.

Así se ratificó en la Resolución 1834 de 29 de junio de 2005, folios 13 y 14:

“Revisado las correcciones y la documentación aportada, se observa que se dio cumplimiento al auto de observaciones, razón por la cual tanto la solicitud como sus anexos cumplen con los requisitos exigidos por los artículos; 358, modificado por la Ley 584 de 2000, artículo 2º; 361, subrogado por la Ley 50 de 1990, artículo 41, 362, subrogado por la Ley 50 de 1990, artículo 42; 365, subrogado por la Ley 50 de 1990, artículo 45 y modificado por el artículo 4º de la Ley 584 de 2000 y no es violatorio del artículo 366 del Código Sustantivo del Trabajo, numeral 4º.

En consecuencia, el despacho procederá a ordenar la inscripción del acta de constitución en el registro sindical de la organización sindical; SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE OMNITEMPUS LTDA. “SINTRAOMNITEMPUS”, lo mismo que sus estatutos y su junta directiva” (resaltado por fuera de texto).

Luego entonces, para la expedición de la Resolución 1834 de 29 de junio de 2005, mediante la cual se ordenó la inscripción en el registro sindical del acta de constitución de la organización sindical denominada SINTRAOMNITEMPUS, no sólo se advirtió la eventual incongruencia entre lo exigido por el texto inicial del artículo 7.b de sus estatutos con el tipo de trabajadores que fundó y conformó ese sindicato, sino que luego en sus consideraciones quedó aprobada la corrección requerida en el auto de observaciones, lo cual desvirtúa el carácter de sobreviniente y novedoso que se exige a la circunstancia que hace desaparecer los fundamentos de hecho o de derecho establecidos en la norma.

La Sala encuentra que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en el marco del raciocinio con el que sustentó el acto demandado con ocasión de la solicitud presentada por la empresa OMNITEMPUS LTDA., pretendió erráticamente elevar a circunstancia novedosa o sobreviniente el análisis posterior que hizo de la condición de los afiliados del sindicato, así como de la pluricitada modificación estatutaria de SINTRAOMNITEMPUS, como si un cambio en la posición jurídica vertida en el acto decaído y sus recursos en vía gubernativa, tuviese la entidad suficiente para provocar el decaimiento del acto inicial.

Al margen de si fueron correctas o no las conclusiones arrojadas por este estudio hecho en la Resolución demandada 4183 de 21 de diciembre de 2006, lo cual no es un aspecto que se encuentre sub judice en este proceso por lo que no le corresponde a la Sala hacer ningún tipo de pronunciamiento al respecto, lo concreto es que aquél denota una real intención de la administración de rebatir la validez y legalidad de la Resolución 1834 de 29 de junio de 2005 y los actos que la confirmaron, así como la voluntad de revocarlos mediante la revaluación de una situación que siempre estuvo presente en el expediente del trámite de inscripción y que nunca ha desaparecido, lo que dista ostensiblemente de una simple manifestación de la ocurrencia del fenómeno del decaimiento.

Contrario a lo sucedido, ese análisis expuesto por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, debió ser atendido en los escenarios que el Código Contencioso Administrativo tiene dispuestos específicamente para ello, esto es, en el debate planteado ya sea en la vía gubernativa con los recursos de reposición y apelación o en uso de la potestad de revocatoria directa reglada en los artículos 69 a 74, con o sin el consentimiento expreso y escrito del sindicato dependiendo de si la irregularidad ocurrió por medios ilegales o no, pero en cualquier caso respetando el debido proceso administrativo.

En este orden de ideas la Sala concluye que en la Resolución 4183 de 21 de diciembre de 2006, el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL incurrió en los vicios invocados en la demanda de (i) falsa motivación en cuanto que los argumentos aducidos en el acto cuestionado no corresponden con la realidad procesalmente establecida, por no haberse presentado, como se dijo, una situación sobreviniente que modificara los fundamentos fácticos y jurídicos que sirvieron de soporte a la inscripción en el registro sindical del acta de constitución del sindicato SINTRAOMNITEMPUS, sus estatutos y junta directiva.

Asimismo en (ii) infracción de las normas en que deberían fundarse y (iii) en desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, dado que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL en medio de una palmaria confusión al notar la supuesta irregularidad un año y medio después, provocó en estricto sentido la revocatoria directa de un acto propio pero sin observar y violentando las reglas del debido proceso contenidas en los artículos 29 de la Constitución Política, así como en especial el administrativo a que se refieren los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 47, 49, 50, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo que también resultaron vulnerados.

Habiéndose agotado en este caso concreto la vía gubernativa por la interposición de los recursos de reposición y apelación por la empresa OMNITEMPUS LTDA., los que fueron denegados, así como también lo fue una solicitud posterior de revocatoria directa presentada por ésta, la única herramienta viable para someter el acto mencionado a un debate en torno a su validez y legalidad, era su revocatoria directa oficiosa bajo las precisas instrucciones del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, mediando alegatos y discusiones en torno a los cargos que se pretendieran endilgar, esto es, ser opuesto a la Constitución Política o a la ley, no estar conforme con el interés público o social o que atente contra él, o cause agravio injustificado a una persona —escenario que debía contar con el consentimiento expreso y escrito del sindicato en tanto era una situación jurídica de carácter particular y concreto que había reconocido un derecho de igual categoría—.

O en defecto de ello, revocarlo sin autorización escrita del administrado para lo cual debía haberse justificado suficientemente que se trató de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, entendida tal actuación ilícita como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo(11). Todo lo cual se echa de menos en el acto atacado.

Resulta relevante indicar lo que la Corte Constitucional ha expresado en torno al derecho al debido proceso administrativo y la garantía del principio de publicidad en materia administrativa(12):

“3. El derecho al debido proceso administrativo y la garantía del principio de publicidad.

3.1. El derecho al debido proceso administrativo es una garantía que se encuentra consagrada expresamente en el inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política(13) y ha sido ampliamente estudiado por esta corporación(14). Se exige de las actuaciones de las autoridades judiciales y de las autoridades administrativas, quienes deben ejercer sus funciones bajo el principio de legalidad. En tal virtud la Corte ha entendido que forman parte de la noción de debido proceso y se consideran como garantías constitucionales que presiden toda actividad de la administración desde su inicio hasta su culminación, los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de publicidad, entre otros, los cuales se extienden a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por la administración.

En la Sentencia T-982 de 2004, la Corte explicó que la existencia del derecho al debido proceso administrativo, como mecanismo de protección de los administrados, se concreta en dos garantías mínimas, a saber: (i) en la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación.

(…).

Por tanto, las autoridades que adelantan las actuaciones judiciales y administrativas tienen un doble deber en relación con el derecho de defensa: (i) poner en conocimiento de los interesados las decisiones que adoptan, con el fin que estos puedan ejercer la facultad constitucional de oponerse a ellas y, de manera general, controvertir tanto su contenido como las condiciones sustantivas y procesales para su promulgación, y (ii) garantizar la concurrencia en el trámite de espacios adecuados y suficientes para el ejercicio de dicha facultad de controversia” (resaltados por fuera de texto).

Un antecedente inmediato de la Sala en el que se dirimió en el mismo sentido una controversia idéntica a la convocada en este proceso, fue el que quedó consignado en la sentencia de 3 de abril de 2014 (rad. 2005-00166, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de las Gaseosas, Refrescos y Alimentos Relacionados con la Industria - SINTIGAL y otros). En esa oportunidad se resolvió lo que ahora se prohíja, así:

“5.3. Análisis del caso concreto

Mediante la Resolución 14 de 22 de marzo de 2001, el Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), ordenó la inscripción en el registro sindical de la junta directiva de SINTIGAL, elegida en la asamblea nacional de delegados celebrada en 18 de febrero de 2001.

Tal y como se mencionó en páginas precedentes, la aludida cartera ministerial mediante Resolución 963 de 18 de abril de 2005, declaró el decaimiento parcial de la Resolución 14 de 2001 en lo que concierne a la inscripción de los señores GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES como miembros de la junta directiva del referido sindicato. Lo anterior, atendiendo la petición formulada por PANAMCO, radicada el 1º de marzo de 2005 bajo el número 5-6274, sustentada en el hecho de que ellos desempeñaban funciones de dirección, confianza y representación en PANAMCO, circunstancia que les impedía formar parte del sindicado por expresa prohibición del artículo 389 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 53 de la Ley 50 de 1990. En tal virtud, la pérdida de fuerza ejecutoria parcial del acto de registro sindical declarada por el ministerio, obedeció al hecho de que aquellos fuesen representantes de la empresa frente a sus trabajadores y terceras personas, circunstancia que deja sin piso la inscripción de sus nombres como miembros del sindicato.

Revisando con detenimiento las pruebas documentales visibles a folios 109 a 137 del expediente, y en particular los contratos de trabajo, los manuales de funciones, las certificaciones obrantes en el cuaderno principal, así como los testimonios rendidos por la señora MARÍA DE LA LUZ ARBELÁEZ, Jefe de Relaciones Laborales de PANAMCO, y JAIME AUGUSTO PINZÓN QUINTERO, asesor laboral de COCA COLA hoy INDUSTRIA NACIONAL DE GASEOSAS, no queda la menor duda para la Sala que al momento de proferirse la 14 de 22 de marzo de 2001, “Por medio de la cual se ordena la inscripción de una junta directiva de una organización sindical” los señores GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES, ya ostentaban la calidad de funcionarios directivos y de confianza de la empresa.

La anterior constatación es de una relevancia superlativa para los fines del presente proceso, pues ello significa que en el asunto bajo examen jamás se presentó una situación sobreviniente que determinara la ocurrencia del decaimiento del acto administrativo. Así las cosas, el supuesto desaparecimiento de uno de los fundamentos fácticos que condujo a la expedición de la Resolución 14 del 22 de marzo de 2003 jamás se presentó, pues desde antes de su expedición los señores GUSTAVO PARRADO GAMBA y WILLIAM ZORRO TORRES ya ostentaban la calidad de funcionarios directivos.

En ese orden de ideas, concluye la Sala que al expedirse la Resolución 963 de 18 de abril de 2005, en cuyo artículo primero se declaró la pérdida parcial de la fuerza ejecutoria de la Resolución 14 de 2003, en realidad disfraza un acto de revocatoria directa, sin que en el proceso de su expedición se haya dado cumplimiento al debido proceso administrativo a que se refieren los artículos 28, 34, 35, 44, 45, 47, 49, 50 y 74 del Código Contencioso Administrativo, normas que por esa misma razón la Sala encuentra violadas, pues, no sobra decirlo, jamás se presentó un cambio sobreviniente de la relación laboral de los señores PARRADO GAMBA y ZORRO TORRES con la empresa PAMANCO. Por esa razón, la Sala hace suyo el concepto del Ministerio Público y los argumentos esgrimidos por la parte actora, para concluir que efectivamente se debe retirar de la vida jurídica el acto administrativo demandado, pues estamos en presencia de una falsa motivación evidente, al no corresponder los argumentos aducidos en el acto cuestionado con la realidad procesalmente establecida, por no haberse presentado, como se dijo, una situación sobreviniente que viniese a modificar los fundamentos fácticos que sirvieron de soporte a la inscripción de la junta directiva de la organización sindical” (resaltado por fuera de texto).

Para la Sala queda demostrado que la Resolución 4183 de 21 de diciembre de 2006, por medio de la cual se declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones 1834 de junio 29 de 2005, “Por la cual se decide una petición de inscripción en el registro sindical”, 2626 de agosto 19 de 2005, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” y 3057 de septiembre 21 de 2005 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, actos administrativos con los que se había ordenado la inscripción de SINTRAOMNITEMPUS en el registro sindical, así como su acta de constitución, estatutos y junta directiva, adolece como se vio, de los vicios consistentes en falsa motivación, infracción de las normas en que deberían fundarse y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, los cuales imponen declarar su nulidad, como en efecto se hará bajo las consideraciones hechas, tal cual fue suplicado en la primera petición de la demanda.

Frente a la segunda petición del libelo demandatorio, relativa a que como consecuencia de esa nulidad se declare la vigencia y fuerza ejecutoria de las resoluciones que resultaron decaídas o fenecidas, la Sala estima, al igual que lo hizo en la precitada sentencia de 3 de abril de 2014, que la misma no resulta procedente debido a que el restablecimiento del statu quo jurídico de dichos actos deviene de forma inmediata y como desenlace natural de la anulación anunciada, sin que se requiera la intervención adicional del juez para ese punto específico; esto es, que debido a los efectos ex tunc que producirá esta sentencia de nulidad, la situación jurídica en análisis se retrotraerá al estado anterior que existía hasta cuando fue expedida la Resolución 4183 de 21 de diciembre de 2006, como si este acto jamás hubiese nacido a la vida jurídica y como si los actos decaídos por medio de aquél jamás hubiesen perdido su fuerza ejecutoria, por lo que no se requiere una declaración judicial en ese sentido y así se resolverá en la parte resolutiva de esta providencia.

Finalmente, la Sala pone de relieve que si bien la supuesta disminución ilegal del número de miembros que componen el sindicato SINTRAOMNITEMPUS es un aspecto que ya fue resuelto procesalmente por la Sala cuando estudió y denegó la excepción previa de “INCAPACIDAD DEL DEMANDANTE” presentada por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL porque no se encontró evidencia alguna que desvirtuara la existencia del referido sindicato, ello no es óbice para que la autoridad administrativa competente en aplicación de las reglas establecidas para los procedimientos administrativos en la parte primera de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(15) y demás normas especiales aplicables, someta a verificación y evaluación esos requisitos, presupuestos y demás factores de conformidad con la nueva realidad que pudo o no haber emergido de dicha relación jurídico sindical.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE NO PROBADA la excepción previa de “INCAPACIDAD DEL DEMANDANTE” invocada en escrito separado por el demandado.

2. DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución 4183 de 21 de diciembre de 2006 proferida por coordinadora del grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial de Cundinamarca del MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.

3. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previo las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.»

2 “ART. 95.—Falta de contestación de la demanda. La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, serán apreciadas por el juez como indicio grave en contra del demandado, salvo que la ley le atribuya otro efecto” (resaltado por fuera de texto).

3 Folios 4 a 12, expediente.

4 Folio 124.

5 Expediente 949, C.P. Dr. Miguel González Rodríguez.

6 Antonio Carlos Cintra Do Amaral. “Extinção do ato administrativo”, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1978.

7 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, “TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Acto Administrativo, Tomo II”, Universidad Externado de Colombia, Reimpresión revisada y actualizada: octubre de 2004, páginas 346 a 348.

8 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 14 de noviembre de 1975, C.P. Dr. Luis Carlos Sáchica.

9 Sentencia de 3 de abril de 2014, expediente 2005-00166, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala.

10 “Excepción de pérdida de ejecutoriedad. ART. 67.—Cuando el interesado se oponga por escrito a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla, y resolver dentro de un término de quince (15) días. Contra lo que decida no habrá recurso alguno”.

11 Sentencia del 3 de noviembre de 2011, expediente 2006-00225, C.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

12 Sentencia T-555 de 7 de julio de 2010, expediente T-2464667, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.

13 El artículo 29 de la Constitución Política consagra: “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

14 Ver entre otras las sentencias, T-550 de 1992, T-576 de 1998, T-188 de 2001, T-1263 de 2001, T-103 de 2006, T-1005 de 2006 y T-917 de 2008.

15 Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. “ART. 308.—Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia (…)”. (Resaltado por fuera de texto).