Sentencia 2007-00129 de junio 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad. 11001-03-25-000-2007-00129-00(2416-07)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Luis Alejandro Sánchez Romero

Demandado: Rama judicial - Consejo Superior de la Judicatura – dirección ejecutiva de administración judicial

Acción de nulidad

Bogotá, D.C., trece de junio de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico del que se ocupará esta Sala, consiste en establecer si le asiste la razón al demandante al pedir la nulidad de la Resolución PSAR07-436 de octubre 9 de 2007 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura “Por medio de la cual se conforman los registros de elegibles para los cargos de empleados de carrera de la dirección ejecutiva de administración judicial como resultado del concurso de méritos convocado mediante el Acuerdo 345 de septiembre 3 de 1998”.

Para tal fin se abordarán los siguientes aspectos: 1. Marco normativo y jurisprudencial que regula los concursos de méritos en la dirección ejecutiva de administración judicial, 2. Sobre los actos demandados, 3. Si la Resolución PSAR07-436 de 2007, infringió las normas que la demanda denuncia como trasgredidas.

1. Marco normativo y jurisprudencial.

Constitución nacional

“ART. 125. —Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determina los méritos y calidades de los aspirantes (...)”.

“ART. 256.—Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

1) Administrar la carrera judicial...”.

Ley 270 de 1996. Estatutaria de Administración de Justicia. Título VI. Capítulo II. De la Carrera Judicial.

“ART. 156. —Fundamentos de la carrera judicial. La carrera judicial se basa en el carácter profesional de funcionarios y empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos al efecto y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio”.

“ART. 158. —Campo de aplicación. Son de carrera los cargos de magistrados de los tribunales y de las salas de los consejos seccionales de la judicatura, jueces y empleados que por disposición expresa de la ley no sean de libre nombramiento y remoción”.

“ART. 160. —Requisitos especiales para ocupar cargos en la carrera judicial. Para el ejercicio de cargos de carrera en la rama judicial se requiere, además de los requisitos exigidos en disposiciones generales, haber superado satisfactoriamente el proceso de selección y aprobado las evaluaciones previstas por la ley y realizadas de conformidad con los reglamentos que para tal efecto expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura...”. (Negrilla fuera de texto).

“ART. 162. —Etapas del proceso de selección. El sistema de ingreso a los cargos de carrera judicial comprende las siguientes etapas:

Para funcionarios, concursos de méritos, conformación del registro nacional de elegibles, elaboración de listas de candidatos, nombramiento y confirmación.

Para empleados, concurso de méritos, conformación del registro seccional de elegibles, remisión de listas de elegibles y nombramiento.

PAR. —La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a lo dispuesto en la presente ley, reglamentará la forma, clase, contenido, alcances y los demás aspectos de cada una de las etapas. Los reglamentos respectivos deberán garantizar la publicidad y contradicción de las decisiones”. (Se resalta).

“ART. 163. —Programación del proceso de selección. Los procesos de selección serán permanentes con el fin de garantizar en todo momento disponibilidad para la provisión de las vacantes que se presenten en cualquier especialidad y nivel dentro de la rama judicial.

Todos los procesos de selección para funcionarios y empleados de carrera de la rama judicial serán públicos y abiertos”.

“ART. 164. —Concurso de méritos. El concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el registro de elegibles y se fijará su ubicación en el mismo.

Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas:

(...)

2. La convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos. Cada dos años se efectuará de manera ordinaria por la Sala Administrativa de los Consejos Superior y seccionales de la judicatura, y extraordinariamente cada vez que, según las circunstancias, el registro de elegibles resulte insuficiente.

3. Las solicitudes de los aspirantes que no reúnan las calidades señaladas en la convocatoria o que no acrediten el cumplimiento de todos los requisitos en ella exigidos, se rechazarán mediante resolución motivada contra la cual no habrá recurso en la vía gubernativa.

4. Todo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificación.

La etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente registro de elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

La etapa de clasificación tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible, asignándosele a cada uno un lugar dentro del registro para cada clase de cargo y de especialidad.

PAR. 1º—La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas, y señalará los puntajes correspondientes a las diferentes pruebas que conforman la primera.

(...)” (Se resalta).

Acuerdo 345 de septiembre 3 de 1998. Por el cual se convoca a concurso de méritos.

“...El concurso de méritos comprende dos etapas:

6.1 Etapa de selección.

Tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente registro de elegibles y para este concurso está conformada, con efecto eliminatorio, por las pruebas de conocimientos, aptitudes y/o habilidades técnicas según el cargo o los cargos de aspiración.

Las pruebas evaluarán, según el cargo o los cargos de aspiración, conocimientos, aptitudes y/o habilidades técnicas.

Estas pruebas se calificarán en una escala de 0 a 1000 y para aprobarlas se requiere obtener un puntaje mínimo de 600 puntos.

6.1.1. Realización de la prueba de conocimientos, aptitudes y/o habilidades técnicas.

Los concursantes admitidos al concurso serán citados a examen escrito, el cual se realizará en la fecha, hora y sitio que se indicará en la mencionada citación.

6.1.2 Publicación de resultados.

Los puntajes individuales obtenidos serán notificados mediante la fijación de los listados en la secretaría de la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según el cargo de aspiración, durante cinco (5) días hábiles. Los interesados podrán interponer recurso de reposición por escrito para ante la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.

El memorial deberá presentarse con las formalidades establecidas por el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo, en la Secretaría de la mencionada Sala. Cuando el escrito se envíe por correo o vía fax se tendrá como fecha de presentación la del recibo en esta corporación.

6.2. Etapa clasificatoria.

Tiene por objeto establecer el orden del registro según los méritos demostrados por cada concursante, asignándole a cada una de las personas que haya superado la etapa de selección, un lugar dentro del grupo de personas que concursaron para un mismo cargo.

La etapa clasificatoria contempla la valoración de los siguientes factores hasta un total de 1.000 puntos, así:

6.2.1 Factores.

La clasificación comprende los siguientes factores:

a. Prueba de conocimientos, aptitudes y/o habilidades técnicas. Hasta 350 puntos.

A los concursantes que obtengan 600 puntos o más en las pruebas de conocimientos, aptitudes y/o habilidades técnicas se les asignará proporcionalmente un puntaje de 1 a 350 puntos.

b. Experiencia Adicional. Hasta 150 puntos

En este factor se evalúa el ejercicio de la profesión y la experiencia laboral del concursante, adicionales al cumplimiento del requisito mínimo exigido para el cargo o cargos para los cuales se concursa, así:

—La experiencia laboral en cargos relacionados o en el ejercicio profesional independiente con dedicación de tiempo completo en áreas relacionadas dará derecho a veinte (20) puntos por cada año de servicio.

— La docencia en la cátedra en áreas relacionadas con el cargo de aspiración dará derecho a veinte (20) puntos por cada año de ejercicio de tiempo completo y a diez (10) puntos por cada año en caso contrario.

Exclusivamente para los efectos previstos en este literal, la cátedra podrá ser concurrente con la experiencia laboral en cargos determinados y con el ejercicio profesional independiente.

El puntaje máximo posible en este factor es de 150 puntos.

c. Capacitación. Hasta 150 puntos.

Los estudios que excedan al requisito legal para el cargo al cual se aspira y los cursos de capacitación se puntuarán, así:

— Cada postgrado en áreas relacionadas con el cargo se calificará así: especialización cuarenta (40) puntos, maestría cuarenta y cinco (45) puntos y doctorado cincuenta (50) puntos.

— Los cursos de capacitación en áreas relacionadas con el cargo de aspiración o en técnicas de oficina con duración de cuarenta (40) horas o más, dictadas por entidades oficialmente reconocidas darán lugar a una calificación de cinco (5) puntos por cada uno, hasta un máximo de veinte (20) puntos.

—Por cada obra científica que corresponda al área del cargo o cargos a los cuales aspira, que a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura lo amerite, se asignarán de conformidad con el Acuerdo 10 de 1995, hasta cincuenta (50) puntos para un máximo de cien (100) puntos.

El puntaje máximo posible de obtener en este factor es de 150 puntos.

d. Entrevista. Hasta 350 puntos

Los aspirantes que hayan superado las pruebas de conocimientos o de aptitud deberán presentarse a entrevista personal, la cual será realizada por comisiones plurales que conformará la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

El puntaje máximo posible de obtener en este factor es de 350 puntos.

6.2.2. Presentación de documentación adicional.

Los concursantes que hayan superado la etapa de selección deberán presentar ante la unidad de administración de la carrera judicial de esta Sala, dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación de las listas de resultados de las respectivas pruebas, los siguientes documentos:

a. Fotocopia autenticada del diploma del título o títulos de postgrado y de las constancias que acrediten la asistencia o aprobación de cursos de capacitación.

b. Un ejemplar de cada una de las obras científicas que correspondan al área del cargo o cargos a los cuales aspira.

7. Publicación de resultados.

Los puntajes que se obtengan en la etapa clasificatoria se notificarán mediante fijación de los listados respectivos en la secretaría de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y solamente serán susceptibles de reconsideración por parte de la Sala, cuando sean objetados por error aritmético.

La inscripción individual en el registro tendrá una vigencia de cuatro años. Expedido el registro, durante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con éstos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar.

8. Registro de elegibles.

Concluida la etapa clasificatoria, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura procederá a elaborar los listados de inscripción en el Registro de Elegibles según orden descendente de puntajes para cada cargo.

Estas listas se divulgarán mediante aviso público en la Secretaría de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura...”

2. Sobre el acto demandado.

La parte actora solicita declarar la nulidad de la Resolución PSAR07-436 de 2007, emanada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se conformaron los registros de elegibles para los cargos de empleados de carrera de la dirección ejecutiva de administración judicial como resultado del concurso de méritos convocado mediante el Acuerdo 345 de septiembre 3 de 1998.

En forma previa a la publicación de los resultados a que alude la resolución acusada, se llevó a cabo la siguiente actuación:

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura convocó a concurso de méritos mediante Acuerdo 345 de 1998; surtidas las pruebas correspondientes, se publicaron los resultados de la etapa de selección, mediante Resolución 2262 de 1999(2).

A través de Resolución 278 de septiembre 26 de 2001 (fls. 355 a 538) se publicaron los puntajes finales obtenidos en la etapa clasificatoria dentro del referido concurso de méritos, destinado a la conformación del registro de elegibles, etapa en la cual se valoraron los documentos aportados por los concursantes y se otorgaron los puntajes de conformidad con las ponderaciones previstas por la convocatoria; contra dicha resolución procedía el recurso de reposición, de conformidad con lo señalado en el artículo segundo de su parte resolutiva.

La resolución anterior fue publicada y la desfijación se produjo el 18 de octubre de 2001, como consta a folio 539.

Una vez verificados los argumentos de los recursos interpuestos por los participantes del concurso y vistas algunas inconsistencias en los puntajes otorgados en el factor capacitación, la Sala Administrativa del Consejo Superior consideró necesario dejar sin efecto tales puntajes y con ese objeto expidió la Resolución 456 de diciembre 12 de 2001 (fls. 545 a 547) en la que se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones:

“Al momento de verificar los resultados del concurso frente a las impugnaciones presentadas por algunos aspirantes, se encontró que, equivocadamente, en el factor capacitación se calificaron estudios acreditados por algunos concursantes, por encima de los topes máximos establecidos en la convocatoria, o por fuera de los parámetros de calificación previstas en esta.

En tales condiciones, con el fin de preservar la legalidad del concurso y la igualdad de los participantes, conforme lo establece el artículo 32 del Decreto 052 de 1987 y el artículo 44 del Acuerdo 34 de 1993, expedido por esta Sala, se dispondrá dejar sin efectos, exclusivamente, la calificación que en el factor capacitación fue asignada en la Resolución 278 del 26 de septiembre de 2001 y, por ende, se dispondrá la revisión de la totalidad de las hojas de vida de los participantes en el proceso de selección, teniendo en cuenta los documentos allegados en las oportunidades previstas en la convocatoria y la consecuente adjudicación de puntajes corregidos y su posterior publicación”.

Hecha la nueva calificación por el factor capacitación, después de hacer la revisión de las hojas de vida a que alude el precitado acto, se expidió la Resolución 154 de mayo 15 de 2002 (fls. 551 a 735) mediante la cual se publicaron los puntajes finales obtenidos por los concursantes en dicho factor y en el artículo segundo de su parte resolutiva se informó que contra ella procedía el recurso de reposición.

No obstante la anterior publicación, en los casos de algunos participantes se omitió actualizar los puntajes obtenidos como consecuencia de la recalificación mencionada, lo que dio lugar a corregir tales puntajes y ello se efectuó mediante la Resolución 187 de junio 12 de 2002 (fls. 736 a 738).

Cumplido lo anterior, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió la Resolución PSAR07-436 de octubre 9 de 2007 (fls. 1 a 175), mediante la cual se conformaron los registros de elegibles como resultado del concurso de méritos.

La resolución acusada, mediante la cual se publicaron los registros de elegibles como resultado de las etapas del concurso antes señaladas, fue publicada desde el 17 hasta el 23 de octubre de 2007, según se afirma en la constancia de publicación expedida por el Secretario Ejecutivo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, visible a folio 352 y según constancias de fijación y desfijación visibles a folios 353 y 354.

3. Si la Resolución PSAR07-436 de octubre 9 de 2007 está incursa en las causales de violación de la ley, falsa motivación, falta de competencia y expedición irregular que el demandante acusa.

Los cargos de violación directa de la ley, falsa motivación y falta de competencia los sustenta el libelista en el desconocimiento de las previsiones del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 270 de 1996, en el entendido de que al haberse prolongado la duración del concurso por más de dos años, vencido ese término la administración perdía competencia para expedir cualquier acto relacionado con la convocatoria y por lo tanto, lo que procedía era realizar una nueva convocatoria.

Al respecto, la Sala debe precisar que el texto de la norma que se invoca como violada en ningún momento limita la competencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que los procesos de selección se desarrollen en el término perentorio de dos años; lo que prevé la norma es que ordinariamente se realicen convocatorias cada dos años para efecto de mantener permanentemente registros de elegibles con miras a proveer las vacantes que se generen, pero ello en modo alguno implica que iniciado un proceso de selección que no ha podido culminar, la Sala Administrativa deba suspender o anular el trámite que ha seguido con miras a conformar un registro de elegibles y realizar una convocatoria nueva.

Si bien los procesos de selección deben tener unos términos de duración razonables, estos pueden verse alterados por diferentes factores, entre ellos la cantidad de cargos a proveer y la cantidad de participantes en el concurso, pues siendo mayor el número de ellos, se hace más dispendioso el análisis de las hojas de vida, la asignación de puntajes de acuerdo a los parámetros de la convocatoria, se presenta un mayor número de recursos para resolver en las diferentes etapas del concurso y ello normalmente origina demoras; sin embargo, estas no pueden ser causal de invalidación del proceso de selección que se ha adelantado, máxime cuando no hay norma que conceda un término perentorio para su culminación.

El hecho de que la norma consagre un término para la citación a convocatoria no implica que ese mismo término sea el que debe emplear la administración para llevar a cabo todas las etapas del concurso.

Tampoco se puede afirmar que vencido el pazo de dos años a que alude la norma, la Sala administrativa haya perdido competencia para pronunciarse en relación con aspectos relacionados con el concurso o para darle continuidad al mismo, pues dicha competencia se deriva del artículo 256 de la Constitución Política y de las atribuciones que conforme a los artículos 160 y siguientes de la Ley 270 de 1990 le han sido asignados al Consejo Superior de la Judicatura para la administración de la carrera judicial, normas que en momento alguno imponen límite temporal al ejercicio de esa competencia.

Las razones anteriores son suficientes para afirmar que la prolongación durante el término de 9 años del proceso de selección que dio origen al acto demandado, no se considera violatoria del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 270 de 1990 y tampoco implicó restricción o preclusión de la competencia que tenía la administración para continuar adelantando las etapas del concurso después de haber transcurrido más de dos años desde el momento en que se abrió la convocatoria.

Ahora bien, el actor sustenta el cargo de expedición irregular en que los errores de la calificación asignada en el factor capacitación, eran de tal magnitud que daban lugar a declarar la irregularidad del concurso, en lugar de dejar sin efectos los puntajes asignados a dicho factor, máxime cuando las correcciones que se permiten en esa etapa del concurso, deben tener relación con errores aritméticos.

En la actuación desarrollada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se demostró que una vez se advirtió la inconsistencia en virtud de la cual se habían concedido unos puntajes incorrectos en el factor capacitación, porque sobrepasaban los topes máximos establecidos en la convocatoria, se expidió la Resolución 456 de diciembre 12 de 2001 dejando sin efecto las calificaciones que contenían el error.

El vicio de expedición irregular ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación así:

“El vicio de nulidad por expedición irregular del acto se configura por la demostración de irregularidades sustanciales ocurridas en el procedimiento de expedición del acto acusado, vale decir, el que se presenta cuando el acto se expide omitiendo las formalidades y trámites determinantes o sustantivos de la decisión definitiva”(3).

A juicio de la Sala la actuación que se acusa no se enmarca en la definición de expedición irregular, pues lejos de pretender incurrir en una irregularidad, lo que quiso la administración con la decisión de dejar sin efecto la calificación erróneamente concedida, fue sanear la actuación con el ánimo de que no se invalidara la misma.

Además, no se observa que con dicho proceder se hubieran omitido formalidades que fueran determinantes para la decisión definitiva; para la Sala es evidente que la expedición de la precitada resolución, que fue antecedente a la que se acusa, pero le sirvió de sustento, en lugar de omitir una formalidad, lo que hizo fue restarle efectos a una calificación que, de haberse mantenido, hubiera dado lugar a errores que sí hubieran afectado en forma definitiva y determinante los resultados del registro de elegibles cuya nulidad se pretende.

Así las cosas, mal podría decirse que tal actuación está afectada por expedición irregular y menos, si se tiene en cuenta que los resultados de las nuevas calificaciones una vez practicadas las valoraciones y otorgado los puntajes correspondientes, fueron debidamente publicadas y puestas en conocimiento de los interesados.

Ahora bien, en cuanto al argumento del demandante según el cual se quebrantaron disposiciones contenidas en el Acuerdo 345 de 1998 y en el numeral 2º del artículo 164 de la Ley 270 de 1996 por no haberse publicado el consolidado de los resultados de la etapa clasificatoria, sino que se expidieron diferentes actos administrativos para el efecto, la Sala observa que la administración sí publicó la totalidad de los resultados mediante Resolución 154 de 2002; sin embargo, como tal decisión fue objeto de recurso de reposición, que fue favorable a los recurrentes, fue necesario corregir algunos puntajes contenidos en la primera(4) decisión publicada, pero ello no implica la pretermisión del requisito de publicación de los resultados, como lo pretende el demandante, diferente es que como consecuencia del recurso de reposición interpuesto por los interesados, se hubiera tenido que modificar la puntuación otorgada a ellos y para ello se hubiera expedido otro acto administrativo que solo contiene modificaciones en los puntajes de los interesados.

Aunado a lo anterior, la decisión que en efecto conforma las listas de elegibles y que es la que se acusa en este proceso, fue la Resolución PSAR07-436 de 2007 que contiene la calificación consolidada de todos y cada uno de los participantes del concurso y cuya publicación se hizo en debida forma como se constató en la documental obrante de folios 352 a 354, por lo que no se puede decir que está afectada por la falta de notificación o publicación pretendida por el actor.

En las anteriores condiciones, al no haberse desvirtuado la legalidad del acto demandado, deberán despacharse desfavorables las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(2) Según se desprende de las consideraciones de la Resolución 278 de septiembre 26 de 2001 (fls. 355 a 538).

(3) Sentencia de mayo 22 de 2008, Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo, Radicación: 11001-03-28-000-2007-00035-00.

(4) Lo que se hizo mediante la expedición de la Resolución 187 de junio 12 de 2002.