Sentencia 2007-00131 de marzo 25 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 11001-03-25-000-2007-00131-00(2584-07)

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Carlos Alberto Ochoa Guío

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico que debe resolver el Consejo de Estado concierne a determinar la competencia del Ministerio de la Protección Social, a la luz de los artículos 450 451 del Código Sustantivo del Trabajo en un caso en el que hubo un cese parcial y reiterado de actividades en la empresa, que el demandante descalifica como la hipótesis de hecho de las normas del Código Sustantivo del Trabajo, que se refieren a la “suspensión o paro colectivo de trabajo” y no al “cese parcial”.

1. El acto acusado presenta el siguiente contenido:

“RESOLUCIÓN NÚMERO 0854 DE 2007

(23 de marzo de 2007)

Por la cual se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad de unos ceses parciales de actividades

El Ministro de la Protección Social

En ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el artículo 451 del Código Sustantivo de Trabajo y

CONSIDERANDO:

Que el director administrativo suplente de la Caja de Compensación Familiar de Boyacá “Comfaboy”, mediante oficios radicados en este ministerio con los números 0430 y 30105 de 12 y 15 de febrero de 2007 respectivamente, solicitó la declaratoria de ilegalidad de los ceses de actividades realizados por los trabajadores de la caja los días 7, 12 y 13 de febrero de 2007.

Esta solicitud tiene como soporte el contenido de las actas de constatación de cese de actividades de fechas 7, 12 y 13 de febrero de 2007, elaboradas por la inspectora de trabajo de la ciudad de Tunja. (…).

Se concluye entonces, que los ceses de actividades promovidos por la organización sindical, no se enmarcan dentro de los parámetros legales permitidos en el artículo 379 literal e) del Código Sustantivo de Trabajo como se desprende de las actas adjuntas al expediente y cuyos hechos son coincidentes en cuanto al no permitirse el ingreso de trabajadores a las instalaciones de la empresa se hace imposible el desarrollo normal de las actividades de la misma, no cumpliendo dicho cese con los términos señalados en el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, puesto que no hace parte de un proceso de negociación colectiva de trabajo. (…).

RESUELVE:

ART. 1º—Declarar la ilegalidad del cese parcial de actividades promovido por el Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar de Boyacá, “Sinaltracomfa”, nacional y subdirectiva de Boyacá, realizados por los trabajadores de la Caja de Compensación Familiar de Boyacá, “Comfaboy”, los días 7, 12 y 13 de febrero de 2007, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ART. 2º—Ordenar que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto Reglamentario 2164 de 1959 que señala: “Declarada la ilegalidad de un paro, el Ministerio de Trabajo (hoy de la Protección Social), intervendrá de inmediato con el objeto de evitar que el empleador correspondiente despida a aquellos trabajadores que hasta ese momento hayan hecho cesación pacífica del trabajo pero determinada por circunstancias ajenas a su voluntad y creadas por las condiciones mismas del paro. Es entendido, sin embargo, que el empleador quedará en libertad de despedir a todos los trabajadores que una vez conocida la declaratoria de ilegalidad, persistieren en el paro por cualquier causa. Una vez conocida la ilegalidad de que trata esta resolución la empresa deberá atender el procedimiento ordenado por el Decreto 2165 y la Resolución 1064 de 1959, (…).

2. Los hechos probados. Con el fin de resolver el problema expuesto, la Sala tiene por probados los siguientes hechos:

— Obra en el expediente copia de la Resolución 0854 de 23 de marzo de 2007, expedida por el Ministerio de la Protección Social, mediante la cual “se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad de unos ceses de actividades”.

— Se allegaron las copias de las actas de constatación de la situación en las instalaciones de la empresa, tal como se registraba los días 7 de febrero de 2007, folio 4; 12 de febrero de 2007, folio 9; 13 de febrero, folio 41; 1º de marzo, folio 103; 14 marzo, folio 84; 16 marzo, folio 87; 27 de marzo, folio 94 y 28 de marzo, folio 96.

3. Sobre la competencia del Ministerio de la Protección Social. El centro de la controversia que reclama la atención del Consejo de Estado, reside en determinar si el Ministerio de la Protección Social tenía competencia para expedir el acto, es decir, para calificar la ilegalidad del movimiento adelantado por los trabajadores de Comfaboy. El demandante parte de la base de que con apego a los artículos 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo, el Ministerio de la Protección Social sí tiene competencia para determinar la ilegalidad de una suspensión colectiva de trabajo, si es que un movimiento de esa naturaleza no se aviene a las normas legales.

No obstante admitir esa competencia del ministerio, a juicio del demandante la actividad de agitación sindical adelantada en los meses de febrero y marzo de 2007 en la sede de “Comfaboy”, no fue una suspensión colectiva de trabajo, sino un cese parcial de actividades.

Por lo que acaba de explicarse, en el entendimiento del demandante un cese parcial de actividades no es una suspensión colectiva del trabajo, por lo tanto, como el ministerio solo tiene competencia para juzgar la legalidad de una “suspensión o paro colectivo de trabajo” y no del “cese parcial” de actividades, obró por fuera de la órbita de sus funciones cuando determinó la ilegalidad del dicho cese parcial de actividades.

Para el Consejo de Estado la distinción ideada por la parte demandante, y sobre la cual pretende edificar la falta de competencia del Ministerio de la Protección Social, y por consiguiente la nulidad del acto, es una distinción puramente especulativa, pues los perfiles del presente caso no permiten atender el planteamiento que ilustra la demanda, como pasa a verse.

El derecho de huelga consagrado constitucionalmente y en los instrumentos internacionales, es el reconocimiento de que existe siempre una confrontación latente entre los dos elementos centrales de la producción: el capital y el trabajo. En suma, se admite sin reservas la existencia de la confrontación, tanto, que el concepto de “conflicto colectivo” está presente en las normas internacionales, en la Constitución y en la ley. Dicho de otra manera, no se niega la existencia del conflicto sino que se reconoce como una hipótesis siempre posible, realidad que ha llevado a crear un conjunto de normas e instituciones propias para el estado de crisis de las relaciones entre empleadores y trabajadores. Precisamente, el reconocimiento del conflicto colectivo ha permitido la creación de reglas que regulan tanto el conflicto, como los periodos de paz laboral. Puesta en esta dimensión las cosas, el conflicto entre empleadores y trabajadores es una confrontación sometida a reglas mínimas que deben ser observadas, de este modo, en periodo de paz laboral es posible cierto margen de agitación y el mantenimiento de un espíritu de gremio, así como la vigilancia sobre el cumplimiento de las normas que regulan la relación de trabajo, bien sea en el pacto colectivo o en la convención colectiva fruto de la negociación. No obstante, en periodo diferente al de negociación colectiva, es decir en el tiempo de vigencia de una convención o pacto colectivo, que es ley para las partes, no son válidos ciertos instrumentos gremiales de agitación que sí lo serían en periodo de tensión. Por lo tanto, la suspensión colectiva de labores está prohibida por fuera del periodo de negociación, por lo que pasa a ser una forma de presión reprobada por el derecho. Entonces, empleadores y trabajadores en periodo de paz laboral deben someterse a las reglas mínimas y descartar las conductas que lleven a la suspensión colectiva, que sería la última ratio entre las medidas que la legislación protege para encausar los reclamos de los trabajadores. En tiempos diferentes a los de negociación colectiva, si hubiera alguna discrepancia, producto no del conflicto colectivo, sino del conflicto individual entre uno o algunos de los trabajadores y la empresa, deben operar otros instrumentos administrativos y judiciales para zanjar esas diferencias, pues acudir al remedio extremo de la suspensión de actividades, implica el desconocimiento de las reglas del conflicto e incumplimiento de los deberes y obligaciones individuales de los trabajadores que participan en un movimiento colectivo de cesación de actividades.

En el presente caso, la organización sindical argumentó en el momento en que se levantó el acta de constatación de 7 de febrero de 2006 (fl. 6), que la situación a que eran sometidos algunos trabajadores desprovistos de funciones reales, era un evento de acoso laboral a la luz de la Ley 1010 de 2006. Esta manifestación de la organización sindical como fuente y justificación del cese de actividades así fuera parcial, muestra por sí sola que los trabajadores debieron acudir primero a los mecanismos procesales judiciales expeditos que ofrece dicha ley para tramitar los reclamos individuales de los afectados. Por lo mismo, mientras no fueran agotados los mecanismos judiciales previstos por la Ley 1010 de 2006 para zanjar el conflicto jurídico, no podían los trabajadores acudir a medidas de fuerza como lo hicieron, en contravención de la normatividad que regula la materia.

No sobra reiterar que la Ley 1010 de 2006, ofrece mecanismos lo suficientemente ágiles y expeditos para prevenir, sancionar y corregir los actos de hostilidad laboral, instrumentos entre los cuales se halla la conciliación, figura esta incompatible con las medidas de fuerza empleadas por los trabajadores.

Se sigue de todo lo dicho, que la ilegalidad del cese de actividades tiene origen en la necesidad de mantener la vigencia de ciertas reglas mínimas de coexistencia que rodean la relación laboral, las que no pueden ser desconocidas unilateralmente por los trabajadores acudiendo a las medidas de fuerza.

La distinción semántica que intenta el demandante, para diferenciar un cese parcial de actividades de una suspensión colectiva, para de allí deducir la incompetencia del ministerio es inaceptable, si de lo que se trata es de respetar las reglas del conflicto colectivo previstas en la Constitución, en los tratados internacionales y en la ley; no pueden entonces los trabajadores irrumpir en un cese extemporáneo de actividades en periodos diferentes a los de negociación colectiva, al así proceder trasgredieron el ordenamiento. Y aunque se admita que el cese fue parcial, atendidos los perfiles del caso que hoy se juzga, tal menoscabo tuvo una repercusión y un impacto tan trascendental, que afectó todo el funcionamiento de la entidad. No puede olvidarse que se trata de un grupo de 30 trabajadores que de hecho afectaron gravemente los servicios de dirección administrativa, financiera y operativa, de la secretaría general y de los departamentos de planeación, jurídico y de sistemas, por lo que ese colectivo de funcionarios y de trabajadores asignados a tales dependencias impidió cumplir las tareas dentro de la normalidad laboral.

Dicho de otro modo, no hay cómo sostener razonablemente que un bloqueo a las principales instalaciones —las de la dirección de la entidad y a sus elementos más sensibles—, ejecutado por 30 trabajadores no es colectivo y que por el contrario es un acto intrascendente, porque algunas otras divisiones siguieron funcionando. La verdad es que basta con afectar, a manera de ejemplo, la oficina de sistemas, y la sede de las directivas para deducir el impacto negativo que tuvo la medida de fuerza tomada por los trabajadores.

El itinerario que enseguida se hace sobre la evolución de una situación originada en las vías del hecho, muestra a las claras que la frontera entre un cese parcial de actividades y una suspensión colectiva del trabajo, es en este caso totalmente artificial.

Así, en la visita oficial hecha por el ministerio el día 7 de febrero de 2007, los representantes de los trabajadores reconocieron ser los autores de la medida de fuerza, allí se dejó constancia que ante la protesta alguna reunión de un grupo de responsables de la empresa debió hacerse en un local externo; que el ingreso era restringido de hecho por un grupo de 30 trabajadores, y que la puerta de acceso al tercer piso estaba bloqueada con un madero. Igualmente, quedó registrado que la entidad externa de auditoría tuvo que abandonar la sede de la empresa, tomar la información en un dispositivo de memoria electrónica USB y trasladarse a otro lugar. En esa visita del Ministerio de la Protección, los trabajadores y la agremiación sindical aceptaron ser los autores de la protesta y además intentaron justificar las buenas razones que tenían para hacerla.

El día 12 de febrero, según el acta visible al folio 10, la agremiación sindical reconoció que la medida de fuerza fue deliberada, las razones que la impulsan y que ella apenas afectó unos cargos de la administración de la empresa y no a todo el tercer piso. Sin embargo, allí se registra que está limitado de facto el ingreso al tercer piso, que la puerta estaba bloqueada por una cadena y un candado, así como la necesidad de contar con la venia de un grupo de trabajadores en protesta para ingresar a la sede, pues ellos autorizaban el ingreso a su antojo.

La situación que presentaba la sede de la empresa el 13 febrero, folio 41, no es muy diferente, pues una cadena y un candado restringían el paso al tercer piso. La dirigencia sindical reconoció que la intención no era paralizar toda la empresa sino tres cargos directivos, pero con selectividad en el ingreso al tercer piso de la edificación en que funciona “Comfaboy”.

El estado de la protesta se mantuvo más o menos estable para el día 1º de marzo, folio 103. No obstante, el 14 marzo (fl. 84), se intensifica la protesta, las directivas se reúnen en la sede del hotel Hunza, el lenguaje pasa a referirse a una “toma”, pues los trabajadores que auspician el levantamiento dejan constancia de que no se les permite el ingreso de alimentos. El 16 marzo (fl. 87), el gerente se dice así mismo desplazado, luego de lo cual los días 27 (fl. 94) y 28 (fl. 95) languidece la protesta hasta desaparecer, justamente cuando se conoce la declaración de ilegalidad del movimiento hecha por el Ministerio de la Protección Social.

Que la situación se fue deteriorando con el paso del tiempo, lo muestra la presencia y protagonismo que tuvieron posteriormente la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo; igualmente se registró en una de esas reuniones, que hubo un pronunciamiento de tutela a favor de los trabajadores que intentaban regresar a su sitio de trabajo.

Como se evidencia del anterior repaso, la circunstancia de un cese “parcial” no descarta la suspensión colectiva, pues el número de quienes en ella participaron y la eficacia de la protesta fue tal, que no hay cómo negar que hubo una suspensión colectiva de actividades, así no haya causado la parálisis total de la empresa. El yerro del demandante consiste en creer que para que la suspensión de actividades cumpla las exigencias legales debe ser total, cuando la ley apenas ha exigido que sea colectiva o plural y en este caso que tenga eficacia suficiente para afectar el normal funcionamiento de la empresa.

El reproche viene montado sobre que el Ministerio de la Protección es incompetente y tal reproche depende de distinguir entre una “suspensión o paro colectivo de trabajo” y un “cese parcial” de actividades, diferencia que no se pudo hallar en este caso, de donde emerge la sinrazón de la demanda y el fracaso de las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad propuesta contra la Resolución 0854 de 23 de marzo de 2007, expedida por el Ministerio de la Protección Social, mediante la cual se declaró la ilegalidad de un cese repetido de actividades realizado en la Caja de Compensación de Familia de Boyacá “Confaboy” a instancia de los trabajadores.

Cópiese, notifíquese y, una vez, en firme el anterior proveído archívese. Cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».