Sentencia 2007-00144 de febrero 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 130012331000200700144 01

Recurso de apelación contra la Sentencia de 29 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Actor: Importadora Gran Andina Ltda.

Consejero Ponente:

Dr. Doctor Marco Antonio Velilla Moreno.

Bogotá D.C., cinco de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso(3), la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. La apelación, cuestiona el fallo de primera instancia por considerar, en esencia, que éste erró al considerar como procedente la causal de aprehensión y decomiso impuesta, por cuanto el agente de carga internacional tenía la obligación de efectuar el reporte electrónico de los documentos máster e hijo, por tratarse de una carga consolidada.

Al efecto, el recurrente insiste en que la carga no tenía tal característica, y que la equívoca colocación de un sello en el documento de transporte máster, en el que se indica que la carga es consolidada, por parte del agente de carga internacional, no la ubica en dicha condición, pues la misma obedece a circunstancias objetivas.

3. La Sala abordará el estudio de la alzada, principiando por establecer si, en efecto, la carga en cuestión ostentaba la característica de consolidada, pues tal condición da lugar a la obligación que de acuerdo con la DIAN fue incumplida, consistente en la transmisión oportuna de los documentos máster e hijo en los términos del artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, por parte del agente de carga internacional; y que a su turno, generó el decomiso de la mercancía. El texto de la disposición legal, en su versión vigente para la época, indicaba al respecto:

“ART. 96.—Transmisión y entrega de los documentos de viaje a la autoridad aduanera.

(…)

“El transportador marítimo transmitirá electrónicamente la información contenida en el manifiesto de carga y en los documentos de transporte directamente expedidos por él, con anterioridad a la llegada del medio de transporte, o la incorporará en el sistema informático aduanero dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la entrega física del manifiesto de carga.

El agente de carga internacional, en el modo de transporte marítimo, transmitirá electrónicamente la información relacionada con la carga consolidada, contenida en los documentos de transporte consolidadores y en los documentos hijos, o la incorporará en el sistema informático aduanero dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la finalización del plazo previsto en el inciso anterior. Dentro del mismo término establecido en el presente inciso, el agente de carga internacional deberá entregar los documentos consolidadores y los documentos hijos y el manifiesto de la carga consolidada” (subrayado fuera de texto).

Por su parte, el incumplimiento de la anterior obligación da lugar a la causal de aprehensión y decomiso señalada en el numeral 1.3. del artículo 502 ibídem, cuyo texto vigente para el momento de los hechos(4) disponía:

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(…)

Cuando las mercancías sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el manifiesto de carga a la autoridad aduanera o, el agente de carga internacional no entregue el manifiesto de la carga consolidada dentro de los términos establecidos en el artículo 96 de este decreto; o cuando el transportador y/o el agente de carga internacional no entreguen los documentos de transporte que les corresponda, dentro de la oportunidad provista en el artículo en mención” (subrayado fuera de texto).

Ahora, la Resolución 1737 de 17 de julio de 2006(5), por la que se decomisa la mercancía indica lo siguiente sobre la situación constitutiva de la causal:

“La presente actuación se inicia por haber incumplido el agente de carga internacional Americana de Carga Ltda., con la obligación de incluir en el sistema informático el documento hijo 41223943 del master G28577 del importador Importadora Gran Andina Ltda., lo que trajo como consecuencia la aprehensión de la mercancía, al configurarse la causal prevista en el numeral 1.3 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999”.

Pues bien, a fin de verificar si la carga podía considerarse como consolidada o no, es menester referirse, inicialmente a lo señalado en los respectivos documentos de transporte, para luego cotejar lo allí indicado con las definiciones existentes sobre tal concepto.

Obra en el expediente el BL Máster G28577, cuyo consignatario es Americana de Carga Ltda., y en el que se describe la siguiente mercancía:

“41 PKGS

PARTES IDENTIFICABLE COMO DESTINADAS EXCLUSIVA O PRINCIPALMENTE A LAS MÁQUINAS O APARATOS DE LAS PARTIDAS 8425 A 8430 TOPADORAS FRONTALES (“BULLDOZERES”) Y EXCAVADORAS”

Este documento tiene estampado un sello en el que se lee “CARGA CONSOLIDADA”.

Por su parte, el BL hijo 41223943(6), también con sello en el que se señala que la carga es consolidada, se halla consignado a Importadora Gran Andina Ltda.; y, en cuanto a la relación de la mercancía, se encuentra que esta coincide con la señalada en el BL Máster.

Ambos documentos indican que la mercancía venía contenida en el contenedor FSCU3005915.

Obra también en el expediente un documento proveniente de Americana de Carga Ltda., agente de carga internacional referenciado como “R12-PR-AC-01 CARTA DIAN”, del que se transcribe la siguiente información pertinente:

f1
 

Este documento cuenta también con el sello en el que se señala que la carga es consolidada.

Asimismo, reposa en el cuaderno de antecedentes administrativos(7) el manifiesto de carga R15-PR-AC-01, de la empresa Americana de Carga Ltda., consignado a Importadora Gran Andina Ltda., en el que se relaciona la misma mercancía contemplada en los BL máster e hijo, y en donde, adicionalmente, se indica que se trata de carga consolidada.

Habiendo descrito el contenido de los documentos concernientes a la carga, es del caso ahora referirse a lo que se ha entendido como carga consolidada no sólo en el marco de la jurisprudencia de esta Corporación, sino por otras definiciones que al efecto se traerán a colación.

Así, en Sentencia de 24 de marzo de 2011, expediente 200502397-01, M.P. María Elizabeth García González, se reiteró lo señalado por esta Sección en relación con la noción de carga consolidada así:

“De las pruebas aportadas al expediente, se observa a folio 14 del cuaderno 2, el documento de transporte número MSCUSF132001, remitido a nombre del Agente de Carga “CIRCLE FREIGHT”, en el que se relacionó la mercancía enviada como contenedor “FCL/FCL” correspondiente a las siglas en inglés de full container load, es decir, contenedor completo. Con este documento se evidencia claramente sin lugar a dudas, que la carga objeto de controversia se envió en el citado contenedor completo (FCL) y, según lo ha señalado esta Sala, se entiende que por el FCL se envía la mercancía que está suelta- sin agrupar- a través de un embarcador directo mas no la carga que es consolidada o agrupada. (…) De lo anterior (Sentencia del 6 de agosto de 2004, radicado 20020281, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) se concluye entonces, que según la noción aportada por la Organización Mundial del Comercio, para determinar que una carga es consolidada, es necesario tener en cuenta que la mercancía haya sido agrupada en un contenedor o unidad de carga. Así mismo esta Corporación en Sentencia del 27 de marzo de 2008, radicación número: 2001-00112-01, Actora: BAYER DE COLOMBIA S.A., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, señaló que para verificar que una mercancía es consolidada es necesario que así se indique en los documentos de transporte respectivos. (…) Así las cosas, en el caso que nos ocupa se concluye entonces que la carga en cuestión no era consolidada, toda vez que en los documentos de transporte se indicó que se trataba de una carga “FCL/FCL” —full container load— lo que traduce contenedor completo, es decir, que la mercancía allí contenida no había sido agrupada o consolidada, sino que por el contrario contenía carga suelta.

(…)

De los apartes transcritos (memorandos números 147 del 4 de marzo de 2002 y 443 del 20 de junio de la misma anualidad) y teniendo en cuenta que efectivamente los memorandos expedidos por la DIAN tienen una función meramente orientadora e informativa, se concluye que la carga FCL/FCL (full container load) no es consolidada, por cuanto en dicho caso se actúa como embarcador directo, además que, como ya se dijo, no se trata de carga agrupada (o consolidada) sino de mercancía suelta. Así mismo, se infiere que los agentes de carga internacional actúan como embarcadores directos, cuando a pesar de existir un documento de transporte master, hay un solo conocimiento de embarque hijo que ampara toda la mercancía que viene en el contenedor, es decir que la información de los documentos master e hijo, coincide en la cantidad y peso (subrayado fuera de texto).

De la jurisprudencia en cita, la cual a su turno, se refiere a los memorandos de la DIAN referenciados por la recurrente, se colige que la carga consolidada es identificable en la medida en que, por un lado, los documentos de transporte revelen el agrupamiento de la mercancía en la correspondiente unidad de carga, es decir, que esta no venga suelta; y, por el otro, que en caso de existir B/L máster e hijo, ambos relacionen exactamente la misma mercancía y ésta pertenezca a un solo consignatario.

Nótese que en el presente caso, de los documentos arriba relacionados no emergen todos los elementos sintetizados en el párrafo anterior como para caracterizar con claridad si la carga pertenece a la condición de consolidada. Así, por ejemplo, los mencionados documentos relacionan con exactitud la misma mercancía; y de aquellos se infiere que la carga pertenece a un solo consignatario, cual es Importadora Gran Andina Ltda., de modo que de lo hasta aquí anotado podría colegirse que existen factores que permiten suponer que se trata de carga no consolidada, según sugiere la apelante. Sin embargo, es claro que ésta viene agrupada en paquetes, tal como se señala en toda la documentación a ella referente.

Así las cosas, es preciso esclarecer si el elemento predominante para definir el que la carga ostente la condición de consolidada o no, estriba en que esta pertenezca a un solo consignatario, con equivalencia en la relación de la mercancía señalada en el BL máster e hijo; o, si por el contrario, basta con establecer que la mercadería venga agrupada en la unidad de carga respectiva.

Para la Sala el elemento fundamental que identifica la característica en cuestión, consiste en que la carga se halle agrupada, con independencia de que la misma se encuentre a nombre de uno o más consignatarios, y sin que resulte esencial el que la mercancía relacionada en los dos BL, máster e hijo, sea idéntica.

En este punto, conviene invocar lo señalado en Sentencia de esta Sección de mayo 30 de 2013, expediente 2006-00325-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso, en la que se precisó lo siguiente:

“Como en la normatividad aduanera no se encuentra definición de “carga consolidada”, la Sala reitera que hizo bien la DIAN en apoyarse en la doctrina extranjera y, fue así como en su Concepto 131 de 2 de enero de 2004 concluyó que de las definiciones extranjeras, el elemento más importante es que las mercancías sean agrupadas en un contenedor o unidad de carga, de ahí que la definición por excelencia a nivel mundial sea la de la O.M.C.” (subrayado y negrilla fuera de texto).

Del mismo modo, se define en el marco de la terminología logística como consolidación de carga, “la recepción separada de paquetes y el control de los mismos para un despacho futuro, como una consignación”; y, a su turno se entiende por desconsolidación de carga, “la separación de una o más partes que componen una consignación…”(8) (subrayado fuera de texto).

En el presente caso, según se anotó, es claro que la mercadería venía agrupada en 41 paquetes, por lo que ello, aunado a que en los documentos de transporte no se relaciona el término FCL —full container load— como para admitir que se trataba de carga suelta, permite concluir que el agente de carga internacional debía cumplir con la obligación prevista en el artículo 105 literal a), vigente para la época, cuyo texto expresaba:

“ART. 105. Obligaciones del agente de carga internacional.

Son obligaciones del agente de carga internacional, las siguientes:

a) Transmitir o incorporar en el sistema informático aduanero, en la oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto, la información contenida en los documentos de transporte consolidadores y en los documentos hijos…” (subrayado fuera de texto).

Así, y al hallarse suficientemente demostrado en el expediente que el agente de carga internacional inobservó la obligación señalada en la norma, al haber reportado la información concerniente al paquete consolidado de manera extemporánea(9), resulta evidente la configuración de la causal de aprehensión y decomiso prevista en el numeral 1.3 del artículo 502 del estatuto aduanero.

No sobra anotar, que lo sucedido en el presente caso no obedeció a una prevalencia de lo formal sobre lo material, pues fue posible evidenciar que la carga tenía el carácter de consolidada, y por tanto, el decomiso no se generó en un equívoco por parte del agente de carga internacional al estampar el sello que la relacionó como tal, dado que esta correspondía, en efecto, a la mencionada condición.

4. Finalmente, el cargo relacionado con la violación al derecho a la igualdad tampoco tiene vocación de prosperar, pues los casos decididos en la vía gubernativa referenciados por la actora, pueden eventualmente coincidir en algunos elementos con el del sub lite, pero no es factible verificar si en todos ellos la carga era realmente consolidada o no, como para establecer si se trataba de situaciones idénticas.

Incluso, en uno de los asuntos citados, se evidencia que la mercancía venía FCL (full container load), lo cual permite colegir que la carga no era consolidada, según se explicó en líneas anteriores, y por tanto no procedía el envío de documentos consolidadores.

Por otro lado, y si se aceptara en gracia de discusión que un caso idéntico al sub judice, fue fallado favorablemente al administrado por parte de la DIAN, ello implicaría que el mismo se decidió con claro desatino jurídico, lo que en modo alguno otorga derecho a los demás usuarios para que la Entidad decida sus procesos administrativos persistiendo en el error legal, so pretexto de preservar el derecho a la igualdad.

Todo lo anotado conlleva necesariamente a confirmar la Sentencia apelada, según se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(3) Antes, artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

(4) Texto vigente de acuerdo con el Decreto 2628 de 2001.

(5) Folios 33 y siguientes del cuaderno principal del expediente.

(6) Folio 17 del cuaderno de antecedentes administrativos.

(7) Folio 15.

(8) Diccionario de Logística y Negocios Internacionales, Danzas Logistics Worldwide y Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A., 2002.
No sobra anotar, a manera de referencia, que el proyecto de estatuto aduanero publicado en la página web de la DIAN, por el que se procura adecuar la normativa aduanera a los principios, normas y recomendaciones establecidos en el anexo general del protocolo de enmienda del Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros, Convenio de Kioto Revisado, según dispone la Decisión 618 de 2005, contempla la siguiente definición de carga consolidada:
Agrupamiento de mercancías pertenecientes a uno o varios consignatarios, reunidas para ser transportadas de un puerto, aeropuerto o terminal terrestre, con destino a otro puerto, aeropuerto o terminal terrestre, en unidades de carga, amparadas por un único documento de transporte master” (subrayado fuera de texto)

(9) A folio 9 del cuaderno de antecedentes administrativos consta la transmisión extemporánea, pues la entrega del manifiesto se efectuó el 2/11/2006 10:45 AM; mientras que la remisión electrónica de los documentos consolidados se realizó el 2/13/2006 12:41:08 PM. Además, este hecho no fue debatido por la parte actora, sino únicamente la ausencia de la obligación por parte del agente de carga internacional, por considerar que no se trataba de carga consolidada.