Sentencia 2007-00149 de febrero 14 de 2013

 

Sentencia 2007-00149 de febrero 14 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 2007-0149

Proceso 11001-03-28-000-2007-00149-01

Consejero ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Carlos Abdenago Guecha Sanabria

Demandado: Osbaldo Cáceres Maldonado

Proceso electoral – fallo de segunda instancia

Bogotá, D.C., catorce de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia de la Sala

Esta Sala es competente para proferir sentencia de segunda instancia en este asunto, de conformidad con los artículos 250 y 129 del Código Contencioso Administrativo, concordante con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, Reglamento del Consejo de Estado.

2. Consideración previa

En este caso es evidente que el período para el que fue elegido el demandado como diputado de la Asamblea de Casanare venció el 31 de diciembre de 2011.

La Sala considera indispensable resaltar que la desafortunada circunstancia se debe a la conducta del demandado, por las intervenciones dilatorias que se reseñaron en el capítulo de antecedentes de esta providencia y que ameritan la sanción que se tratará en el ordinal siguiente.

Así mismo, la Sala subraya que el Despacho del Consejero Ponente recibió el expediente por primera vez el 16 de febrero de 2012 (fl. 353), cuando ya había culminado el período del demandado como diputado de Casanare.

Después de resolver sobre una solicitud de acumulación de procesos igualmente formulada por el demandado, mediante auto de 20 de febrero de 2012 (fls. 354-355), el expediente ingresó nuevamente al Despacho del Consejero Ponente el 7 de marzo de 2012 (fl. 357) y el 23 de marzo de 2012 fue registrado proyecto de fallo (fl. 357).

Habiendo vencido el período del demandado como diputado, la decisión que en esta providencia se adopta surte efectos netamente académicos. Esta misma razón ha justificado que el Consejero Ponente presente ante la Sala de Sección el proyecto de fallo hasta esta época, pues razonadamente decidió darle prioridad a otros procesos que igualmente se encontraban para decisión de mérito, contra servidores públicos elegidos popularmente para períodos institucionales que aún están vigentes, producto de las elecciones de 14 de marzo de 2010 y de 30 de octubre de 2011.

3. Sobre la conducta del demandado en el proceso

Antes de entrar en el fondo del asunto, no puede dejar la Sala de referirse a la conducta dilatoria, temeraria y desleal con la administración de justicia que desplegó la parte demandada durante la segunda instancia del proceso.

Como se relata en los antecedentes de esta providencia, el demandado presentó recursos y solicitudes que afectaron el curso normal del proceso a tal punto que el período para el que fue elegido en la Asamblea de Casanare (2008-2011) terminó antes de que pudiera decidirse la alzada.

Vale la pena hacer una lista de las intervenciones, muchas de ellas improcedentes, que hizo el demandado ante esta corporación:

1) 22 excepciones en los alegatos de conclusión (fls. 235-251).

2) “Derecho de petición especial de protección de derechos Constitucionales, fundamentales, a la Igualdad ante la administración de justicia, a elegir y ser elegido, al trabajo” (fls. 276-281).

3) Solicitud de acumulación de procesos (fls. 288-290).

4) Recusación al ex consejero de Estado Filemón Jiménez Ochoa (fls. 294-296).

5) Recusación a la sección quinta (fls. 298-300).

6) Adición a la petición del ordinal 2 (fls. 302-303).

7) Nulidad del auto de 20 de noviembre de 2008, por el que la sección quinta declaró infundada la recusación al ex consejero Jiménez Ochoa (fls. 314-326).

8) Recusación contra todos los magistrados del Consejo de Estado (fls. 5-8 cdno. 2).

9) Solicitud de nulidad del auto de 28 de enero de 2010, proferido por el consejero Gustavo Gómez Aranguren para rechazar de plano las recusaciones (fls. 50-50 cdno. 2).

10) Recurso de reposición contra el mismo auto anterior (fls. 79-91 cdno. 2).

11) Ratificación de la nulidad del ordinal 9 (fls. 94-103).

12) Ratificación del recurso de reposición del ordinal 10 (fls. 104-116).

13) “Petición de información del motivo y normatividad legal aplicable, por el cual no aparece registrado, el pase al despacho magistrado presidente de la sección (sic) segunda (sic), del honorable consejo (sic) de estado (sic), de la solicitud de nulidad y de la solicitud de ratificación de solicitud de nulidad contra el auto de 28 de enero de 2010” (fls. 118-121 cdno. 2).

14) Recursos de apelación y súplica contra el auto de 30 de septiembre de 2010, mediante el cual la sección segunda negó la nulidad y rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuestos por el demandado (fls. 143-149).

En tales condiciones, la conducta del demandado encuadra en lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 60A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 14 de la Ley 1285 de 2009, que dice:

“Poderes del juez. Además de los casos previstos en los artículos anteriores, el juez podrá sancionar con multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a sus representantes o abogados, en los siguientes eventos:

“5. Cuando adopten una conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se entorpezca el desarrollo normal del proceso”.

Para aplicar la sanción, el artículo 59 de la Ley 270 de 1996 señala que el juez “hará saber al infractor que su conducta acarrea la correspondiente sanción y de inmediato oirá las explicaciones que este quiera suministrar en su defensa.”

Al respecto, la Sala destaca que la sección segunda, subsección B de esta Corporación, en el auto de 7 de abril de 2011 (fls. 160-167 cdno. 2), previno a la parte demandada sobre las medidas procedentes por el planteamiento de nulidades y recursos improcedentes. Frente a lo anterior, el demandado guardó silencio.

Así las cosas, la Sala ejercerá la facultad que le atribuye la norma transcrita, imponiéndole al demandado una multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes, sin perjuicio de la multa que anteriormente le fue impuesta por el consejero ponente en auto de 20 de febrero de 2012 (fls. 354-355), esta última específicamente por la improcedencia de la solicitud de acumulación de procesos, de conformidad con el artículo 159-4 del Código de Procedimiento Civil.

4. El caso concreto

En este caso se cuestiona la legalidad de la elección del demandado como diputado de la asamblea de Casanare para el período 2008-2011, contenida en el formulario E26 de 5 de noviembre de 2007, expedido por la comisión escrutadora departamental. Claramente a la fecha de esta decisión el período del cargo ha vencido, debido principalmente a las actuaciones dilatorias y temerarias del demandado a las que se hizo referencia en el ordinal anterior.

En esas condiciones, de conformidad con el artículo 66, numeral 5º del Código Contencioso Administrativo, el acto demandado ha perdido fuerza ejecutoria por haber perdido, a su vez, vigencia.

Relevarse la Sala de la decisión de fondo de este asunto por vencimiento del período para el que fue elegido el demandado admitiría la existencia de actos administrativos exentos de control judicial y desconocería el principio de justicia rogada, que desde un punto de vista obliga al juez a decidir todos los planteamientos propuestos por la demanda.

En consecuencia, deberá la Sala definir si el demandado realmente estaba inhabilitado para ser diputado, como lo consideró el a quo o si, por el contrario, no lo estaba, como asegura aquél.

Se recuerda que en primera instancia el tribunal administrativo de Casanare encontró configurada la inhabilidad del artículo 122 de la Constitución Política, que impide ocupar cualquier cargo público a “quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño”(1).

El a quo explicó que el señor Cáceres Maldonado había sido encontrado responsable patrimonialmente en dos procesos de repetición y sentó su desacuerdo con la limitación que en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte Constitucional hizo a la interpretación de la referida inhabilidad, que estimó discorde con el efecto útil de las normas jurídicas y el propósito de la reforma constitucional de restringir aún más el acceso a cargos públicos de personas responsables de lesiones al patrimonio del Estado.

Pues bien, teniendo en cuenta que el demandado apeló sin controvertir en concreto los argumentos del fallo de instancia, la Sala definirá el alcance y los escenarios en que se aplica la inhabilidad en comento.

Según el texto transcrito previamente, el artículo 122 de la Constitución Política prevé una inhabilidad para acceder a cualquier cargo público, que se configura cuando concurren los siguientes presupuestos:

a) Que la persona sea responsable de que el Estado haya sido condenado a una reparación patrimonial.

b) Que esa responsabilidad haya ocurrido con la calidad de servidor público.

c) Que la responsabilidad del servidor público haya sido definida por sentencia judicial ejecutoriada.

d) Que la sentencia judicial haya establecido que la responsabilidad fue producto de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor público.

e) Que la persona no haya respondido por el valor del daño con su patrimonio.

La discusión en este asunto se centra en el contexto judicial en el que se debe calificar la conducta del servidor público responsable para que se configure la inhabilidad; es decir, si es un proceso penal, como sostiene el demandado o si es en el proceso de repetición que pueden promover las entidades públicas, que fue el criterio del a quo y del actor.

Al respecto, debe acudir la Sala a las consideraciones que expuso la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, que convocó a referendo y propuso al pueblo la reforma constitucional que se convertiría en el Acto Legislativo 1 de 2004 y que contiene, entre otras, la inhabilidad involucrada en el caso concreto.

En Sentencia C-551 de 2003, la Corte consideró que la inhabilidad por haber provocado como servidor público una condena patrimonial al Estado por una actuación dolosa o gravemente culposa calificada por sentencia judicial, para que superara el análisis constitucional, debía entenderse que tal sentencia judicial es la que profiere el juez penal, porque de acuerdo con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), la reglamentación legal del derecho a ser elegido se restringe a “razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. (Se resalta).

Esta sección acogió tal criterio al decidir el caso de un representante a la Cámara sobre quien pesaba una condena judicial en un proceso de repetición, por haber ocasionado con su conducta gravemente culposa que el Estado —representado por una empresa social del Estado— pagara una indemnización a un funcionario que el demandado había declarado insubsistente. En consecuencia, en aquélla oportunidad la Sala negó la pretendida nulidad de la elección demandada, concluyendo que:

“según la jurisprudencia constitucional analizada, que constituye cosa juzgada erga omnes, la segunda frase del inciso final del artículo 122 constitucional, de acuerdo con pactos internacionales, la inhabilidad allí establecida sólo es predicable cuando el daño patrimonial al Estado se declara en proceso de carácter penal; por lo cual no procede por razón de sentencias de carácter administrativo. En tal virtud no se configura uno de los elementos de ésta, al no ser una sentencia proferida en un proceso penal la que declaró la culpa grave o el dolo”(2) (Negrillas adicionales).

El caso concreto habrá de resolverse de la misma forma, en virtud de la cosa juzgada constitucional de que gozan los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional, de conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política.

Siendo así, no había lugar a declarar la nulidad de la elección del demandado, como lo hizo el a quo, porque en el proceso no se probó que aquel tuviera en su contra una sentencia penal en la que se le declarara responsable de un daño patrimonial al Estado por su conducta dolosa o gravemente culposa. Antes bien, sobre el demandado pesan dos antecedentes de responsabilidad patrimonial en un escenario judicial distinto.

En efecto, consta en el expediente que Osbaldo Cáceres Maldonado fue condenado en dos oportunidades en procesos de repetición (L. 678/2001) por el despido ilegal de empleados del municipio de San Luis de Palenque, Casanare, mientras fue alcalde del mismo(3).

Aunque la Sala no desconoce la gravedad de las conductas atribuidas al demandado, lo cierto es que de acuerdo con una norma que forma parte del bloque constitucional, el derecho a ser elegido sólo puede restringirse por las razones que taxativamente allí se indican, dentro de las que no se encuentra el antecedente judicial en un proceso de repetición. Además, se reitera, la Corte Constitucional ya sentó la regla de interpretación de la inhabilidad del artículo 122 de la Constitución Política por responsabilidad patrimonial frente al Estado, con fundamento justamente en el Pacto de San José.

Así que el demandado no incurrió en la inhabilidad que soportó la demanda electoral y, en consecuencia, el fallo apelado se revocará para, en su lugar, denegar las pretensiones, incluida la de declarar elegida a la señora Narda Consuelo Perilla Alonso, pretensión que, valga decir, ni siquiera procedía en el escenario de una decisión estimatoria, por ser una declaración ajena al proceso electoral, de conformidad con el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo.

Por último, se advierte que el ordinal primero de la parte resolutiva del fallo recurrido, que declaró infundada la excepción de inepta demanda por ausencia de cargos, no fue apelado, de modo que está excluido de la decisión de alzada.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCANSE los ordinales segundo y tercero de la sentencia de 30 de abril de 2008, del Tribunal Administrativo del Casanare. En su lugar, deniéganse las pretensiones de la demanda.

2. IMPÓNESE al demandado, Osbaldo Cáceres Maldonado, multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE copia a la dirección ejecutiva de la administración judicial para lo de su competencia.

Notifíquese y cúmplase».

SALVAMENTO DE VOTO

Me permito consignar las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala en el asunto de la referencia, en sentencia del 14 de febrero de 2012, en cuanto se consideró en ella que la inhabilidad contenida en el inciso sexto del artículo 122 constitucional debe entenderse restringida a los casos de sentencia penal, conforme lo dispuso la Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003 y C-541 de 2010.

1. La Corte en la Sentencia C-551 de 2003 declaró exequible la Ley 796 de 2003 que convocaba a referendo

La parte que constituye cosa juzgada explícita en una sentencia de constitucionalidad es la resolutiva. Y la Corte ha extendido como cosa juzgada implícita, la “ratio decidendi” o razón de la decisión. Lo demás contenido en la parte motiva de la sentencia constituyen doctrina, “obiter dicta”.

La Corte declaró exequibles “los contenidos que aparecen en los numerales 1º (…) del artículo 1º de la Ley 796 de 2003 (…)

El numeral 1º contenía la pregunta sobre la inhabilidad que nos ocupa, luego al ser declarada exequible sin condicionamiento alguno, debe interpretarse la misma conforme a su tenor literal.

La ratio decidendi de la sentencia giró en torno a si la reforma representaba o constituía “sustitución de la Constitución” (C.P., art. 374 que sólo permite la “reforma” de la misma).

La Corte consideró que “(…) no corresponde a la Corte en esta sentencia entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando éste es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el presente proceso está referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo”.

Y al hacer el estudio de las intervenciones, señaló:

“278. Otros intervinientes afirman que este numeral es inconstitucional, pues viola el artículo 23 de la Convención Interamericana. Entra pues la Corte a examinar ese reparo.

En el presente caso, el ataque de los intervinientes no está llamado a prosperar, pues parte de un supuesto equivocado, ya que presume que existe una contradicción clara e insalvable entre el numeral 1º y la Convención Interamericana. Sin embargo, el numeral 1º, en caso de que fuera aprobado por el pueblo, no vulneraría la Convención Interamericana, pues una interpretación sistemática permite compatibilizar los mandatos del numeral 1º y las prescripciones del artículo 23 del Pacto de San José, como se verá a continuación. Además, y sobre todo, en ningún caso se puede afirmar que la contradicción alegada por el interviniente representa una sustitución de la Constitución. No le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un control de contenido o material de las reformas constitucionales, mucho menos tomando como referente supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente acierta al señalar que el bloque de constitucionalidad (Constitución, art. 93), en su integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para elevarlos a un rango supraconstitucional.

Pero si se aceptaran como “vinculantes” otros análisis de la corte, se tiene que:

2. La Corte Constitucional (C-551/2003) actuó sin competencia

A la Corte Constitucional se le sometió a examen la Ley 796 de 2003 que citaba a referendo para que el pueblo votara.

Entonces la competencia de la misma estaba restringida a dos aspectos: La forma de las preguntas y el trámite formal de la ley.

Luego de ello, el pueblo votaría para después incorporar lo decidido al texto de la Constitución Política.

Pero la Corte entró a hacer un análisis material, por lo que actuó sin competencia. Prácticamente “se adelantó” al posible texto reformado de la Constitución, imponiéndole al constituyente una interpretación “anticipada” de lo que él reformaría.

3. La finalidad de la reforma constitucional era “precisar y ampliar las inhabilidades”

Así decía la pregunta 1. Sometida a consideración del pueblo:

1. Pérdida de derechos políticos

Pregunta: con el fin de precisar y ampliar las inhabilidades para ejercer cargos públicos o contratar con el estado, ¿Aprueba usted el siguiente artículo?

El quinto inciso del artículo 122 de la Constitución Política quedará así:

Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.

Aunque al final esa parte introductoria fue declarada inexequible en esa sentencia (para dejar solo la pregunta), no deja de indicar que la finalidad de la reforma constitucional era ampliar las inhabilidades. Pero lo que trató de hacer la Corte, haciendo interpretaciones que no estaban dentro de su competencia, no fue ampliar, sino restringir las inhabilidades, contrariando el espíritu de la reforma.

Además la propia Corte en la sentencia C-551 de 2003 señaló explícitamente que “la segunda frase del numeral no parece referirse a condenas penales, por la comisión de hechos punibles, ya que la primera parte de la pregunta del inciso propuesto regula la hipótesis de la condena por delitos que afectan el patrimonio del Estado. Por ende, esta segunda parte, para que tenga eficacia normativa propia, parecería referirse a sentencias ejecutoriadas en procesos en procesos que no son penales (ver párrafo cuarto del numeral 279 de la sentencia).

Pero luego empezó a hacer “interpretaciones” de índole material para señalar que “esta segunda frase del numeral 1º puede ser armonizada con la Convención Interamericana, si se entiende que también hace referencia a sentencias en procesos penales”.

4. El artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica limita la ley, no a la Constitución, y muchos menos al constituyente

Dicho artículo, citado en la parte motiva de la Sentencia C-551 de 2003, regula los derechos políticos, y en el numeral 2º señala:

“2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

Entonces, lo que se limita en dicho pacto es la función del legislador, quien en virtud de dicha disposición sólo puede reglamentar el ejercicio de derechos y oportunidades sólo por algunas razones entre ellas, por condena de juez competente en proceso penal.

Es lógica esa restricción al legislador ordinario, teniendo en cuenta que se trata de aspectos reservados al Constituyente primario o derivado.

Pero olvidó la Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003 y por acoger llanamente su tesis también lo obvió la mayoría que acogió la sentencia electoral de la cual me aparto, que en el caso la modificación se introdujo por decisión del constituyente, a través de un referendo.

Entonces no puede alegarse el contenido de una prohibición dirigida al legislador, para entendérsela —vía interpretación sin competencia— al Constituyente, pues por esa vía se subvertiría el orden jerárquico normativo que impera en nuestro sistema jurídico.

5. La sentencia de la CIDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela del 1º de septiembre de 2011, se refirió a un caso administrativo.

Del texto de la citada sentencia, se evidencia que lo alegado es la “responsabilidad internacional [del Estado al] haber inhabilitado al señor López Mendoza […] para el ejercicio de la función pública por vía administrativa en [supuesta] contravención con los estándares convencionales; haber prohibido su participación en las elecciones regionales del año 2008, así como por no haber otorgado las garantías judiciales y protección judicial pertinentes ni […] una reparación adecuada”. De acuerdo con la demanda, “al momento de adoptar la decisión de inhabilitación para el ejercicio de la función pública de[l señor] López Mendoza, el Contralor [General] de la República y, en revisión, la Sala político administrativa de[l Tribunal Supremo de Justicia], no elaboraron argumentos adicionales que sustentaran la aplicación de una sanción más gravosa a [una] multa [previamente impuesta], ni […] ofrecieron argumentos que calificaran el tipo de conducta ilícita y su correspondencia con la imposición de una de las máximas sanciones accesorias”.

Incluso una de las pruebas ordenadas y practicadas en ese proceso de responsabilidad internacional fue la declaración de Humberto Nogueira Alcalá, perito propuesto por la comisión, quien rindió testimonio pericial sobre lo siguiente: “i) los límites permisibles y el alcance de los derechos políticos a la luz de los estándares interamericanos e internacionales, y ii) “la compatibilidad del proceso administrativo ejercido por la Contraloría General de la República de Venezuela para imponer inhabilidades públicas a la luz de los derechos consagrados en la Convención Americana”.

En la sentencia se dedicó un capítulo para referirse y analizar los “componentes y etapas del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades”, y en particular el que se siguió en el caso del señor López.

Lo posterior fue un “recurso de nulidad” contra ese acto, lo que no podría, en principio, catalogarse como trámite judicial, pues se hace en virtud de revisión.

Pero el tema versó sobre la inhabilitación administrativa que se le impuso al señor López por parte del Contralor General de la República de Venezuela, en un trámite administrativo.

Entonces, esa sentencia tampoco podía servir de fundamento a la decisión que se tomó por la sección quinta, pues en ese caso resuelto por la Corte Interamericana se trató de la sanción de un contralor, que no puede tenerse como “sentencia” ni dictada por un “juez”. En este aspecto no encajaría esa sentencia citada, en el presente caso en el que sí hubo una “condena” (en acción de repetición) proferida por “jueces competentes”.

Además, en otra decisión sobre el mismo tema (Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 23 de junio de 2005, párrafo 206) la misma Corte había dicho que “la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones” y que “La restricción debe encontrarse prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo”.

6. Un juez, so pretexto de aplicar un precedente judicial, no puede cambiar el texto de la Constitución

La Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003 aceptó que el texto de la pregunta que en virtud de la Ley 796 de 2003 se sometería a referendo “no parece referirse a condenas penales”, y aún así, entró a hacerle decir lo que no decía.

Sin embargo, declaró exequible el artículo, y en la parte considerativa, aunque no dejó explícita ni clara la ratio decidendi, esta se limitó a si la reforma sustituía o no el texto de la Constitución, a lo cual la Corte concluyó que no.

7. Tomando la interpretación de la Corte, el texto de la inhabilidad quedaría inane por reiteración, y por su improbable (casi imposible) configuración

La expresión en estudio señala:

Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño”.

Es obvio que la expresión “tampoco” pretendía agregar otro hecho constitutivo de causal al ya tratado en la primera parte cuando se refería a condenas penales.

La misma redacción de esta parte del texto (conducta dolosa o gravemente culposa; así calificada) indica la finalidad de de la reforma, de referirse a otro tipo de sentencias aparte de las penales.

Al extenderse la “condición” (inexistente en la norma) de que las sentencias a que se refiere ese aparte deben ser de carácter penal, no solo se restringe, sino que prácticamente “anula” la autonomía de este segmento, pues bastaría con la primera parte de la norma para alcanzar el objetivo de la inhabilidad.

Pero además, en la interpretación que le dio la Corte, sería de muy improbable (casi imposible) configuración.

El ejemplo que utilizó la Corte (de un servidor público que cause lesiones con su arma) para sustentar su postura es excluyente e hipotético. La norma claramente expresa “a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial”.

Esa es la condición que gravita como eje central de la condición. La norma no se refiere ni quiso referirse en qué otro escenario: Si en el fiscal, el contencioso, el disciplinario. Recuérdese que del campo penal ya se había ocupado el inciso quinto.

Pero el escenario que menos podría presentarse es precisamente el penal. Además esta apreciación adoptada por la Corte y seguida por el proyecto implicaría que tendrían que producirse no una sino tres sentencias:

• La penal condenando al autor material del hecho,

• La de reparación directa condenando al Estado

• Y la de repetición contra el servidor público.

Pero ocurre que la condena penal no se requiere para condenar patrimonialmente al Estado. Puede que exista condena penal y que no se responsabilice al Estado. O al contrario: Que se absuelva en lo penal pero se condene en lo contencioso.

También puede ocurrir que el Estado condenado patrimonialmente no repita contra el servidor público, porque considere que éste no actuó con dolo o con culpa grave.

En esa medida, una condición sencilla y directa contenida en la norma constitucional se pretende volver una condición de casi imposible cumplimiento.

Aunque las normas que imponen sanciones y que restringen derechos deben interpretarse en forma restrictiva, no puede ello servir para hacer una interpretación tan restringida y ajena al contenido literal, como la que hizo la Corte Constitucional.

8. Además de todo lo anterior, la Convención Interamericana contra la Corrupción tiene como propósito “prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio”.

Colombia la ratificó en instrumentos de marzo 29 de 1996, noviembre 25 de 1998 y enero 19 de 1999.

El artículo III establece que el Estado conviene en crear, mantener y fortalecer “Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas”, que lleve a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.

El artículo XII dispone que para la aplicación de la convención no será necesario que los actos de corrupción descritos en la misma produzcan perjuicio patrimonial al Estado.

En el caso, contra el demandado se demostraron por lo menos 2 fallos en los que fue condenado en procesos de repetición, a pagar sumas de dinero por las que había sido condenado patrimonialmente el Estado.

El artículo 122 (inciso sexto) precisamente elevó a categoría de inhabilidad esas situaciones, cuando el servidor no hubiese pago de su peculio esos dineros, como salvaguarda del patrimonio del Estado.

9. Conclusión sobre el caso concreto

Concretando el criterio esbozado a través de este salvamento al caso concreto, implicaba tener en cuenta lo demostrado sobre el particular para efectos de analizar si se configuró o no la inhabilidad alegada.

En efecto, se demostró en el proceso que el demandado fue objeto de condena patrimonial por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencias del 12 de diciembre de 2002 proferida dentro del proceso de repetición 2001-00541, en virtud de la cual se le declaró patrimonialmente responsable por $ 10.500.000; y del 7 de septiembre de 2006 dictada en el proceso de repetición 2002-00209 en la que se le condenó al pago de $ 12.317.397, ambas a favor del municipio de San Luis de Palenque.

Como el obligado, señor Osbaldo Cáceres Maldonado no le dio cumplimiento a tales condenas, la entidad acreedora inició proceso ejecutivo en su contra, y el juzgado administrativo de Yopal libró mandamiento de pago.

En la sentencia debió entonces tenerse en esas circunstancias para analizar los cargos, en consideración a que se enmarcan dentro del supuesto contenido en el inciso sexto del artículo 122 de la Constitución Política, y no excluir el estudio por el hecho de que la condena patrimonial no está contenida en una sentencia proferida en un proceso penal.

En consecuencia, en el caso estaban demostrados los elementos constitutivos de la inhabilidad endilgada al demandado, por lo que debió declararse la nulidad de su elección como diputado del departamento de Casanare.

Susana Buitrago Valencia. 

(1) Texto vigente para la época de la elección demandada, que corresponde a la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 2004.

(2) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de septiembre de 2011, Radicación 2010-0030/39/42/52.

(3) Radicación 2001-541, sentencia de 12 de diciembre de 2002 y 2002-209, sentencia de 7 de septiembre de 2006, ambas del Tribunal Administrativo de Casanare.