Sentencia 2007-00149 de marzo 18 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 17001-23-31-000-2007-00149-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social - Inurbe

Demandado: Departamento de Caldas y otros.

Referencia: Apelación auto

Bogotá, D.C., dieciocho de marzo dos mil diez.

Estando el expediente al despacho para resolver la apelación contra el auto de 16 de agosto de 2009, proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto denegó el mandamiento de pago, observa la Sala lo siguiente:

I. Antecedentes

I.1. El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social, Inurbe, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva singular contra el Departamento de Caldas, Invicaldas y Pasbicaldas, para que se les condene al pago de unos pagares suscritos por las entidades demandadas (visible a fl. 19 a 23, cdno. 5)

I.2. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, una vez efectuado el reparto, por auto del 15 de mayo de 2002, admitió la demanda y libró mandamiento de pago (visible a fl. 101 a 107, cdno. 5).

I.3. En sentencia de 8 de junio de 2006, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito dispuso declarar probada la excepción de mérito denominada “Inexistencia del título ejecutivo y la de cumplimiento de la obligación” (visible a fls. 445 al 483, cdno. 5).

I.4. La apoderada de la parte actora, interpuso recurso de apelación contra el citado fallo (visible a fl. 485, cdno. 5).

I.5. Una vez concedido el recurso, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales Sala Civil-Familia, en el cuaderno 2, previo a resolver sobre el fondo de la apelación, declaró la nulidad del proceso ejecutivo de mayor cuantía, a partir del mandamiento de pago, inclusive, al estimar que los títulos ejecutivos guardaban una relación con un contrato estatal.

I.6. Al regresar el expediente al Juzgado Cuarto Civil Circuito para resolver la falta de competencia, rechazó la demanda y ordenó su remisión al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Para el efecto, reiteró que los títulos ejecutivos fueron expedidos con ocasión de un contrato estatal.

I.7. La Sala de Decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas avocó el conocimiento del proceso y por auto de 16 de agosto de 2009, negó el mandamiento ejecutivo.

II. Fundamentos de la providencia apelada

Mediante el citado proveído, el tribunal denegó el mandamiento ejecutivo solicitado al considerar que se presentaron dos causales de improcedencia: la ausencia de contrato estatal, que impide integrar los títulos ejecutivos complejos; y que los pagares que pretenden ejecutarse no cumplen con los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, esto es la existencia de una obligación clara, expresa y exigible.

De igual forma, concluyó la inexistencia del título ejecutivo, pues los pagares presentados están sujetos a una condición para la obligatoriedad de los mismos, desnaturalizando su característica de incondicionalidad dispuesta en el artículo 709 del Código de Comercio.

III. Fundamentos del recurso

La apoderada de la parte actora, fundó el recurso de apelación en las siguientes consideraciones:

Que la entidad receptora de los subsidios de vivienda se obligó a proteger su destinación a las viviendas familiares del proyecto, por medio de pólizas de seguros y de garantías que amparan los derechos de los beneficiarios, por tanto, los pagarés no provienen de una relación contractual sino de los recursos que prevé la ley para los subsidios familiares de vivienda.

Por lo anterior, considera la actora que no se trata de una obligación proveniente de un contrato de obra, como lo adujo el a quo.

Resalta que el Inurbe presentó los pagares con la firma de los obligados donde se refleja la promesa de pagar sumas determinadas de dinero.

De esta manera, expresa que al no tratarse de una situación regulada para la integración de un título complejo, los pagarés si reúnen los requisitos para ser considerados como título ejecutivos, según lo dispone el artículo 68, numeral 5º del Código Contencioso Administrativo.

Afirma que el tribunal de forma equivocada sostuvo que los pagarés pueden suscribirse como garantía del cumplimiento de una obligación, cuando es un pago incondicional¨, olvidando que la expresión incondicional no se debe entender bajo el supuesto según el cual las partes no pueden pactar modalidades, plazos y condiciones, por tanto, cuando sean exigibles estas y se respalden con el título, cual quiera sea la obligaciones pactada, el deudor se obliga a pagar de manera incondicional, expedita e inmediata la obligación contraída.

IV. Consideraciones de la Sala

Encuentra la Sala que el proceso gira en torno a determinar si en virtud de la Ley 1107 de 2006, los procesos ejecutivos originados con ocasión de unos pagarés expedidos por una entidad estatal son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

Para el efecto, es necesario resaltar que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 dispone que:

“ART. 75.—Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.

PAR. 1º—Una vez practicadas las pruebas dentro del proceso, el juez citará a demandantes y demandados para que concurran personalmente o por medio de apoderado a audiencia de conciliación. Dicha audiencia se sujetará a las reglas previstas en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil y se procurará que se adelante por intermedio de personas diferentes de aquellas que intervinieron en la producción de los actos o en las situaciones que provocaron las discrepancias.

PAR. 2º—En caso de condena en procesos originados en controversias contractuales, el juez, si encuentra la existencia de temeridad en la posición no conciliatoria de alguna de las partes, condenará a la misma o a los servidores públicos que intervinieron en las correspondientes conversaciones, a cancelar multas a favor del Tesoro Nacional de cinco (5) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales.

PAR. 3º—En los procesos derivados de controversias de naturaleza contractual se condenará en costas a cualquiera de las partes, siempre que se encuentre que se presentó la conducta del parágrafo anterior” (resaltado fuera de texto).

En este sentido la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa de la siguiente forma:

“De acuerdo con lo dicho, cuando se trata de contratos estatales que originaron la creación de un título valor, por ejemplo de un pagaré, que no ha circulado y cuyo cobro se pretende por la vía judicial, teniendo en cuenta que se pueden oponer excepciones propias del contrato estatal, el competente para conocer de la ejecución será el juez de lo contencioso administrativo, siempre que concurran los siguientes requisitos: — Que el título valor haya tenido como causa un contrato estatal. — Que el contrato del que se trate sea de aquellos de los que conoce la jurisdicción contencioso administrativa”(1) (resaltado fuera de texto).

Por su parte, la Ley 446 de 1998, estableció que corresponde a esta jurisdicción conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa.

De igual forma, recuerda la Sala que antes de entrar en vigencia la Ley 689 de 2001, también había considerado el Consejo de Estado que era competente para conocer de títulos de recaudo facturas de cobro de prestación de servicios públicos domiciliarios y de facturas de alumbrado público.

Sin embargo, la citada ley dispuso de forma expresa que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos deberían ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas comerciales e industriales del Estado prestadoras de servicios públicos.

En conclusión, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para el año 2006, se reducía a los siguientes casos:

1. Cuando el título ejecutivo tuviera como base el recaudo de una sentencia condenatoria proferida por la jurisdicción contencioso administrativa.

2. Cuando el proceso ejecutivo se derive directamente del contrato estatal, de aquellos cuyo conocimiento está asignado a la jurisdicción contencioso administrativa.

Ahora bien, el 27 de diciembre de 2006 fue promulgada la Ley 1107 de 2006(2), por la cual se modifica el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, que a su vez fue modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedaría <sic> así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (resaltado fuera de texto).

A juicio de la Sección Tercera(3), dicha norma previó un cambio radical de la cláusula general de asignación de competencias a esta jurisdicción.

Estima la Sección Tercera que de la lectura del precepto trascrito, se concluye que a partir de la entrada en vigencia de la citada ley, la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya no gravita, como señalaba la disposición expresamente derogada del artículo 30 de la Ley 446 de 1998, en un criterio material, sino que ahora se optó por un criterio orgánico o subjetivo, en tanto la asignación de competencia quedó determinada por la naturaleza de la entidad a juzgar y no de la función de la cual se deriva la controversia que plantea el litigio.

Explica la Sección Tercera que se agregó como criterio para determinar el objeto de la jurisdicción el orgánico o subjetivo, pues la norma citada atribuyó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de toda clase de litigio originado en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, de manera que con la última reforma mencionada se abrió paso para que todo tipo de litigio generado por las actuaciones adelantadas o cumplidas por una entidad pública, deba someterse al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se adoptó sin asomo de duda un criterio orgánico o subjetivo, y así deben ser entendidas las normas restantes del Código Contencioso atributivas de competencias.

No obstante lo anterior, estima la Sala que la interpretación que debe hacerse de dicha norma, no puede consistir en tornar el criterio orgánico como un criterio absoluto, pues las normas especiales deben seguir prevaleciendo para los asuntos que así lo prevean.

Estima la Sala que la interpretación que debe hacerse de la citada modificación debe ser sistemática y armónica con las demás normas que regulan de forma especial ciertos procedimientos y salvaguardando las características especiales que rigen determinados asuntos, como en este caso, los títulos valores.

En el caso objeto de estudio, resalta la Sala que los pagarés son títulos valores regulados por la legislación comercial (C. Co., arts. 709 a 711) que contienen una orden incondicional de pago.

En efecto, según lo dispone el artículo 619 del Código de Comercio, los títulos valores, entre ellos, los pagarés, contienen derechos autónomos para su tenedor, y por tanto, están desligados de la causa que les dio origen, inclusive de la naturaleza pública y privada de quienes los suscribieron.

En consecuencia, como en el caso que se estudia se pretende la ejecución de un título valor y éste es autónomo, por ser independiente jurídicamente de la relación causal que le dio origen, se concluyen dos puntos: — Que se trata de la ejecución de un título valor, el cual por disposición legal se escinde de la relación causal que le dio origen; y que como en este caso no se trata de los supuestos previstos y precisados por la Ley 80 de 1993 y por la Sección Tercera del Consejo de Estado, considera la Sala que son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

Por último, recuerda la Sala que la Jurisdicción Ordinaria, en este caso, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales Sala Civil-Familia, consideró que no era competente para conocer de la ejecución de los títulos valores, por cuanto estimó que tenía una relación directa con un contrato estatal, en tal sentido expresó:

a) Que el titulo valor haya tenido como causa un contrato estatal.

En este sentido es preciso retomar el análisis de los títulos valores que se pretendieron ejecutar en el presente proceso, en los cuales es palmario que todos tenían como causa un contrato estatal, pues en todos los documentos se plasma una cláusula que consigna: ... Declaramos que en virtud del presente titulo valor nos obligamos a pagar incondicionalmente la suma... el día... en la ciudad de Bogotá en caso de que para esa fecha no se hubiera cumplido el programa de vivienda de interés social denominado vivienda nueva ciudadela La Linda... . Y para reafirmar su condición de garante, se advirtió que los instrumentos que se establecían a favor del Inurbe en garantía del cumplimiento del mencionado programa de vivienda en distintas etapas.

Por ello, no le cabe duda a esta superioridad que la causa del título valor es un contrato estatal de obra típico del derecho administrativo del derecho administrativo. De hecho los títulos valores que hacen parte de esta contienda son por sus características títulos valores causales, pues aunque por su naturaleza el pagare no es un titulo de esta índole, en este caso resulta serlo por el hecho de que en el documento se hace mención al negocio causal(4) (resaltado fuera de texto).

Para el efecto, prohíja la Sala lo esgrimido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el auto de 18 de agosto de 2009 en el que señaló que los títulos valores que pretenden ejecutarse no fueron expedidos con ocasión de un contrato estatal, sino para garantizar una obligación surgida en la Ley 3ª de 1991, que creó el sistema nacional de vivienda de interés social a cargo del Inurbe y el Decreto 2154 de 27 de octubre de 1993 expedido por la citada entidad.

Por lo anterior, el asunto objeto de estudio, al referirse a títulos valores que no encuadran en los supuestos fijados por esta jurisdicción, y ante la negativa de la jurisdicción ordinaria de tramitar el mismo, es menester proponer el conflicto negativo de jurisdicción, para que sea el Consejo Superior de la Judicatura(5) quien resuelva el mismo.

Al respecto, es pertinente traer a colación, reiterados pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, que frente a situaciones similares ha precisado que la competencia para ejecutar los títulos valores distintos a los previstos en la Ley 80 de 1993 y la Ley 446 de 1998, radica en la jurisdicción ordinaria. Así, por ejemplo, en providencias aprobadas en las Salas 60 de 18 de junio de 2009 (exp. 2009-1464) y 86 de 24 de agosto de 2009 (exp. 2009-1943).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

PROPÓNESE el conflicto negativo de jurisdicción para que el Consejo Superior de la Judicatura resuelva sobre el mismo.

Ejecutoriada esta providencia, remítase al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de marzo de 2010.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Radicación 41001-23-31-000-2000-2175-01(19270, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Actor: Bancafé.

(2) Diario Oficial 46.494 de 27 de diciembre de 2006.

(3) Sentencia 15883 de 8 de marzo de 2007, expediente 1993-03394, Mauricio Fajardo Gómez.

Auto 25619 de 26 marzo de 2007, expediente 2003-00167, Ruth Stella Correa Palacio.

Auto 29745 de 18 de julio de 2007, expediente 1999-00155, Ruth Stella Correa Palacio.

(4) Cuaderno 6, página 20, de la presente demanda.

(5) Constitución Política de Colombia, artículo 256, numeral 6º.