Sentencia 2007-00151 de marzo 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: expediente 2007-00151-01.

Consejera ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 21 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Actores: Elviatila Gómez Benavidez y otros

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del artículo primero de la Resolución 100- 54-0092 de 24 de julio de 2007, expedida por el alcalde municipal de Yopal.

La resolución acusada, es del siguiente tenor:

“RESOLUCIÓN 100-54-0092 DE 2007”,

(Julio 24)

“Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 100-54-0144 del 21 de noviembre de 2006 por medio de la cual se reorganizan las rutas de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros y se amplía la capacidad transportadora”.

El Alcalde Mayor de Yopal,

en uso de sus facultades legales y en especial las que le confieren la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996, el Decreto 170 de 2001 y la Ley 1083 de 2006;

CONSIDERANDO:

“Que la administración municipal expidió la Resolución 100-54-0144 del 21 de noviembre de 2006 “Por medio de la cual se reorganizan las rutas de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros y se amplía la capacidad transportadora”.

(…).

“Que mediante oficios de fecha 20 de octubre de 2006, las empresas Cootrallanero Ltda. Coocatrans Ltda. y Flota Sugamuxi S.A. solicitaron ampliación en la capacidad transportadora autorizada y que presta el Servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal radio acción veredal, en vehículos del grupo A (automóvil)”.

(…).

RESUELVE:

ART. 1º—Modificar el artículo 1º de la Resolución 100-54-0144 de 2006, así:

(…).

ART. 2º—Modificar el artículo 2º de la Resolución 100-54-0144 de 2006, respecto a capacidad transportadora de las empresas Cootrallanero Ltda., Coocatrans Ltda. y Flota Sugamuxi-Radio de Acción Veredal, así:

RADIO DE ACCIÓN VEREDAL

EmpresaMínimaMáxima
Coocatrans Ltda………. 2024
Cootrallanero Ltda….2024
Flota Sugamuxi S.A……2024

 

PAR.—Respecto a la capacidad transportadora - radio de acción urbano, otorgada a las empresas Coocatrans Ltda., Cootrallanero Ltda., Flota Sugamuxi S.A., y Llano Líneas S.A., se mantiene la establecida en la Resolución 100.54.0065 del 15 de mayo de 2007.

ART. 2º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.

Como puede observarse, el acto administrativo impugnado modifica la capacidad transportadora mínima y máxima de las empresas Cootrallanero Ltda., Coocatrans Ltda., Flota Sugamuxi S.A en el radio de acción veredal del municipio de Yopal, lo cual evidencia el carácter particular y concreto de su contenido, ya que produce una alteración o cambio en la situación jurídica de las mencionadas empresas como prestadoras del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo en el radio de acción y municipio descrito.

Conforme se anotó en el resumen de los fundamentos del recurso, la parte demandada insiste en que el problema jurídico consiste en determinar si es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de nulidad.

Por consiguiente, antes de proceder al análisis del fondo del asunto, se examinará la procedibilidad de la acción de nulidad propuesta contra el acto impugnado.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterativa en señalar que la acción de nulidad no procede contra los actos administrativos de contenido particular. Empero, en algunas oportunidades, frente al tema relacionado con la prestación del servicio público de transporte, ha admitido la posibilidad de enjuiciamiento a través de dicha acción, cuando resulta evidente que el interés es el de preservar la legalidad, habida cuenta de lo que representa para la comunidad tal servicio público. Obviamente, que de demostrarse la ocurrencia de un restablecimiento del derecho, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho.

En sentencia de 27 de agosto de 2008 (expediente 2000-90071, consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón), se precisó:

“— Del restablecimiento del derecho automático.

Una de las consecuencias de la declaración de nulidad de un acto administrativo es que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo. Ello puede implicar o no un restablecimiento del derecho automático para el interesado, pues en algunos casos basta con la declaración de nulidad para volver a la situación particular inicial, alterada con el acto que se anula.

El restablecimiento automático determina el tipo de acción contencioso administrativa procedente, de conformidad con la teoría de los motivos y las finalidades adoptada por esta corporación, en los siguientes términos(1):

“Es oportuno traer a colación las precisiones que sobre el tema atinente a la acción procedente frente a actos de contenido particular se han dado por parte de esta corporación.

Al efecto, resulta más que ilustrativa la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 4 de marzo de 2003 (expediente 1999-05683 (IJ-030), consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, que precisó los alcances de la decisión de la Corte Constitucional, plasmada en la Sentencia C-426 de 2002:

“(…).

VI. 1. 2. 2. La formulación original de la teoría de los motivos y finalidades

En el año de 1959 se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto hace a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cambio que luego se consolidaría en el año de 1961.

Consideró el Consejo de Estado en la providencia de 1959 que el criterio tenido en cuenta por el legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción fue el de la preexistencia del derecho, cuando dijo que “La razonabilidad de esa diferencia está en relación directa con los objetivos y finalidades de las dos acciones, ya que la primera sólo tiene por mira la restauración de la legalidad y del orden jurídico general al obtenerse por la jurisdicción … la nulidad del acto jurídico que se dice causante del respectivo quebrantamiento, y por el contrario, la segunda, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, lo que procura dentro del llamado por la ley “restablecimiento del derecho”, no es cosa distinta a la de que se declare a cargo del Estado una indemnización no siempre de orden moral simplemente, sino de índole patrimonial” (Sent. dic. 1º/59, tomo LXII, núms. 387-391, pág. 55).

Sin embargo, esa tesis no era aceptada de manera indiscutida, pues en sentencia de la misma fecha (v. pág. 47 del número precitado de los Anales), el Consejo retuvo la tesis del contenido del acto como indicador de la procedencia de la acción.

Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete, en donde se dijo:

“No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. ... los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

“Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud ... cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente a la comunidad ... Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses

“El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador. En el precepto comentado (art. 67) se señala como motivo determinante de la acción de plena jurisdicción, el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva. La ley establece así el lindero preciso de los dos contenciosos. El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos : la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violador de aquélla y éste.

VI. 1. 2. 3. La pretensión como elemento de distinción

Posteriormente, 11 años más tarde, la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, magistrado ponente Humberto Mora, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. Agregaba el comentado auto que “... la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico…; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación …, se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción” (Anales, tomo LXXXIII, números 435-436, págs. 372 a 381).

VI. 1. 2. 4. El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena

El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.

VI. 1. 2. 4. 1. Actos de contenido particular señalados en la ley

Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de Pablo Cáceres, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: “Si observamos la evolución legislativa desde la Ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto Extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual”. Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y siguientes del Código Contencioso Administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y siguientes ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto Legislativo 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y siguientes del Código de Comercio. Dice el auto comentado que “Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”.

El auto que acaba de citarse fue adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente: “La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo…

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo…”.

VI. 1. 2. 4. 2. Actos particulares de contenido económico o social

La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”. (Sentencia de 26 de octubre de 1995, consejero ponente Libardo Rodríguez).

…” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

A la luz de la jurisprudencia transcrita, los actos administrativos de contenido particular tienen la virtud de ser ejecutorios, de manera que en principio, no pueden ser impugnados por cualquier persona por vía de la acción de simple nulidad sino por el directamente afectado, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo contrario atenta contra el principio de la seguridad jurídica, como quedó visto en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación.

Ahora bien, en virtud de la acción reparadora, la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto administrativo acusado implica el restablecimiento del derecho subjetivo afectado con la conducta de la administración, lo cual no ocurre con la acción de nulidad pues la finalidad de ésta es la protección del orden jurídico, no la reparación de daños” (las negrillas y subrayas del párrafo primero de esta transcripción no son del texto original).

En el presente asunto, como quedó visto, la Resolución acusada es un acto administrativo de contenido particular y concreto, en cuanto creó una situación jurídica a favor de las empresas Coocatrans Ltda., Cootrallanero Ltda., Flota Sugamuzi(sic) S.A., y Llano Líneas S.A., comoquiera que a través de aquélla se accede a la petición de éstas, en el sentido de ampliar la capacidad transportadora autorizada en la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal, radio de acción veredal, en vehículos del grupo A (automóvil).

Observa la Sala que la demanda la promovieron Elviatila Gómez Benavidez, Julio Gabriel Ramírez Montaña y Willian Ernesto Sánchez, de los cuales en su orden, la primera y el segundo tienen la calidad de asociados de las empresas Cootrallanero Ltda. y Coocatrans Ltda., conforme consta a folios 103 y 105 del cuaderno principal, dos de las tres empresas beneficiarias directas del aumento de capacidad transportadora, ordenado en el acto acusado.

De allí que se advierta que en el presente asunto, la finalidad oculta y subyacente de las referidas integrantes de la parte actora en promover la acción no fue la de propender por la legalidad del acto acusado, sino el restablecimiento automático de la capacidad transportadora existente antes de expedirse la resolución impugnada, esto es, la disminución de la capacidad transportadora mínima y máxima de las empresas destinatarias del acto en mención, a fin de obtener cada una de las integrantes de la parte actora un mayor radio de acción en la prestación del servicio, pues al disminuir la capacidad transportadora de dichas empresas, se posibilita que menos vehículos estén disponibles para cubrir las mismas rutas y horarios establecidos. En consecuencia, se aumentan los despachos de los vehículos de la parte demandante y sus ingresos, en razón a que tienen que dividirse las mismas rutas y horarios con un menor número de vehículos.

Por lo anterior, la Sala considera que el juzgador debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual es menester establecer si se dan o no los presupuestos procesales, previstos en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para su viabilidad, a saber: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar, b) que la acción no se haya extinguido por caducidad, y c) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo que la administración no haya permitido ese agotamiento.

Ahora bien, se colige de lo precedente que dos de las integrantes de la parte actora son asociadas de las empresas Cootrallanero Ltda. y Coocatrans Ltda., y la tercera, o sea, Willian Ernesto Sánchez, es ajena al acto acusado, circunstancias estas que no le confieren la condición de parte en este proceso, dado que ésta únicamente recae sobre las empresas destinatarias de los actos administrativos acusados.

Al respecto, se considera que si bien es cierto que los propietarios de vehículos asociados a las empresas destinatarias de la resolución demandada podrían tener un interés en que a las referidas empresas se les disminuya la capacidad transportadora, también lo es que ese interés no los faculta para sustituirlas en su condición de parte demandante, pues son las referidas empresas las únicas directamente obligadas con el municipio de Yopal a cumplir con la capacidad transportadora fijada y a responder por esta.

En conclusión, surge con nitidez que a ninguno de los integrantes de la parte actora le asistía un interés directo para comparecer e intervenir en el proceso y carecen de legitimación en la causa por activa, razón esta por sí sola suficiente, para que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se inhiba la Sala de proferir sentencia de mérito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: INHÍBESE la Sala de proferir sentencia de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2007 (expediente 2002-00348-01, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno).