SENTENCIA 2007-00168/38893 DE ENERO 25 DE 2017

 

Sentencia 2007-00168/38893 de enero 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00168-01(38893)

Actor: María Eugenia Prieto Barriga y Otros

Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho y Otro

Referencia: Apelación Sentencia - Acción de Reparación Directa

Bogotá, D.C., veinticinco de enero de dos mil diecisiete.

Extractos: «II. Consideraciones.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, para cuyo efecto se abordarán los siguientes temas: 1. la competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; 2. la oportunidad de la acción; 3. la legitimación en la causa; 4. la responsabilidad del Estado por error judicial; 5. la determinación de la responsabilidad de la Nación-Rama Judicial en el caso concreto: a. el acervo probatorio, b. el daño, c. sobre el error judicial en el caso concreto - carencia de prueba; 6. decisión sobre costas.

1. Competencia.

Teniendo en cuenta que en los asuntos relativos a la responsabilidad del Estado por el error judicial, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y la privación injusta de la libertad, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 estableció la competencia privativa de los Tribunales Administrativos en primera instancia y del Consejo de Estado en segunda instancia, se impone concluir que esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación interpuesto(7).

2. La oportunidad de la acción.

Tratándose de acciones de reparación directa en las cuales se invoca como título de imputación el error judicial, la caducidad se cuenta desde el momento en el cual la providencia contentiva de error queda ejecutoriada(8), como de tiempo atrás lo ha señalado la Sala(9).

La sentencia contentiva del supuesto error jurisdiccional data del 18 de agosto de 2005(10), la cual fue objeto del recurso de apelación que se rechazó mediante providencia del 8 de septiembre de 2005(11), al considerar el Tribunal Administrativo del Tolima que se trataba de un proceso de única instancia por razón de la cuantía.

Ante dicha decisión la actora formuló recurso de queja, el cual fue resuelto mediante auto del 22 de junio de 2006(12) por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que estimó bien denegado el recurso de apelación, providencia que fue notificada por estado a las partes el 17 de agosto de 2006(13), por tanto, se entiende que quedó ejecutoriada el 23 de agosto de 2006 pues no se allegó al plenario que hubiera sido objeto de impugnación o que hubiera sido anulada.

De ahí que para el 23 de agosto de 2006 quedó en firme la Sentencia del 18 de agosto de 2005 acusada de error judicial y se observa que la demanda fue interpuesta el 23 de abril de 2007, esto es, dentro de los dos años a los que alude el artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso Administrativo.

3. La legitimación en la causa.

Los demandantes se encuentran legitimados para actuar, de conformidad con los registros civiles de nacimiento allegados al expediente(14).

Igualmente, la Nación-Rama Judicial se encuentra legitimada en la causa por pasiva dado que contra esta se dirigió la causa petendi(15) y está debidamente representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, de conformidad con el artículo 99 numeral 8 de la Ley 270 de 1996 en concordancia con el artículo 49 de la Ley 446 de 1998.

No se observa lo mismo frente a la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, pues la fuente del daño que los demandantes invocan radica en una providencia judicial, esto es, en una decisión de la Rama Judicial emitida a través de un juez colegiado, no en un acto administrativo, acción u omisión de parte del Ministerio.

4. La responsabilidad del Estado por error judicial.

La jurisprudencia de esta Corporación y la ley se encargaron de dotar de sustantividad al régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en aquellos casos en los cuales se cuestionaba la ocurrencia de un daño causado por la acción del aparato judicial, ya fuere en el marco del tráfico procesal mismo o como consecuencia de un error judicial o jurisdiccional o en los casos de privación injusta de la libertad realizados como consecuencia de una providencia judicial.

De conformidad con los artículos 67, 68 y 69 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, el legislador consagró tres hipótesis para la configuración de la responsabilidad del Estado por la actividad del aparato judicial: i) el error jurisdiccional; ii) la privación injusta de la libertad; y, iii) el defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia.

En cuanto a los elementos constitutivos del error jurisdiccional, estos se encuentran descritos en el artículo 67 precitado a saber: i) la interposición de los recursos de ley por parte del afectado, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial y; ii) la providencia contentiva de error debe estar en firme.

Respecto de dichos elementos ya esta Corporación ha precisado que, frente al primero, el interesado debió agotar los recursos de ley, estos son los medios de defensa judicial que tiene a su alcance para evitar que el perjuicio se ocasione por su propia negligencia y no por el error judicial. Igualmente, tales recursos deben corresponder a los mecanismos idóneos respecto de la decisión cuestionada, es decir “aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios”(16).

En cuanto al segundo elemento, “la norma exige que el error se encuentre contenido en una providencia judicial que esté en firme, esto es, que haya puesto fin de manera normal o anormal al proceso, lo cual tiene pleno sentido ya que si la misma todavía puede ser impugnada a través de los recursos ordinarios, no se configura el error judicial”(17).

Así mismo, la providencia judicial debe ser contraria a derecho, “bien porque surja de una inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde al caso concreto o de la indebida aplicación de la misma (error de derecho)”(18).

5. La determinación de la responsabilidad de la Nación-Rama Judicial en el caso concreto.

a. El acervo probatorio.

Al plenario se allegaron como pruebas las siguientes:

— Registros civiles de nacimiento de los menores Ana María y Eduardo José Rafael Tautiva Prieto(19).

— Copia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora María Eugenia Prieto Barriga, a fin de obtener la nulidad del fallo administrativo del 13 de octubre de 2000, por el cual la Oficina de Control Interno de la Contraloría General de la República resolvió su destitución en el cargo de Profesional Universitario grado 1 de la Gerencia Departamental del Tolima de la Contraloría General de la República, así como de la Resolución 1738 del 12 de marzo de 2001, que confirmó el primero en todas sus partes(20).

— Copia del escrito de apelación contra el fallo administrativo del 13 de octubre de 2000 proferido por la Oficina de Control Interno de la Contraloría General de la República(21).

— Copia de la resolución 4444 del 30 de septiembre de 1999, por la cual el Contralor General de la República declaró la nulidad de la investigación disciplinaria adelantada contra la señora María Eugenia Prieto Barriga, a partir del Auto del 20 de abril de 1999, por el cual se negó a la disciplinada el derecho a ser oída en versión libre y espontánea(22).

— Copia de la Resolución 7115 del 22 de agosto de 2000, proferida por el Contralor General de la República, por la cual confirmó el Auto 90 del 3 de abril del 2000 que negó la práctica de unas pruebas dentro de la actuación disciplinaria contra la señora María Eugenia Prieto Barriga(23).

— Copia de la Sentencia del 18 de agosto de 2005, por la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora María Eugenia Prieto Barriga(24).

— Copia del salvamento de voto suscrito por la magistrada Susana Nelly Acosta Prada del Tribunal Administrativo del Tolima a la Sentencia del 18 de agosto de 2005(25).

— Copia de la notificación por edicto de la Sentencia del 18 de agosto de 2005(26).

— Copia del recurso de queja instaurado por la señora María Eugenia Prieto Barriga, contra el Auto del 8 de septiembre de 2005, por el cual el Tribunal Administrativo del Tolima rechazó el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia del 18 de agosto de 2005(27).

— Copia de la acción de tutela instaurada por la señora María Eugenia Prieto Barriga contra la Sentencia del 18 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima(28).

— Copia de la Sentencia del 19 de enero de 2006, por la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, rechazó por improcedente la acción de tutela antes mencionada(29).

— Copia del recurso de apelación contra la Sentencia de tutela del 19 de enero de 2006(30).

— Copia de la Sentencia del 4 de mayo de 2006, por la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta confirmó la Sentencia de tutela del 19 de enero de 2006(31).

— Auto del 22 de junio de 2006, por el cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, estimó bien denegado el recurso de apelación formulado contra la Sentencia del 18 de agosto de 2005(32).

— Auto del 26 de octubre de 2006, por el cual el Tribunal Administrativo del Tolima declaró el obedecimiento a lo resuelto por su superior en el Auto del 22 de junio de 2006(33).

— Copia del certificado de tradición de un inmueble hipotecado de propiedad de la demandante(34).

— Copia de la cédula de ciudadanía de la demandante, de su tarjeta profesional de abogada, de su acta de grado y de su título de especialización(35).

b. El daño.

Para los demandantes el daño consiste en la “negativa ilegal” a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la señora María Eugenia Prieto Barriga contra la Contraloría General de la República.

En efecto, como consta en la Sentencia del 18 de agosto de 2005, acusada de error, la cual fue proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, esa Corporación negó las pretensiones incoadas por la demandante, relativas al reintegro a su cargo en ese ente de control, entre otras.

Como ya lo ha precisado esta Sala de Subsección, en relación con el análisis del daño antijurídico en casos de error judicial por una providencia adversa a las pretensiones del accionante, la antijuridicidad no se limita al hecho de que la decisión sea contraria a los intereses del demandante sino que es preciso establecer la existencia del error como presupuesto de la presencia del menoscabo antijurídico, luego de lo cual procede el análisis de la imputación del mismo y la consecuente responsabilidad de la entidad accionada(36).

En efecto, en casos como el que se examina resulta ineludible “revisar el contenido de tal decisión para efectos de constatar la existencia del ‘error judicial’ endilgado y solo en caso de resultar acreditado lo anterior, se hará un análisis de la imputación, dirigido a determinar cuál es la responsabilidad de la demandada”(37).

De ahí que en el sub judice se hace necesario establecer si el aludido error judicial dio lugar a la negativa a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de la demandante y con ello, a que no fuera reinstalada en su cargo ni se cumplieran sus expectativas de acceder a una pensión de jubilación, como pretende le sea restablecido mediante la presente acción de reparación directa, es decir, que, efectivamente, la providencia cuestionada debió declarar la nulidad de los actos administrativos como la actora lo pretendía.

c. Sobre el error judicial en el caso concreto- carencia de prueba.

Sobre el particular, la Sala se contraerá al análisis de los argumentos de la alzada presentada por la parte demandante, motivo por el cual la competencia al momento de resolver se encuentra restringida a los aspectos objeto del recurso de apelación, el que se circunscribe a los siguientes aspectos:

1. Los actos administrativos demandados en nulidad y restablecimiento del derecho desbordaron el marco jurídico, por lo que debió accederse a las pretensiones invocadas por la actora.

2. La firmeza de la decisión acusada de error no bastaba para que el a quo negara las suplicas de la demanda de reparación directa, pues con el acervo probatorio quedó evidenciado que la decisión no se ajustó a derecho.

3. La sentencia acusada cometió errores tanto de hecho como de derecho al considerar que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos disciplinarios.

4. Los argumentos de la sentencia acusada de error iban en clara contravía de lo expuesto en el salvamento de voto a la misma, suscrito por una magistrada del Tribunal Administrativo del Tolima.

5. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se acreditó que la suma obtenida por la demandante lo hubiera sido en virtud de su empleo en la Contraloría y menos aún en ejercicio de sus funciones.

6. En la decisión de primera instancia, el a quo no analizó todos los hechos y fundamentos de derecho invocados en el libelo, dado que contenía “razonamientos lógicamente inválidos” y por ende la decisión fue injusta pues partió de premisas falsas.

Ahora bien, en cuanto a los presupuestos para estudiar el aludido error judicial, se tiene que contra la Sentencia del 18 de agosto de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima fueron interpuestos los recursos de ley, tanto de apelación como de queja y, la providencia se encuentra en firme.

En el caso que se examina, se hace consistir la responsabilidad de la Nación-Rama Judicial en el supuesto error jurisdiccional en que habría incurrido el Tribunal Administrativo del Tolima en la Sentencia del 18 de agosto de 2005, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Eugenia Prieto Barriga contra la Contraloría General de la República, al haber negado “ilegalmente” las súplicas de la demanda, pues a su parecer, la sanción de despido ordenada en los actos administrativos fue injusta, dado que la señora María Eugenia Prieto Barriga no cometió una falta disciplinaria que ameritara la separación del cargo, criterio que fue desconocido por los magistrados de dicho Tribunal y que se constituye en una “verdadera vía de hecho”.

Aclarado lo anterior, al plenario se allegó copia de la providencia del 18 de agosto de 2005(38) proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Eugenia Prieto Barriga, que fue instaurado con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo del 13 de octubre de 2000, por el cual fue destituida en el cargo de Profesional Universitario grado 1 de la Gerencia Departamental del Tolima de la Contraloría General de la República, así como de la Resolución 01738 del 12 de marzo de 2001, que confirmó el primero en todas sus partes.

Dicha providencia, acusada de error, en sus consideraciones frente a las causales de nulidad invocadas por la entonces accionante señaló lo siguiente:

Los cargos que se formulan contra los actos sancionadores son: incompetencia, desviación de poder y falsa motivación, precisando la Sala que no se hará un estudio oficioso de legalidad, sino que este solo se acometerá respecto de las causales referidas en la demanda.

1. Incompetencia.

Consiste en que una autoridad toma una decisión sin que esté facultada para ello. La parte demandante la hace consistir en que el funcionario de primera instancia no estaba facultado para destituir a la demandante.

Sobre este particular, ha de señalar la Sala que le asiste razón al apoderado del ente demandado al afirmar que tales decisiones fueron proferidas de conformidad con la facultad contenida en la Ley 200 de 1995 y que la ejecución de la sanción se impuso por el nominador, en este caso, el Contralor General de la República, según las voces del artículo 94 inciso 4 del Estatuto Disciplinario y por ello fue que en últimas el Contralor General de la República decidió la confirmación de la sanción de destitución y el que la hizo efectiva. Consecuente con lo anterior, este primer cargo formulado no prospera.

2. Desviación de Poder.

Se refiere a la intención con la cual la autoridad toma una decisión, la ley ha otorgado competencia pero se expide persiguiendo un fin diferente al previsto por el ordenamiento jurídico.

No existe ninguna prueba en el plenario que le indique al Tribunal que la decisión de destitución se tomó por un fin diferente al previsto por el legislador. Razones suficientes parta despachar negando la anterior causal de ilegalidad.

3. Falsa Motivación.

En primer lugar, consiste en que la ley exige unos motivos precisos para tomar una decisión y el funcionario expide el acto sin que esos motivos se hayan presentado en la práctica. En segundo lugar, puede consistir en que los motivos invocados por el funcionario para tomar la decisión no han existido realmente, sea desde el punto de vista material o jurídico.

En el plenario no se afirma que la conducta investigada no haya existido, todo lo contrario, se acepta, se afirma que pertenece a la esfera privada o particular, pero lo que resulta avante es que el dinero no se le consignó a la demandante como un préstamo gratuito, sino por el cargo y funciones que desempeñaba.

Es evidente que el quejoso consignó las sumas investigadas en la cuenta de ahorros de la demandante por razón del cargo y funciones desempeñadas y no como un préstamo de uso gratuito.

Es cierto que en algunas oportunidades, no es fácil distinguir cuándo el funcionario realiza actividades relacionadas con su cargo así se encuentre fuera del horario y de los establecimientos del servicio; pero aquí, en el caso particular, es evidente que el quejoso llamó a una oficina encargada del cobro jurídico y, que los dineros los consignó con el único propósito de abonar a su cuenta de energía eléctrica y no como lo afirma la demandante, como un préstamo de uso de una persona que no conocía.

Este no es el comportamiento que debe asumir un funcionario al servicio del Estado, máxime que la entidad donde laboraba le corresponde hacer el control y seguimiento de toda la actividad administrativa.

Conclusión.

“Como la parte demandante no probó que la destitución hubiera quebrantado ninguna de las causales endilgadas en la demanda, deberá mantenerse incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos controvertidos y en consecuencia negarse las pretensiones de la demanda como en efecto se realizará”.

Como se observa en la providencia objeto del litigio, el Tribunal Administrativo del Tolima consideró que la Oficina de Control Disciplinario Interno que adelantó la actuación disciplinaria en primera instancia, sí era competente, de acuerdo con las facultades que le otorgaba la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos, según lo dispuesto en el artículo 94 del mismo Estatuto.

En cuanto a la falsa motivación, esa Corporación Judicial señaló que los actos administrativos se basaron en motivos reales, pues en el plenario no se negó que la conducta disciplinaria hubiere existido, sino que correspondía a la esfera privada de la demandante, entonces disciplinada. Para esa Sala fue evidente que a la accionante se le consignó un dinero, no como un préstamo gratuito sino por el cargo y funciones que desempeñaba, dado que el quejoso había llamado a una oficina de cobro jurídico y los dineros que consignó tuvieron como único propósito abonar a su cuenta de energía eléctrica y no un préstamo de uso de una persona que no conocía.

En relación con la desviación de poder, ese Tribunal advirtió que no se comprobó que las decisiones administrativas tuvieren un fin distinto al previsto por la ley, de conformidad con las facultades otorgadas en materia disciplinaria.

La parte actora funda el error jurisdiccional en que la sanción de despido ordenada en los actos administrativos fue injusta, pues considera que la señora María Eugenia Prieto Barriga no cometió una falta disciplinaria que ameritara la separación del cargo, criterio que, a su parecer, fue desconocido por los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y que se constituye en una “verdadera vía de hecho”.

Ahora bien, examinando las causales invocadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos disciplinarios frente a los argumentos de la Sentencia del 18 de agosto de 2005, se tiene lo siguiente:

La entonces demandante María Eugenia Prieto Barriga fundó la causal de incompetencia para la expedición del acto administrativo, contentivo del fallo disciplinario, en el hecho de que la Oficina de Control Disciplinario Interno no se encontraba facultada para sancionarla con destitución, pues dicha atribución solo corresponde al nominador.

Al respecto, se tiene que la Ley 200 de 1995 vigente para la época de los hechos por los cuales fue investigada la hoy demandante y con fundamento en la cual se adelantó la actuación disciplinaria, previó expresamente en su Artículo 48 que “toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador”.

Bajo este precepto, la Oficina de Control Disciplinario Interno que emitió la decisión disciplinaria de primera instancia, sí se encontraba facultada para adelantar la actuación administrativa en primer grado, sin ninguna reserva o condición, por lo que la Sala encuentra que el fallador se ciñó a lo dispuesto en la norma citada sobre el ejercicio del poder disciplinario, contrario a lo señalado por la demandante de que el manual de funciones del jefe de esa oficina no le permitía destituirla.

De ahí que en la providencia acusada el Tribunal no erró en cuanto consideró que el funcionario que emitió en primera instancia uno de los actos administrativos demandados, era el competente, de conformidad con lo dispuesto en la ley disciplinaria vigente para la época de los hechos.

Frente a la causal de nulidad de los actos administrativos por desviación de poder, si bien la providencia cuestionada se refirió a este cargo de manera tangencial y sin una referencia específica a la cuestión demandada, lo cierto es que no podía extenderse más allá de lo planteado en el libelo de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo concepto de la violación de las normas la actora solo se refirió a la supuesta falta de competencia del fallador disciplinario de primera instancia, incluso, cuando se refirió a la desviación de poder en la causa petendi, la fundó en ese mismo argumento, el cual acertadamente descartó el Tribunal a quo(39).

En cuanto a la causal de falsa motivación de los actos administrativos, la entonces actora arguyó que su conducta no se adecuó típicamente a la del artículo 25 numeral 4º de la Ley 200 de 1995, dado que si bien obtuvo dinero de un particular fue a título de préstamo gratuito, no con ocasión de sus funciones ni se trató de dineros públicos.

Según la demandante, en la queja que dio inicio a la actuación disciplinaria, el denunciante señaló que consignó la suma de $800.000 a la cuenta de ahorros de la accionante “para abonar al pago de un cheque devuelto por el servicio de energía de Electrolima” y aunque ella aseguró que se trató de un préstamo entre particulares, no obstante, fue sancionada porque no pudo demostrar la existencia del contrato de mutuo.

Dicha circunstancia, a juicio del fallador disciplinario, se adecuó al tipo disciplinario de incremento patrimonial del servidor público contemplado en el otrora artículo 25 numeral 4º de la Ley 200 de 1995, que como en su oportunidad lo señaló la Corte Constitucional, es “el que no tiene causa justificada, el indebido o ilícito”(40).

Así, en la providencia reprochada, el operador judicial consideró que el comportamiento de la disciplinada se adecuó a la falta consagrada como gravísima y por la cual fue sancionada, dado que el hecho sí existió y el quejoso no le consignó el dinero a título de préstamo gratuito sino por el cargo y las funciones que desempeñaba.

En este punto, encuentra la Sala que si bien en la providencia acusada de error no se expone de manera suficiente un análisis de los actos administrativos acusados y de las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incluyendo la actuación disciplinaria, lo cierto es que la actora no demostró, teniendo en cuenta las pruebas allegadas al presente expediente, que el fallador de la acción de nulidad no analizó los medios de convicción por ella allegados para establecer que su conducta sí se adecuó a la falta disciplinaria endilgada y que, además, verificando la naturaleza de su comportamiento, posteriormente, aplicó indebidamente la norma contentiva del tipo disciplinario.

Lo cierto es que, a juicio de esta Sala, aunque la providencia cuestionada se muestra escueta, pues no relaciona las pruebas que el fallador tuvo en su haber como tampoco indica que las agregadas no le bastaron para comprobar la causa petendi de la nulidad, la parte actora debió demostrar en el sub judice, que en dicho proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en efecto, allegó las pruebas para sustentar las causales de nulidad de los actos administrativos demandados.

Ello es así, porque si bien en la actuación disciplinaria es el Estado el que tiene la carga de la prueba pues al encartado lo ampara la presunción de inocencia y puede ser absuelto en virtud del principio del in dubio pro disciplinado, lo cierto es que tanto en el proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho como en el presente de reparación directa, es la parte actora la que tiene la carga de probar los supuestos de hecho que fundamentan sus pretensiones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.

De lo anterior se desprende que, en tanto la actora no allegó al expediente los medios de prueba de los cuales desprender los elementos de juicio para determinar que el fallador incurrió en error por indebida interpretación de la norma disciplinaria o por indebida o falta de apreciación de las evidencias, esta Sala no puede examinar en qué consistió el error, pues desconoce qué medios de convicción respecto de la investigación disciplinaria se arrimaron al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que ni la una ni el otro se agregaron al sub judice.

De ahí que tampoco esta Sala pueda determinar si el fallador debió o no declarar la nulidad de los actos administrativos, esto es, acceder a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que incoó la señora María Eugenia Prieto Barriga, dado que desconoce qué acervos probatorios tuvo a la vista para juzgar la legalidad de los actos administrativos.

Lo anterior, por cuanto “… la sola inferencia o afirmación en la demanda acerca de la ocurrencia de un daño, no resulta suficiente para tenerlo como acreditado, en la medida en que es necesario e indispensable que el demandante respalde tales afirmaciones con el material probatorio suficiente para su comprobación en el proceso. Se recuerda que de conformidad con el régimen de responsabilidad vigente, el daño no se presume, de manera que quien alega su ocurrencia debe probarlo”(41).

Además, retomando el objeto de la apelación, observa la Sala que la parte demandante se enfoca principalmente en su inconformidad frente a las decisiones administrativas cuya nulidad demandó en su oportunidad, a que los argumentos acertados fueron los expuestos en el salvamento de voto cuya copia trajo a este expediente y a que en aquel proceso de nulidad no se acreditó que la suma obtenida por la demandante lo hubiera sido en virtud de su empleo en la Contraloría y en ejercicio de sus funciones, afirmaciones cuyo respaldo probatorio no fue acreditado en el plenario y que, en todo caso, corresponde al juicio de nulidad y no a la sentencia de primera instancia impugnada dentro del sub judice, por lo que cabe recordar que esta jurisdicción no es una tercera instancia de procesos ordinarios ya cerrados(42).

El único motivo de inconformidad frente a la providencia de primera instancia proferida dentro de la presente acción de reparación directa se refiere a que el a quo no analizó todos los hechos y fundamentos de derecho invocados en el libelo, dado que contenía “razonamientos lógicamente inválidos” y por ende la decisión fue injusta pues partió de premisas falsas.

Al respecto, se reitera, que la parte actora no allegó los elementos probatorios del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que permitieran al a quo, como a esta Sala, verificar los hechos y fundamentos constitutivos del supuesto error jurisdiccional, de manera que no es posible establecer a qué premisas falsas se refiere la parte actora.

De todo lo anterior se desprende, para el análisis del daño en el presente caso, que no basta la simple constatación probatoria de la cuestionada decisión judicial adversa a la parte demandante, esto es, la Sentencia del 18 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tantas veces mencionado, pues esta, per se, no se constituye como un daño antijurídico, sino, eventualmente, en el origen del mismo.

De ahí que a dicha providencia debieron sumarse las pruebas que soportaran el error de hecho o derecho, o ambos, en que supuestamente incurrió esa decisión, las cuales brillaron por su ausencia.

En virtud de todo lo expuesto, considera la Sala que el daño alegado en el presente caso no tiene la connotación de certeza requerida para realizar un juicio de imputación a la demandada, pues como se advirtió desde un principio, la antijuridicidad del mismo pendía de la verificación del error, conclusión a la cual no arribó esta Sala ante la carencia de evidencia del mismo(43).

Como consecuencia, para la Sala resulta forzoso concluir que la providencia censurada no constituye, per se, un daño antijurídico y como quiera que, en este caso, no se está en presencia de un daño cierto la Sala deberá confirmar la decisión de primera instancia.

6. Decisión sobre costas.

Habida cuenta de que, para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo del Tolima, el 30 de abril de 2010.

2. Sin lugar a costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría REMÍTASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

7. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de septiembre de 2008, expediente 10010326000200800009 00, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez.

8. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 12 de marzo de 2014, expediente 25000232600020010138801 (28.442), C.P.: Hernán Andrade Rincón.

9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14 de agosto de 1997, expediente 13.258, C.P.: Ricardo Hoyos Duque, criterio reiterado por esta Subsección en Sentencia de 20 de mayo de 2013. Expediente: 27.229: “Cuando se pretenda ejercer la acción de reparación directa como consecuencia del error jurisdiccional, ésta deberá instaurarse dentro del término de dos años, caducidad prevista en el inciso cuarto del art. 136 del Código Contencioso Administrativo, contado a partir de la ejecutoria de las providencias judiciales que agoten las instancias sin hacer depender dicho plazo del resultado del recurso o de la acción de revisión, salvo que se afirme que el error se encuentra contenido en la providencia que desata dicho recurso o acción. En otras palabras, la instauración del recurso o de la acción de revisión no impide la ocurrencia de la caducidad de la acción de reparación directa”.

10. Fls. 40 a 64 cdno. 1.

11. Fl. 71 cdno. 1.

12. Fls. 77 a 84 cdno. 1.

13. Fl. 84 vuelto cdno. 1.

14. Fls. 4 y 5 cdno. 1.

15. La Sala debe, con el ánimo de dotar de claridad el tópico, reiterar que la legitimación en la causa se observa desde dos puntos de vista, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación , así: i) de hecho, que se entiende como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado, es decir, corresponde a la relación jurídica que surge de la atribución de una conducta en la demanda, vale decirse, alude a la vinculación procesal y ii) material, que apunta a la participación real en los hechos de la persona (natural o jurídica). Esta última, comprende un análisis de imputación que solo puede despejarse al finalizar el examen del caso (sobre el particular ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de marzo de 2003, Exp. (13545), C.P.: German Rodríguez Villamizar).

16. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14 de agosto de 2008, Exp. 16594 CP: Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, la Sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp. 13164, C.P.: Ricardo Hoyos Duque.

17. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 24 de julio de 2012, expediente 22581, C.P.: Danilo Rojas Betancourth.

18. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14 de agosto de 2008, expediente 16.594, C.P: Mauricio Fajardo Gómez.

19. Fls. 4 y 5 cdno. 1.

20. Fls. 6 a 21 cdno. 1.

21. Fls. 29 a 33 cdno. 1.

22. Fls. 37 a 39 cdno. 1.

23. Fls. 34 a 36 cdno. 1.

24. Fls. 40 a 58 cdno. 1.

25. Fls. 57 a 61 cdno. 1.

26. Fls. 62 y 63 cdno. 1.

27. Fls. 65 a 69 y 72 a 75 cdno. 1.

28. Fls. 88 a 96 cdno. 1.

29. Fls. 97 a 101 cdno. 1.

30. Fls. 106 a 107 cdno. 1.

31. Fls. 111 a 121 cdno. 1.

32. Fls. 77 a 84 cdno. 1.

33. Fl. 87 cdno. 1.

34. Fls. 122 y 123 cdno. 1.

35. Fls. 124 a 127 cdno. 1.

36. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 1 de agosto de 2016, Exp. 25000-23-26-000-1999-02842-01(36083), CP: Hernán Andrade Rincón

37. ibídem.

38. Fls. 40 a 58 cdno. 1.

39. Fls. 6 a 21 cdno. 1.

40. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-310 del 25 de junio de 1997, MP: Carlos Gaviria Díaz: “El incremento patrimonial debe ser demostrado, en el caso a que alude la disposición impugnada, por la autoridad competente para investigar y sancionar al servidor público, pues la carga de la prueba le corresponde al Estado. El incremento patrimonial a que alude el artículo objeto de impugnación, no puede ser el lícito, sino el que no tiene causa justificada, el indebido o ilícito”.

41. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 25 de marzo de 2015, Exp. 250002326000 2001 02469 01 (32.570), CP: Hernán Andrade Rincón.

42. Esta Subsección ha señalado que el proceso judicial que se tramita ante el juez de lo contencioso administrativo no tiene —ni puede tener— la vocación de constituirse en una instancia adicional a las tramitadas dentro del cauce procesal en el cual se aduce la configuración del error jurisdiccional, pues el juicio al que conduce el ejercicio de la acción de reparación directa tiene como presupuesto la intangibilidad de la cosa juzgada que reviste a las providencias judiciales a las cuales se endilga la causación de un daño antijurídico. Este criterio ha sido expuesto, entre otras, en las siguientes providencias de esta Sección: Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Exp. 250002326000 1997 05238 01 (22982); Sentencia de 6 de junio de 2012, Exp. 250002326000 1997 15324 01 (24.690); Sentencia de 27 de junio de 2013, Exp. 250002326000 2001 02345 01 (28.189); Sentencia de 29 de enero de 2014, Exp. 250002326000 2000 02527 01 (28.215); Sentencia de 12 de febrero de 2014, Exp. 250002326000 2001 00349 02 (28.428); Sentencia de 28 de agosto de 2014, Exp. 250002326000 2001 02368 01 (29.540); Sentencia de 1 de octubre de 2014, Exp. 250002326000 2000 01292 01 (27.862); Sentencia de 12 de febrero de 2015, Exp 250002326000 2000 02235 02 (28.482), todas con ponencia del Dr. Hernán Andrade Rincón.

43. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 25 de marzo de 2015, Exp. 250002326000 2001 02469 01 (32.570), CP: Hernán Andrade Rincón: “Sin duda alguna, cuando se traba una litis judicial, ello implica que habrá vencedores y vencidos y, a estos últimos, por el solo hecho de ostentar tal calidad, no se les produce necesariamente un daño resarcible, razón por la que puede afirmarse que la parte vencida en un proceso judicial está en el deber legal de soportar ese ‘daño’, a menos que la decisión o decisiones que la pongan en tal situación se hayan proferido en contravención del ordenamiento jurídico y/o, de manera específica, con violación abierta de sus derechos, es decir con ‘error’, eventos en los que se verificaría un error judicial y, en consecuencia, el daño que de tal error se derive estaría llamado a ser indemnizado siempre que se acrediten los perjuicios causados”.