Sentencia 2007-00191 de agosto 28 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 73001 2331 000 2007 00191 02

Consejero ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Edilberto Suárez Cortés

Demandado: municipio de Ibagué

Bogotá, D.C., veintiocho de agosto de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. CONSIDERACIONES

6.1. Problema jurídico

En la sentencia apelada el Tribunal Administrativo del Tolima denegó “por falta de prueba” las pretensiones de la demanda consistentes en que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 139 de 2 de mayo de 2005 “Por medio de la cual se efectúa un registro y se inscribe un representante” expedida por la Secretaría Jurídica Municipal de Ibagué, en consideración a que este acto administrativo fue aportado al proceso en copia simple, en desconocimiento del artículo 139 del CCA que prevé que con la demanda el actor debe acompañar copia auténtica del acto acusado con las respectivas constancias de publicación, notificación o ejecución, según el caso.

La decisión del a quo, como se advierte con claridad, antes que ser una sentencia de fondo desestimatoria de las pretensiones de la demanda es una sentencia inhibitoria proferida por encontrarse configurada -según el Tribunal- la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos legales. A esta decisión se opone el demandante con los argumentos que aduce en el recurso de apelación y que antes se resumieron.

En ese sentido, planteada en esos términos la controversia en esta instancia, corresponde a la Sala determinar si resulta fundada o no en este asunto la citada excepción que condujo al a quo a un fallo inhibitorio.

6.2. Análisis de la impugnación

6.2.1. La demanda que dio origen al presente asunto fue radicada(2) en vigencia del Código Contencioso Administrativo (D. 01/84), siendo esta por ende la normativa aplicable al caso. El artículo 139 de este Estatuto se refiere a los anexos que el demandante debe acompañar con la demanda y prevé como tales, entre otros, “copia del acto acusado”.

Sin embargo, contrario a lo sostenido en el recurso de apelación, en vigencia del Código Contencioso Administrativo la copia del acto acusado no es cualquier copia sino una copia hábil de éste con las constancias de publicación, notificación o ejecución, si son del caso, tal como expresamente lo establece la citada disposición, cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 139.—La demanda y sus anexos. “Subrogado por el artículo 25 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:” A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder.

Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicadas en los medios oficiales, sin que para el efecto se requiera la autenticación.

Cuando la publicación se haya hecho por otros medios, la copia tendrá que venir autenticada por el funcionario correspondiente.

Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el Ponente antes de la admisión de la demanda.

Deberá acompañarse también el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro trasmitido a cualquier título, y la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso.

Al efecto deberá acompañarse con la demanda la prueba del recurso o petición elevado ante la administración, con la fecha de su presentación.

Deberá acompañarse copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes”(3). (Se resalta por la Sala)

Esta norma tiene como copia hábil, de un lado, la publicada en los medios oficiales, y de otro, la copia autenticada por el funcionario correspondiente cuando la publicación del acto acusado no se ha surtido en tales medios. El C.C.A. prevé, además, que si el acto demandado no ha sido publicado o se ha denegado su copia, el demandante deberá manifestar dicha situación bajo la gravedad del juramento y acreditar que previo a la presentación de la demanda acudió a la Administración solicitando la respectiva copia, debiendo acompañar con aquella el escrito a través del cual elevó dicha petición.

La exigencia de acompañar copia hábil del acto demandado de que trata el artículo 139 del CCA obedece a un requisito propiamente sustancial y no simplemente formal de la demanda, en consideración a que se trata de que al momento de resolver sobre la admisibilidad de ésta el juez tenga certeza acerca del contenido del acto administrativo objeto de control de legalidad, lo cual además le permite determinar la naturaleza de la acción formulada, y la oportunidad en la presentación de la demanda para efectos de la caducidad (en la de nulidad y restablecimiento del derecho), evaluación ésta que no tendría soporte confiable si ella se realiza sobre documentos que no reúnan las condiciones de autenticidad y legalidad exigidas por las normas que regulan la materia, tal como lo ha precisado esta sección(4).

6.2.2. En este caso el acto administrativo demandado se encuentra representado en la Resolución 139 de 2 de mayo de 2005 de la Secretaría Jurídica Municipal de Ibagué.

Revisado el expediente consta que en efecto como lo señaló el a quo el demandante no allegó copia hábil del acto demandado, en los términos previstos en el artículo 139 del CCA, es decir, la publicada en el medio oficial del municipio de Ibagué, si esa fue la forma en que se surtió la publicidad de la citada resolución, o la copia auténtica de ésta, si no fue publicada en ese medio. Igualmente, se advierte que en la demanda el actor tampoco solicitó al Tribunal que la copia hábil del acto acusado fuera solicitada por éste de manera previa a la admisión de la demanda, como también lo autoriza la citada disposición legal. El demandante aportó solamente copia simple de la Resolución núm. 139 de 2 de mayo de 2005 de la Secretaría Jurídica Municipal de Ibagué.

No obstante lo anterior, en criterio de la Sala la omisión de este deber procesal a cargo de la parte demandante no genera en este caso la imposibilidad jurídica de resolver de fondo el asunto planteado, por las siguientes razones:

a) Aun cuando el acto demandado se aportó en copia simple, el municipio de Ibagué no hizo manifestación alguna al respecto, aceptando de esa forma la veracidad y autenticidad del mismo. En efecto, consta en el expediente i) que el citado municipio fue notificado legalmente de la demanda a través de la Jefe de la Oficina Jurídica, a quien en dicho acto se le hizo entrega del auto admisorio y de copia de la demanda y sus anexos, entre los que se encuentra la copia del acto acusado; y ii) que ni durante el término de traslado de la demanda ni durante el transcurso del proceso el municipio demandado se pronunció expresamente sobre el contenido de la demanda ni sobre el acto demandado.

b) Aunado a lo anterior, si bien en principio las copias simples de un documento público (en este caso, un acto administrativo) carecen de valor probatorio, una vez conocidas por la contraparte sin que ésta efectúe manifestación negativa o cuestionamiento alguno en su contra respecto de su legitimidad, éstas adquieren plena validez dentro del proceso, pues milita a su favor una presunción de autenticidad de conformidad con el artículo 252 del CPC, que bajo tal presupuesto le corresponde desvirtuar total o parcialmente a la demandada mediante la tacha de falsedad.

c) De otro lado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37(1) del Código de Procedimiento Civil, al juez en su condición de director del proceso le asiste el deber de procurar la mayor economía procesal y hacer uso de los poderes que la ley le concede en materia probatoria en orden a evitar providencias inhibitorias.

En este caso, al advertir que el demandante no había allegado con la demanda copia hábil del acto acusado el Tribunal —al resolver sobre su admisión— debió poner en conocimiento del interesado esa situación para que la corrigiera en el término de cinco (5) días, tal como lo dispone el artículo 143 del CCA. Igualmente, en el auto admisorio de la demanda bien pudo el a quo solicitar a la autoridad demandada el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado y dentro de éstos la copia hábil del mismo. De no haberse cumplido esta orden, ella pudo reiterarse hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para fallo, con el objetivo de evitar sentencias inhibitorias.

De otro lado, por virtud de la facultad oficiosa consagrada en el inciso segundo del artículo 169 del CCA el juez de primera instancia también pudo requerir a la entidad demandada para que allegara al proceso copia hábil del acto administrativo demandado.

En el presente asunto, sin embargo, nada de lo anterior se hizo por el a quo, tal como se observa en el expediente.

Bajo estos supuestos, como el Tribunal admitió la demanda sin advertir que el acto administrativo acusado no había sido allegado en copia hábil y que la aportada no fue controvertida por la parte demandada, en garantía del derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política el a quo ha debido emitir un pronunciamiento de fondo y no inhibirse de ello.

6.3. Decisión

En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y en su lugar, se ordenará al a quo pronunciarse de fondo respecto de las pretensiones de la demanda, conforme se ha dispuesto en similares situaciones. En efecto, la Sala en sentencia de 26 de abril de 2013 (exp. 2006-01004-01, C.P. doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente(5), sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia apelada del 23 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Magistrados. Guillermo Vargas Ayala, presidente—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno. 

(2) El día 22 de junio de 2007, según consta a folio 20 del cuaderno 1.

(3) La Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” fue publicada en el Diario Oficial núm. 47.956 de 18 de enero de 2011. En su artículo 166 establece como anexo de la demanda “copia del acto acusado”, sin señalar ninguna calificación especial a dicha copia, como sí lo hace el Código Contencioso Administrativo que exige que dicha copia sea una “copia hábil”.

(4) Sentencia del 23 de septiembre de 2010, proferida en el proceso con radicación 11001-03-24-000-2007-00372-00, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(1) “ART. 37.—Deberes del juez. “Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 13 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:” Son deberes del juez:

1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad por las demoras que ocurran.

(…).

4. Emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias”.

(5) En sentencia del 23 de enero de 2014, proferida en el proceso con radicado 2006- 00652-01, C.P. María Elizabeth García González.