Sentencia 2007-00210 de enero 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2007-00210-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 26 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Sociedad Clínica Emcosalud S. A.

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala abordará los siguientes temas: 1) Régimen jurídico aplicable al procedimiento de reconocimiento de pagos por entidades públicas en proceso de liquidación; 2) Naturaleza de las facturas y su término de prescripción 3) Deber y forma de notificación de actos administrativos de trámite.

1) Régimen jurídico aplicable al procedimiento de reconocimiento de pagos por entidades públicas en proceso de liquidación.

Sea lo primero señalar que el Decreto 723 del 14 de marzo de 1997, “por medio del cual se dictan disposiciones que regulan algunos aspectos de las relaciones entre las entidades territoriales, las entidades promotoras de salud y los prestadores del servicio de salud”, establece en el artículo 3º el procedimiento que deberá seguirse en el evento de pagos por conjunto de atención integral o de pagos por actividad que se produzcan en desarrollo de la prestación del servicio de salud en Colombia.

Dicha norma establece que las entidades promotoras de salud deberán, como primera medida, comunicar a los prestadores del servicio de salud, el periodo del mes en el cual recibirán las facturas o cuentas de cobro para efectos de ser solucionadas o pagadas; este periodo será de diez días calendario.

Seguidamente, la entidad promotora de salud tendrá un plazo de veinte días calendario, contado a partir del vencimiento del período anterior, para revisar integralmente la cuenta y aceptarla u objetarla.

En caso de no objeción, la entidad promotora de salud deberá cancelar la cuenta dentro de los diez días calendario siguientes al vencimiento del plazo antes referido.

En el evento de presentarse objeciones totales o parciales, las EPS deberán pagar al prestador del servicio de salud, el sesenta por ciento del monto objetado dentro del término de diez días calendario. El saldo insoluto será cancelado una vez se aclaren por parte del prestador del servicio las observaciones efectuadas por la entidad promotora. Advierte el artículo 4º del decreto citado que “las sumas no objetadas deberán ser canceladas en su totalidad”.

Una de las inconformidades de la recurrente respecto del fallo apelado, consiste en que este procedimiento no fue atendido por Cajanal EPS en Liquidación y tampoco fue reprochado en la sentencia de primera instancia, razón por la cual pide su revocatoria.

Debe observarse, como primera medida, que el citado artículo 3º establece que dicho procedimiento deberá aplicarse por parte de las entidades promotoras de salud cuando “… no se establezcan términos para el pago”. Pues bien, el Decreto-Ley 4409 de 2004, por el cual se dispone la disolución y liquidación de Cajanal S. A. EPS, establece en su artículo 2º que la liquidación de esta entidad pública “… se someterá a las disposiciones del Decreto-Ley 254 de 2000 y a las especiales del presente acto, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. En lo no previsto en dichas disposiciones se aplicarán, en lo pertinente, los preceptos del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad” (resalta la Sala fuera de texto).

Adicionalmente y en consonancia con lo anterior, el artículo 1º del Decreto 254 de 2000, establece que este se aplicará a las entidades públicas del orden nacional respecto de las cuales se haya ordenado su disolución y consecuente liquidación.

Como puede observarse, mal podría seguirse aplicando un régimen de pagos establecido en el ordenamiento jurídico para entidades públicas que se encuentran en situaciones de normalidad financiera, como el establecido en el Decreto 723 de 1997, en lugar de aplicar el régimen a una entidad que por su naturaleza se encuentra en precaria situación económica y de la cual se ordenó su extinción. En este último evento deberá predominar el régimen jurídico especial de liquidación.

Entiende la Sala que es, precisamente, por esta razón por la que el agente liquidador utilizó un procedimiento diferente al previsto en el decreto antes citado para formular las glosas, revisar las facturas y elaborar las objeciones sobre cada una de las facturas presentadas por la demandante en sede administrativa. Es más, en los actos administrativos demandados, se puede leer(2) que la expedición de los mismos se produce por parte del agente liquidador de Cajanal S. A. ESP en ejercicio de las facultades legales “… que le confiere el Decreto 4409 de 2004, el Decreto-Ley 254 de 2000, el Decreto-Ley 663 de 1993, y el artículo 68 de la Ley 715 de 2001…”, lo que significa que el marco de sus competencias se desarrollaba por la particular condición que implica el proceso de liquidación de la sociedad demandada.

2) La naturaleza de las facturas y su término de prescripción.

La situación jurídica hasta ahora descrita se refleja, inclusive, en la emisión de títulos valores, como son las facturas, en razón del contrato de prestación de servicios de salud entre las entidades promotoras y las instituciones prestadoras de salud.

Sostiene el apelante en su recurso de alzada que “los documentos que soportan la reclamación, a pesar de no ser títulos valores, contienen obligaciones claras, expresas y exigibles susceptibles de ser demandadas por la vía judicial, de los cuales emana una acción ejecutiva que encuentra fundamento en el artículo 2356 del Código Civil, y que prevé una prescripción de diez (10) años para los títulos que se hicieron exigibles con anterioridad al 28 de diciembre de 2002, y de cinco (5) años para aquellos exigibles a partir de dicha fecha; razón por la cual deberá aplicárseles el término de prescripción de los títulos ejecutivos que es de cinco (5) años”.

Al respecto, la Sala tiene en cuenta lo siguiente:

El artículo 5º del Decreto 183 de 1997 establece que la facturación que se presente como consecuencia de la compraventa de servicios médicos entre las entidades promotoras y las instituciones prestadoras del servicio de salud, entre sí, deberá sujetarse a una misma codificación que acuerden estas a través de las principales entidades que las agrupen. De no ser adoptada, será establecida por el Ministerio de Salud y será de obligatorio cumplimiento para las EPS e IPS, públicas o privadas.

El artículo 772 del Código de Comercio define la Factura como “… un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio.

No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito”.

De las normas transcritas, infiere la Sala que el prestador del servicio de salud deberá expedir verdaderos títulos quirografarios, denominados ‘facturas’, a la EPS como consecuencia de la compraventa del servicio mencionado con el propósito de que las mismas sean pagadas en los términos y bajo el procedimiento establecido en la ley.

Estos títulos valores (facturas), para su validez y eficacia deberán reunir los requisitos previstos en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio, así como los consagrados en el artículo 617 del estatuto tributario.

Así mismo, se encarga de reconocerlo la apelante cuando señala en su recurso de apelación que: “las facturas de venta allegadas, cumplían en su totalidad de los requisitos exigidos por el estatuto tributario y fueron radicadas en la EPS…”.

La Sala observa que entre las partes procesales en el presente caso, existió una verdadera relación comercial que llevó a la demandante a expedir facturas por la prestación del servicio de salud, que tenían el carácter de cambiarias de compraventa y se asimilaban en todos sus efectos a una letra de cambio.

Por tal motivo, la acción que surge en el presente evento no es la ejecutiva, como lo señala la recurrente, sino la prevista en el artículo 780 del estatuto mercantil denominada acción cambiaria, que goza de un término de prescripción de tres años y que surge en el momento en que el tenedor legítimo de un título valor no obtiene en forma voluntaria el pago de las obligaciones allí incorporadas.

En consecuencia, considera la Sala que, habiéndose emitido las facturas en los meses de septiembre, octubre y noviembre del año 2001, y presentado la reclamación para su pago en sede administrativa ante el agente liquidador el 21 de febrero del año 2005 (fl. 231 del cdno. 1), la acción cambiaria correspondiente se encontraba prescrita para la fecha del reclamo y no le era permitido al servidor público reconocer y pagar obligaciones prescritas, so pena de comprometer su responsabilidad fiscal y disciplinaria.

3) Del deber y forma de notificación de los actos administrativos de trámite.

Finalmente, consideró la parte apelante que la Liquidadora, sin auto susceptible de ningún recurso, simplemente mediante comunicación, señaló fecha y hora de la diligencia de inspección administrativa a fin de poder auditar las facturas y levantar las glosas.

Aduce que el acto mediante el cual la liquidadora decretó la práctica de la inspección ocular y fijó fecha y hora para la misma, es un acto administrativo, el cual debe notificarse y comunicarse en los términos establecidos en los artículos 44, 45 y 46 del Código Contencioso Administrativo.

Para la Sala, el acto a través del cual se decreta la práctica de una prueba en la instancia administrativa de reclamación de acreencias, es un típico acto administrativo de trámite, pues con él se da impulso procesal y no contiene una decisión fundamental o definitiva respecto de la controversia y, conforme al artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, no tienen recurso y son de comuníquese y cúmplase.

Siendo ello así, mal podría el interesado pretender, como en este caso, que se le notifique en la forma prevista en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo tal acto, mediante el cual la liquidadora decretó la práctica de la inspección ocular, cuando en realidad dicha notificación está prevista para los actos administrativos definitivos, es decir, para aquellos que ponen término o fin a una actuación administrativa.

En efecto, reza el citado artículo 44 que: “Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. …” (destaca la Sala fuera de texto).

En este caso, la entidad demandada, en ejercicio del debido proceso administrativo y del derecho de contradicción, comunicó por correo electrónico la práctica de la mencionada inspección ocular, ya que el mismo apoderado de la Clínica Emcosalud S. A., en el escrito de reclamación presentado ante Cajanal en Liquidación, radicado el 21 de febrero de 2005, manifestó que las notificaciones “las recibiré en los sitios indicados en el membrete”, el cual alude a una dirección física en la ciudad de Neiva (Huila) y a una dirección de correo electrónico: arrigui@multiphone.net.co, encontrándose que a esta última se remitieron los correos de fechas 7, 14 y 22 de diciembre de 2006, contentivos de los escritos que le informaban sobre la inspección ocular solicitada, señalando la fecha, hora y sitio de su ocurrencia.

De otra parte, no sobra enfatizar en que por disposición del inciso segundo del artículo 10º de la Ley 527 de 1999(3), “en todo actuación administrativa o judicial, no se negará eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de información en forma de mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original” (destaca la Sala).

Así pues, estima la Sala que la sentencia apelada deberá ser confirmada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 26 de mayo de 2011, proferida por la Sección Primera - Subsección “A” - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de enero de 2014».

(2) Folios 122, 157, 164 y 222 del cuaderno 1.

(3) Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones.