Sentencia 2007-00224 de febrero 6 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2007-00224-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 26 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Tubos Moore S.A.

Bogotá, D.C., seis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

En este caso, se persigue la nulidad de las resoluciones que rechazaron el auto avalúo presentado por la sociedad actora, de los dos predios mencionados en la demanda.

Las normas aplicables al régimen catastral, dada su especialidad, son las contempladas en la Ley 14 de 1983, con sus respectivas modificaciones; su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 de la dirección general del IGAC, que se aplican preferentemente al tenor de lo dispuesto por el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, en cuanto allí se consagra que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; la jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que en estos casos solamente se permite la aplicación de las normas de dicho código, en aquello que no ha sido previsto por las disposiciones especiales, siempre que sean compatibles con éstas.

En el presente caso se tiene que la sociedad actora presentó a la entidad demandada, el 29 de junio de 2006, dos escritos, mediante los cuales, respectivamente, hizo una estimación de avalúo de dos predios de su propiedad para el año 2007, así:

— Predio ubicado en la carrera 5ª A Nº 30C-20 Sur, matrícula inmobiliaria 50S-271969, por la suma de $ 53.210’785.740, cuyo avalúo por la entidad catastral para la vigencia del año 2006 era de $ 8.799’738.000(5).

— Predio que se desenglobó del anterior, según escritura pública de 8 de abril de 2006, matrícula inmobiliaria 50S-40462984, por la suma de $ 7.121’457.960(6).

Las resoluciones acusadas, 120408(7) y 120414(8) con fecha 26 de julio de 2006(9), respectivamente, rechazan la autoestimación del avalúo propuesto, por considerar que excede el valor comercial; ambos actos dan cuenta de que mediante auto de 7 de julio de 2006, se ordenó para esa misma fecha la práctica de una inspección ocular a cada predio, con el objeto de determinar si se encontraba justificada la petición por haber mutación física, valorización o cambio de código de uso, afectaciones y/o limitaciones, adelantar estudio técnico y económico etc.; surtidas las pruebas decretadas, el funcionario comisionado para el efecto, rinde el 19 de julio de 2006, el informe técnico, cuya copia se anexa como parte integral de cada resolución, en lo que reporta que no se acepta el autoavalúo, porque supera el valor comercial, razón por la cual se rechaza(10).

Por lo anterior, cada resolución resuelve rechazar la auto estimación del avalúo propuesto, notificar personalmente el acto administrativo conforme a lo establecido en el artículo 138 de la Resolución IGAC 2555 de 1988, en concordancia con el artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y señala que rige a partir de su expedición y contra ella proceden los recursos de reposición y de apelación, de los cuales hará uso en la diligencia de notificación personal o dentro de los 5 días siguientes a ella o a la desfijación del edicto, de conformidad con los artículos 124, 125, 139, 140 y 141 de la mencionada resolución.

A través de oficio de fecha 8 de agosto de 2006, cuya copia obra a folio 83 del cuaderno principal, la entidad demandada le solicita al señor Juan Carlos Uribe, “Favor acercarse al Departamento Administrativo Catastro Distrital - Supercade KR 30 24 90 torre B piso 1 - Módulo A - Puesto de Trabajo Nº 7 - de Lunes a Viernes 7:00 A.M. - 4:30 P.M., con el fin de notificarse de la Resolución 120414 120408 de julio 26 de 2006, el propietario o un autorizado por escrito. Presentar original de la papeleta de radicación…”.

El anterior oficio, según el sello de Adpostal, fue recibido por esta el 23 de agosto de 2006 y por la actora el día 24.

El 30 de agosto de 2006, se notificó personalmente cada resolución, según obra a folios 91 y 87, respectivamente.

Ninguno de los hechos anteriores fueron objetados por la entidad demandada.

Contra cada uno de los actos administrativos que rechazaron el autoavalúo, la actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, alegando que a su favor había operado el silencio administrativo positivo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 122 de la Resolución IGAC 2555 de 1988, porque el acto no fue expedido, comunicado y notificado dentro del término perentorio que fija esta norma, por lo que fue extemporáneo; que adquirió el derecho a que se le acepte el autoavalúo, el cual no se puede revocar sin su consentimiento.

En efecto, a folio 69 obra la escritura pública 2775 de 11 de agosto de 2011, por medio de la cual la actora protocoliza el silencio administrativo positivo, porque a esa fecha no había sido notificada dentro del término legal.

En respuesta a los respectivos recursos de reposición, mediante las resoluciones acusadas 160633 y 160634 de 27 de septiembre de 2006, la entidad demandada resolvió no reponer, respectivamente, las resoluciones 120408 y 120414, porque la administración se pronunció en tiempo.

El mencionado artículo 122 de la Resolución IGAC 2555 de 1988, preceptúa:

“ART. 122.—Aceptación de la estimación. Las autoridades catastrales, a partir de la fecha de recibo de la estimación del avalúo, aceptarán dicha estimación dentro de un plazo de treinta días calendario.

Si las autoridades catastrales consideran que la autoestimación del avalúo no debe ser aceptada, deberán pronunciarse mediante resolución dentro del plazo de treinta días anteriormente señalado.

Transcurrido este plazo sin que la autoridad catastral se haya pronunciado, se entenderá aceptada la estimación (resalta la Sala).

El asunto central a dirimir en este recurso tiene que ver con la configuración del silencio administrativo positivo. Entonces, debe la Sala determinar si para que no se configure el silencio administrativo positivo, de que trata el artículo 122 de la Resolución IGAC 2555 de 1988, basta que dentro del término legalmente previsto se expida el acto que rechace la autoliquidación, como lo afirman la entidad demandada y el tribunal en el fallo apelado, o si, por el contrario, como lo considera la sociedad demandante, para impedir la ocurrencia de tal fenómeno es necesario que dicho acto se expida y se notifique al interesado dentro del plazo señalado.

La Sala considera pertinente traer a colación la sentencia proferida por esta Sección el 8 de noviembre de 2007 (exp. 2003-01855-01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), puesto que fue mencionada tanto por el a quo para resolver el asunto, como por las partes en esta instancia, la cual se refirió al silencio administrativo positivo en materia aduanera, así:

… “Téngase en cuenta que el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo remite a las leyes especiales la configuración del silencio administrativo positivo, de suerte que las condiciones para su ocurrencia son las que especialmente se fijen de manera taxativa y excepcional.

Si bien la teoría sobre la materia, acogida de manera unánime por la doctrina tanto externa como interna, señalan como uno de los dos supuestos de esta figura la falta de notificación dentro del término, y no la falta de expedición de la decisión(11), por razones de seguridad para el administrado en la medida en que con ello se evita la posibilidad de que la autoridad manipule la ocurrencia del silencio administrativo positivo antedatando las decisiones tardías, ello no es un precepto o regla superior que rija la facultad de conformación normativa que tiene el legislador al respecto.

Tampoco esa concepción teórica y doctrinaria del tema tiene carácter dispositivo en el sentido de que siempre deba entenderse incorporada a la regulación del silencio administrativo positivo, y que por lo mismo deba interpretarse con ese alcance o contenido toda norma especial, aunque se refiera a un evento distinto, como en este caso es el de la expedición de la decisión de fondo.

A la luz de la posición doctrinaria comentada y vista aisladamente, la norma puede aparecer como una forma no técnica de regular el silencio administrativo positivo, pero amén de que eso no es razón válida para darle un contenido o alcance no previsto en ella, si se examina en contexto y de manera sistemática resulta explicable y razonable, dada la brevedad del término en relación con el carácter de la decisión, como quiera que es la decisión de fondo del asunto y no una de simple trámite… (resalta la Sala).

En todo caso, por antitécnica que sea, es clara e inequívoca la voluntad del legislador de remitirse a la expedición del acto administrativo que decide el fondo de esa actuación administrativa y no a la notificación de dicho acto, lo cual es más evidente al comparar la norma con el inciso 4º del artículo 519 en comento, en tanto éste sí se refiere a la falta de notificación de la decisión expresa del recurso de reconsideración para que tenga lugar el aludido fenómeno; pues establece que “transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará”; plazo que por cierto es de tres (3) meses.

El verbo expedir no constituye concepto indeterminado que dé margen para interpretarlo acudiendo a conceptos, principios, técnicas o disposiciones complementarias; por el contrario, constituye una expresión unívoca que ha de tomarse en su sentido natural, esto es, proferir o adoptar una decisión, norma o acto jurídico unilateral (resalta la Sala).

De otra parte, a la luz del tratamiento que la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional así como de la doctrina, la publicidad del acto que pone fin a la actuación administrativa es una diligencia posterior a su expedición, por lo cual no incide en su validez, de allí que cualquier irregularidad u omisión en la misma no puede invocarse como causal de nulidad de dicho acto, sino como un aspecto que sólo afecta su eficacia u oponibilidad. De allí que se tenga sentado que es un requisito de eficacia del acto administrativo y no de validez o legalidad del mismo (parte invocada por el a quo).

De lo anterior emerge que la expedición del acto administrativo y su notificación son dos conceptos y eventos jurídicos distintos, pudiéndose describir lo primero como el nacimiento del acto a la vida jurídica en razón de darse las condiciones que lo perfeccionan y le dan su especificidad, los cuales están dados en sus elementos de existencia y esenciales, respectivamente; mientras que lo segundo es la diligencia de poner en conocimiento ese acto ya expedido, nacido a la vida jurídica, de los destinatarios de dicho acto o de los directa e inmediatamente interesados en él (parte invocada por el a quo).

La existencia separada o propia de esos dos conceptos, además de estar reconocida en la jurisprudencia y la doctrina colombianas, también lo está en la ley, como puede observarse, v. gr. en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en tanto para delimitar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho parte de las varias formas de publicidad del acto administrativo previstas en la ley (publicación, comunicación, notificación o ejecución), mientras que para la caducidad de la denominada ex oficio acción de lesividad (num. 7º), el término lo pone a correr a partir de la expedición del acto, es decir, desde el momento de su nacimiento a la vida jurídica y antes de su publicidad, sea cual fuere la forma de ésta que se hubiere tenido que utilizar…”.

Cabe resaltar que las razones expuestas en la sentencia transcrita, en su momento, justificaron la decisión de la Sección, pues se trataba de aplicar una normativa especial relacionada con un tema aduanero y referido a la existencia de dos disposiciones de una misma norma, que distinguían entre actos particulares y concretos que sólo requieren ser expedidos para que tuvieran validez, y actos que requerían ser notificados dentro de los términos previstos, so pena de configurarse el silencio administrativo positivo.

Es cierto, como lo afirma la parte demandada, que la ausencia de notificación de un acto administrativo no afecta su validez sino su eficacia, pero también lo es que en este caso la falta de notificación no se está aduciendo como causal de nulidad, sino como requisito cuya ausencia configura el silencio administrativo positivo.

En el presente asunto, de conformidad con los hechos que aparecen probados en el proceso, cuando la administración le comunicó a la demandante el 24 de agosto de 2006, que debía comparecer para notificarse personalmente de unos actos administrativos, ya esta había protocolizado el silencio administrativo positivo, que implicaba la aceptación de su autoavalúo.

Reiterada ha sido la jurisprudencia de la corporación en considerar que cuando opera el silencio administrativo positivo, la petición debe considerarse favorable al administrado, quien adquiere un derecho que no puede ser desconocido sino en los casos previstos en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, según el cual el acto positivo presunto podrá ser objeto de revocatoria directa en las condiciones que señalan los artículos 71, 73 y 74 ídem, normas vigentes para la época de los hechos.

Lo anterior, porque mientras el administrado desconozca la existencia del acto administrativo, su existencia no le es oponible, como bien lo expone la sentencia de 5 de febrero de 1998 (exp. AC-5436, C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque), que la Sala Prohíja. Dicho fallo expresó:

“Tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el término del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio negativo. Si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas. Por último debe precisarse que una vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo solo establece la forma de acreditar su operancia”.

El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos, dispone acerca del procedimiento que se debe seguir para invocar el silencio administrativo positivo, en los siguientes términos:

“La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5º, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto.

La escritura y sus copias producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así.

Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico” (resalta la Sala).

Para la Sala la disposición del artículo 122 de la Resolución IGAC 2555 de 1988, que se refiere al verbo “pronunciarse”, debe entenderse en un sentido amplio, pues de lo contrario se desconocería el espíritu de la norma, y en esas condiciones el administrado no podría disfrutar de los derechos derivados del silencio de la administración.

Por resultar ilustrativo, la Sala trae a colación la sentencia de 14 de diciembre de 2009 (exp. 2005 01747 01, C.P. (E) Dra. María Claudia Rojas Lasso), en la cual la Sección expresó:

“Si bien, en principio, la norma se refiere al verbo expedir, también lo es que dicha expresión no puede entenderse, en este caso, en su tenor literal, pues es lógico que si la administración no notifica el acto en cuestión dentro del término a que alude el artículo 512 (D. 2685) en comento, en últimas, dicho término sería letra muerta y no se configuraría el silencio administrativo positivo, lo que es contrario al espíritu del legislador, pues lo que pretende el precepto es que la administración dé pronta respuesta al administrado, lo cual solamente se logra si éste, además, conoce la decisión”.

Ante la configuración del silencio administrativo positivo, la autoridad administrativa perdió competencia, por el factor temporal, para pronunciarse sobre la petición y sobre los recursos.

Ahora bien, no es de recibo la afirmación de la entidad demandada, en el sentido de que existiendo un sistema de información la actora debió acudir a éste, pues lo cierto es que la carga de notificar le corresponde a aquella, conforme al procedimiento legal previsto para la notificación de los actos administrativos.

De tal manera que lo procedente es revocar la sentencia apelada, para disponer, en su lugar, la declaratoria de nulidad de los actos acusados.

En cuanto al restablecimiento del derecho, que la sociedad actora estima que debe consistir en una indemnización por daños y perjuicios materiales por la expedición de los actos acusados, la Sala no accederá a su reconocimiento ya que aquella no mencionó, ni explicó, ni probó en qué consistieron éstos, carga probatoria que le correspondía.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 26 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 120408 y 120414 de 26 de julio de 2006, 160633 y 160634 de 27 de septiembre de 2006, y 0936 de 21 de diciembre de 2006, expedidas por la autoridad de Catastro Distrital de Bogotá.

DENIÉGASE el restablecimiento del derecho solicitado.

2. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.»

(5) Folios 77 a 79, cuaderno principal.

(6) Folios 80 a 82 ídem. Se le asignó la nomenclatura oficial Diagonal 30ª Sur 5-91

(7) Folios 88 y 89 ídem.

(8) Folios 84 y 85 ídem.

(9) (sic).

(10) Los informes técnicos, respectivamente, obran a folios 90 y 86.

(11) Los tratadistas españoles García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, en su obra conjunta plantean que la referencia a la fecha de la notificación de la decisión, y no a la de esta última, es una cautela elemental que adoptan sistemáticamente las leyes en todos los supuestos de silencio, ya sea positivo o negativo, puesto que de otro modo quedaría en manos de la administración la producción misma del silencio de que se trate, siendo suficiente para impedirla, el cómodo expediente de antedatar la resolución tardía. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, cuarta edición, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1986, pág. 558.