Sentencia 2007-00231 de noviembre 19 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 20001-23-31-000-2007-00231-03

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: William José Walter Núñez

Demandado: alcalde del municipio de Valledupar

Bogotá, D.C., diecinueve de noviembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar.

El recurso fue interpuesto dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.

En este caso se pretende la nulidad del acto que declaró la elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como alcalde del municipio de Valledupar para el periodo 2008-2011.

Esta corporación anticipa que la sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar, se declarará probada la excepción cosa juzgada material.

Para efectos de fundamentar esta decisión, la Sala se ocupará, en primer lugar, del tema de la cosa juzgada, para luego analizar el caso concreto.

A. De la cosa juzgada material

A la cosa juzgada o “res judicata” se le ha asimilado al principio del “non bis in idem”(1) y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica.

Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada por los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo, en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración.

El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi e idénticos fundamentos jurídicos, lo cual tiene como propósito garantizar la estabilidad y la seguridad del orden jurídico.

Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.

Para ahondar en el tratamiento del tema es necesario comenzar por reproducir lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, que a la letra dice:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada ‘erga omnes’.

La (sentencia) que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada” (paréntesis, negrilla y subrayado fuera de texto).

Esta corporación con relación al aparte trascrito, precisó:

“... pero cuando la decisión judicial es negativa para la pretensión propuesta, el fenómeno de la cosa juzgada se restringe exclusivamente a las causales de nulidad alegadas y al contenido del petitum que no prosperó, porque aún cuando la norma en principio ha quedado vigente por haberse negado la nulidad, es susceptible de ser demandada por otras causas con diferente petitum y dejar de regir para ese efecto” (sent. jun. 18/84. Exp. 5985. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Bernardo Ortiz A.).

De esta forma, la sentencia que niega la anulación del acto acusado produce el efecto de cosa juzgada frente a todos, pero solo en relación con la causa o los motivos de impugnación alegados, lo que significa que por esos mismos motivos no podrá instaurar la misma parte o un tercero una nueva acción de nulidad contra el acto que fue objeto de la primera decisión.

Pero en cambio, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes (para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados), situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado(2).

Sobre este punto, esta corporación en sentencia del 19 de marzo de 2009, se pronunció en el siguiente sentido:

“(...).

En lo atinente a la connotación de cosa juzgada, la doctrina y la jurisprudencia han llegado a distinguir dos clases de la misma, denominadas cosa juzgada formal y cosa juzgada material o sustancial, las cuales, siguiendo al tratadista Eduardo J. Couture, dependen o están determinadas por las circunstancias de la impugnabilidad y de la inmutabilidad del asunto jurídico de que se trate, de suerte que habrá cosa juzgada formal cuando pese a que se han surtido o agotados los recursos, la eficacia de la decisión judicial es transitoria. Se cumplen y son obligatorias tan solo con relación al proceso en que se han dictado y al estado de cosas que se tuvo en cuenta en el momento de decidir; pero no obstan a que, en un procedimiento posterior, mudado el estado de cosas que se tuvo en presente al decidir, la cosa juzgada pueda modificarse, en voces del citado tratadista; quien concluye que Existe cosa juzgada sustancial cuando a la condición de inimpugnable en el mismo proceso, se une la inmutabilidad de la sentencia aun en otro juicio posterior. Magistrado Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Expediente 2004-00203.

Por su parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-543 de octubre 1º de 1992, al respecto dijo: “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces”(3).

B. Del caso concreto

Para la Sala no cabe duda de que, en el caso objeto de estudio, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada material y, por consiguiente, no puede existir un nuevo pronunciamiento en relación con el acto de elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como alcalde del municipio de Valledupar para el periodo 2008-2011.

Para efectos de sustentar esta afirmación, se pone de presente que, en el caso sub examine, está probado lo siguiente:

— De acuerdo con lo dicho en el acápite de antecedentes procesales, es claro que el señor William José Walter Núñez, presentó demanda de nulidad contra la elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como alcalde del municipio de Valledupar para el periodo 2008-2011. Que esa demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo del Cesar y se radicó con el Nº 2007-00231 (fls. 1-19).

— Que mediante auto del 17 de enero de 2008, el a quo admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional (fls. 150-155).

— Que, por auto del 6 de marzo de 2008, esta corporación revocó la providencia del 17 de enero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, se le ordenó que procediera a estudiar nuevamente la demanda “impartiendo las decisiones que correspondan para subsanar los defectos que se adviertan”. En síntesis, se dijo que el acto acusado no había sido aportado en copia auténtica y que, por tal razón, no era viable la admisión de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo (fls. 184-188).

— Mediante auto del 10 de marzo de 2008, el Tribunal Administrativo del Cesar decretó la acumulación de los procesos electorales radicados bajo los números 00224 (Luz Marina Gnecco Plá), 00225 (Ever Rincón Criado), 00231 (William José Walter Núñez), 00233 (Miguel Angel Martínez Cabello) y 00235 (Luzgre Yojana Pinto Saltarén) al identificado con el número 00227 (Joan Andrés Russo Quevedo), promovidos todos contra el acto de elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como Alcalde del Municipio de Valledupar para el periodo 2008 a 2011 (fls. 190).

— Una vez el proceso electoral Nº. 2007-00231. (Dte. William José Walter Nuñez) regresó del Consejo de Estado, mediante auto del 7 de abril de 2008, el a quo ordenó que fuera “integrado” al proceso 00227, al que se habían acumulado los procesos antes referidos. (fl. 190).

— El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia del 26 de junio de 2008 y en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 6 de marzo de 2008 dictado por esta corporación, declaró “la ilegalidad” del auto del 7 de abril de 2009. En consecuencia, apartó el presente proceso (Nº 2007-00231) de los que habían sido objeto de la acumulación y ordenó que se inadmitiera la demanda para que dentro de los 5 días siguientes a la notificación de esa providencia se acompañara copia autentica del acto demandado, con la respectiva constancia de notificación o publicación (fls. 191-192).

— Que el Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia respecto de los procesos acumulados números 2007-00224, 2007-00225, 2007-002227, 2007-00233 y 2007-00235, en el sentido de declarar la nulidad de la elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como alcalde del municipio de Valledupar para el periodo 2008-2011. En esa misma providencia, resolvió “excluir de los procesos acumulados el correspondiente al expediente radicado bajo el Nº 2007- 00231, promovido por William José Walter Núñez”. (fls. 292- 321)”.

— El citado fallo fue confirmado por sentencia del 11 de junio de 2009, proferida por esta Sección. En esta última, sobre el tema objeto de estudio, se dijo:

“6. Conclusiones.

Se configuran, entonces, todos los presupuestos normativos de la causal de inhabilidad prevista para los alcaldes en el numeral 4º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, lo cual es razón suficiente para confirmar la sentencia impugnada en lo que a la nulidad declara se refiere.

Sin embargo, se aclara que, sin perder de vista los límites del estudio que competía a esta Sala, fijados por el alcance de las apelaciones interpuestas por el demandado y el tercero opositor contra la decisión de primera instancia, las situaciones del elegido por las que se configura dicha inhabilidad no son todas las que tuvo por demostradas el a quo. En ese orden de ideas, en el limitado estudio de esta Sala, la inhabilidad se configura solo por la situación derivada del vínculo de parentesco del elegido, en segundo grado de consanguinidad, con funcionario de la Fiscalía General de la Nación que tuvo la facultad de ordenación del gasto en el municipio de Valledupar dentro de los doce meses anteriores a la elección.

Bajo ese entendido, la sentencia de primera instancia será confirmada en cuanto declaró la nulidad del acto de elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como alcalde del municipio de Valledupar para el periodo 2008 a 2011 (numeral segundo de esa sentencia).

Como se llega a esta conclusión, es del caso reexaminar la pretensión consecuencial de realización de nuevo escrutinio formulada por uno de los demandantes, único aspecto de la decisión impugnada con la cual la parte actora se manifestó en desacuerdo.

(...).

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º. Confírmase el numeral segundo de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de junio de 2008, en los aspectos de esa decisión que fueron objeto de apelación, pero por las razones expuestas en esta providencia”.

— Que, por sentencia del 16 de julio de 2009, el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de electoral Nº 2007-00231. Dte. William José Walter Nuñez, nuevamente declaró la nulidad del acto de elección del señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira como alcalde municipal de Valledupar para el periodo 2008-2011 y, en consecuencia, ordenó que se le cancelará la respectiva credencial (fls. 569-610).

Las anteriores precisiones permiten a la Sala concluir que:

a) Tanto en el proceso acumulado que dio origen a las sentencias de primera y segunda instancia del 26 de junio de 2008 y del 11 de junio de 2009 proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo del Cesar y por el Consejo de Estado, Sección Quinta, como en el que ahora ocupa la atención de la Sala, la demanda recae sobre el acto de elección del señor Rubén Alfredo Carvajal como alcalde municipal de Valledupar para el periodo 2008-2011, es decir que existe identidad de objeto.

b) Que en la medida que la sentencia anulatoria de la elección del señor Rubén Alfredo Carvajal como alcalde municipal de Valledupar para el periodo 2008-2011, confirmada en segunda instancia por esta corporación, se encuentra debidamente ejecutoriada, tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes (material) y, por tanto, el asunto en ella debatido no puede ser nuevamente objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción. Es decir, la sentencia de anulación produce cosa juzgada de efectos absolutos y, por consiguiente, es oponible a todos, hayan o no intervenido en el proceso, pues la nulidad decretada, se reitera, tiene efectos erga.

Dentro de este contexto, no podía el a quo nuevamente declarar la nulidad del acto acusado, sino que, por el contrario, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, debió inhibirse de pronunciarse sobre las pretensiones formuladas en el proceso 2007-00231, pues sobre el tema objeto de estudio ya existía un pronunciamiento que había hecho tránsito a cosa juzgada material.

A juicio de esta Sala, la decisión contenida en la sentencia del 11 de junio de 2009 es de imposible desconocimiento y de obligatoria observancia, en cuanto que confirmó la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de la elección del señor Rubén Alfredo Carvajal como alcalde municipal de Valledupar.

Las consideraciones que anteceden son suficientes para que la Sala, en ejercicio del poder que le reconoce el artículo 164 inciso segundo del Código Contencioso Administrativo y el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, estime que en el presente caso se configura plenamente el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.

Por lo expuesto, como se anticipó, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, de oficio, se declarará probada la excepción de cosa juzgada material.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia del 16 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar, SE DECLARA probada de oficio la excepción de cosa juzgada material.

2. En firme esta providencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Consejo de Estado. Sentencia del 27 de noviembre de 2008. Magistrado ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Expediente 2000-00803.

(2) Sobre este punto, la doctrina se ha pronunciado en el siguiente sentido:

“Cuando un acto ha sido declarado nulo por ilegalidad, esta ilegalidad se reputa objetivamente establecida y por consiguiente producirá efectos respecto de todo el mundo (efectos en el espacio). Pero como también la anulación borra el acto del ordenamiento, en tal forma que puede considerarse como si no hubiera existido jamás, sin que sea necesario hablar de retroactividad, porque la sentencia implica la invalidación del acto desde la misma fecha de expedición, se entiende que esos mismos efectos están mirados desde unas perspectiva temporal (efectos en el tiempo), Con todo, esta posición no es absoluta y presenta ciertos atenuantes. En primer lugar, la nulidad del acto de nombramiento de un funcionario lo invalida desde su origen pero los actos por él expedidos entre su nombramiento y la sentencia de nulidad son válidos...”. Weil citado por Betancour Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Librería Señal Editora, Medellín, 2009, pág. 520.

(3) Magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo. Expedientes D-056 y D-092.