Sentencia 2007-00249 de noviembre 11 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 250002327000-2007-00249-01

Rad.: 17718

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: José Vicente Torres Robles

Impuesto predial

Fallo

Bogotá, D.C., once de noviembre de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 1º de abril de 2009, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, anuló parcialmente los actos administrativos a través de los cuales la Dirección Distrital de Impuestos, liquidó el impuesto predial unificado al predio con matrícula inmobiliaria 50C-01522342, por la vigencia 2004.

Antecedentes

El 24 de enero de 2005 el demandante presentó la declaración del impuesto predial unificado correspondiente al año gravable 2004 por el predio identificado con la matrícula inmobiliaria número 50CO1522342, en la que liquidó un impuesto por valor de $ 1.648.000 sobre una base gravable de $ 2.066.297.000.

Mediante el requerimiento especial número 2005PEE196223 del 8 de julio de 2005, la unidad de determinación de la Administración Distrital de Impuestos propuso la modificación a las declaraciones presentadas por los años gravables 2002, 2003 y 2004, por cuanto la base gravable y la tarifa denunciada no se ajustan a los parámetros mínimos establecidos en la ley.

Previa respuesta al requerimiento especial, la administración profirió la liquidación oficial de revisión número LOR 2005PEE11311 D.D.I. 1835 del 31 de enero de 2006, que modificó las declaraciones presentadas por los años gravables 2002, 2003 y 2004.

El 12 de abril de 2006 el demandante interpuso el recurso de reconsideración contra la anterior liquidación oficial, que fue resuelto por la administración mediante la Resolución D.D.I. 063264 2007EE - 172930 del 23 de julio de 2007, notificada al demandante el 8 de agosto del mismo año.

Demanda

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el demandante solicitó:

“1. Inducción al error. Se declare que dentro del inicio del proceso hay una clara inducción al error, donde el contribuyente fue motivado a presentar la declaración del impuesto predial unificado basándose en la información suministrada por las diferentes oficinas que componen el ente distrital, más aún la misma Administración de Impuestos Distritales, le facilitó el formulario diligenciado con la identificación del contribuyente, el predio respectivo y el valor determinado a pagar.

2. Nulidad. Se declare la nulidad del acto administrativo, Resolución D.D.I - 063264 2007EE - 172930 expedido el 23 de julio de 2007 (sic) fue notificado fuera de término el 8 de agosto de 2007, ya que no había justificación alguna para mantener una suspensión de términos, después de concluida la práctica de pruebas. Esto de conformidad con el numeral 3 del artículo 730 del Estatuto Tributario Nacional y parágrafo del artículo 807 (sic) de 1993, ya analizados previamente.

Nulidad y/o restablecimiento del derecho, con relación a los actos de determinación y discusión como son:

Requerimiento Especial 2005 PEE 196223 del 8 de julio de 2005 y Resolución D.D.I. 001835, la liquidación oficial de revisión LOR 2005 PEE 11311 del 31 de enero de 2006 y Resolución D.D.I. - 063264 2007EE - 172930 del 23 de julio de 2007 por la clara inducción al error a que fue sometido mi poderdante.

3. Silencio administrativo positivo. Se declare que opera el silencio administrativo positivo; de no darse la viabilidad de la nulidad; dando aplicación, dentro de una valoración de las pruebas de conformidad a la sana crítica y un desarrollo sistemático de la normatividad aplicable para el caso, del artículo 734 del estatuto tributario nacional y como consecuencia de la interpretación del texto del parágrafo del artículo 104 del decreto 807 de 1993.

4. Restablecimiento del derecho. Que de no darse la nulidad y restablecimiento del derecho con relación a los actos impugnados se declare y determine la liquidación del impuesto con tarifa 8.5 por mil y se elimine la sanción por inexactitud para el año gravable 2004 referente al impuesto predial respectivo, ordenando su archivo”.

Citó como normas violadas los artículos 730 y 734 del estatuto tributario y el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993 y, al desarrollar el concepto de la violación, formuló los siguientes cargos:

La Secretaría de Hacienda acepta la liquidación y pago del impuesto predial mediante declaraciones sugeridas para los años 2002 y 2003 con la tarifa del 8.5 por mil y sin embargo desconoce la tarifa para el año gravable 2004, pues determinó el impuesto a la tarifa del 33 por mil con la consecuente imposición de la sanción por inexactitud, por un hecho que el contribuyente desconoce, consistente en el oficio 1.2005-43205 proveniente del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el cual hace incurrir en error al Distrito (Catastro Distrital) por cuanto este no tiene definida la tarifa sobre la cual se ha de liquidar el impuesto.

Alegó el demandante que la Administración Distrital profirió la Resolución D.D.I. - 063264 2007EE - 172930 por fuera del término previsto en el artículo 732 del estatuto tributario, toda vez que dicho acto administrativo fue notificado el 8 de agosto de 2007.

Señaló el demandante que no es posible extender las causales de suspensión de los términos argumentando unos cruces de información que perfectamente se podían realizar dentro del término de un (1) año que tenía el juzgador para decidir de fondo.

Contestación de la demanda

La Secretaría de Hacienda Distrital contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Planteó los argumentos que se resumen a continuación:

Se determinó oficialmente el impuesto predial del predio cuestionado por el año gravable 2004 aplicando el destino 67 y una tarifa del 33 por mil sobre una base gravable mínima de $ 2.066.297.000, por cuanto el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (hoy unidad administrativa especial de Catastro Distrital) certificó que dicho predio, para la fecha de causación del impuesto, tenía un área total de terreno de 36.619.47 m2 y que el área construida es de 111.00 m2, razón por la cual, el predio corresponde a un predio urbanizable no urbanizado que no se ha edificado en los términos contemplados en el literal b) del parágrafo 2º numeral 7º del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003, por tanto, debe tributar a la tarifa del 33 por mil.

Señaló la demandada que no existe reparo alguno frente a la facultad oficiosa de la administración para decretar y practicar pruebas en los términos del parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993, pues era necesario allegar al expediente los documentos que certificaran el uso del predio por parte del Departamento Administrativo de Catastro Distrital y de las empresas de servicios públicos, habida cuenta de que ello era la materia de controversia planteada en vía gubernativa, por lo que el recurso de reconsideración fue resuelto en los términos de ley y conforme al material probatorio recaudado en dicho proceso tributario administrativo.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante sentencia del 1º de abril de 2009, declaró la nulidad parcial de los actos demandados. Los fundamentos de la decisión se resumen así:

Mediante la liquidación oficial de revisión LOR 2005 PEE 11311 del 31 de enero de 2006 la administración modificó la base gravable y el impuesto propuesto en el requerimiento especial por los años gravables 2002, 2003 y 2004.

En contra de dicho acto administrativo el actor interpuso recurso de reconsideración el 12 de abril de 2006, con el objeto de que se revocara únicamente lo concerniente a la determinación del impuesto predial por el año gravable 2004 y, en consecuencia, se conservara la tarifa del 8.5 por mil.

La administración decretó la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración por un periodo de 90 días, de conformidad con el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993. Para el efecto, mediante Auto 2007EE-52727 del 12 de marzo de 2007 decretó la práctica de pruebas, ordenó oficiar al Departamento Administrativo de Catastro Distrital a fin de desagregar los usos del predio identificado con matrícula inmobiliaria 50C-01522342 y a la empresa de servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y Codensa, para que certificaran el estrato y el uso del predio en mención a 1º de enero de 2004.

El citado recurso fue resuelto por la administración mediante la Resolución D.D.I. 063264 2007 EE - 172930 del 23 de julio de 2007, que confirmó la liquidación oficial de revisión respecto del año gravable 2004 (notificada al demandante el 8 de agosto de 2007).

Sobre la suspensión del término para decidir el recurso de reconsideración, prevista en el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993, con fundamento en lo expuesto por el Consejo de Estado(1), señaló que tal suspensión no es aplicable en la medida que resulta violatoria del artículo 733 del estatuto tributario nacional, según el cual, el término para resolver el recurso de reconsideración solo se suspende por la práctica de la inspección tributaria.

La Administración no decretó la inspección tributaria, única prueba que por mandato del artículo 733 del estatuto tributario permite la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración, razón por la cual, en el caso concreto, no podía alegar que se dio la suspensión de términos con motivo del auto de pruebas.

Conforme a los artículos 732 y 734 del estatuto tributario, el término de un año que tenía la administración para expedir y notificar la resolución que resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por el actor contra la liquidación oficial de revisión vencía un año después de su interposición (abr. 12/2006), esto es, el 14 de abril de 2007, día hábil siguiente al vencimiento. Sin embargo, la resolución que resolvió el recurso fue notificada el 8 de agosto de 2007 cuando ya había operado el silencio administrativo positivo.

Por lo anterior, el a quo anuló parcialmente los actos demandados respecto al año gravable 2004 y declaró la firmeza de la declaración presentada por esa vigencia. Señaló que si bien mediante los actos acusados se liquidó oficialmente el impuesto correspondiente a las vigencias fiscales 2002, 2003 y 2004, el contribuyente no manifestó ni en la vía gubernativa ni en la demanda contenciosa administrativa inconformidad alguna respecto de las liquidaciones oficiales correspondientes a los años gravables 2002 y 2003.

El recurso de apelación

El demandado impugnó la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos:

La inspección tributaria, según el artículo 779 del estatuto tributario, es un medio de prueba a través del cual la administración puede realizar todas las actuaciones encaminadas a determinar la exactitud de las declaraciones presentadas o el cumplimiento de las obligaciones formales. Entendiéndose la práctica de dicha inspección como un “todo” en cuanto a la solicitud y práctica de pruebas.

El Distrito Capital en desarrollo de los preceptos legales fijados por el Decreto 1421 de 1993, armonizó las normas del orden nacional al distrital, para lo cual expidió el Decreto 807 de 1993.

Así, la administración tributaria, con fundamento en el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, profirió el Auto 2007EE-52727 del 12 de marzo de 2007, mediante el cual decretó la práctica de pruebas y la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración.

Señaló la demandada que el artículo 733 del estatuto tributario, que establece la suspensión del término para resolver los recursos cuando se practique inspección tributaria, y el parágrafo del artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, tienen como finalidad en uno y otro caso la práctica de las pruebas de oficio o a petición de parte.

Alegatos de conclusión

La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La demandante no presentó alegatos de conclusión y el Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

Consideraciones de la Sala

Se debate en la presente instancia la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la administración distrital modificó la declaración del impuesto predial unificado correspondiente al predio con matrícula inmobiliaria 50C-01522342 por el año gravable 2004.

El a quo estimó que la administración distrital, al hacer uso del término probatorio señalado en el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, para efectos de resolver el recurso de reconsideración interpuesto por el demandante, no se ajustó al artículo 733 del estatuto tributario, razón por la cual, operó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 734 del estatuto tributario.

Según el apelante, la administración tributaria, con base en el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, decretó la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración, norma que tiene por finalidad la práctica de las pruebas de oficio o a petición de parte.

Señala el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del estatuto tributario nacional a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 733 del estatuto tributario nacional.

PAR.—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del estatuto tributario nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decrete la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa días contados a partir de la fecha en que se decrete la prueba” (resalta la Sala).

El artículo 54(2) del Decreto 401 de 1999, que modificó el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, dispone lo siguiente:

“ART. 104.—Recurso de reconsideración. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales del presente decreto y en aquellas normas del estatuto tributario a las cuales se remiten sus disposiciones, contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que aplican sanciones y demás actos producidos por la administración tributaria distrital, procede el recurso de reconsideración el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del estatuto tributario nacional.

Parágrafo: Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 733 del estatuto tributario nacional, el término para resolver el recurso también se suspenderá cuando se decrete la práctica de otras pruebas, caso en el cual la suspensión operará por el término único de noventa días contados a partir de la fecha en que se decrete la primera prueba” (resalta la Sala).

Por otra parte, los artículos 732 y 733 del estatuto tributario, citados por la norma transcrita, establecen:

“ART. 732.—Término para resolver los recursos. La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”.

“ART. 733.—Suspensión del término para resolver. Cuando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si esta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio” (resaltado fuera del texto).

Según la remisión específica que hace el artículo 104 del Decreto Distrital 807 de 1993, la administración tiene el término de un (1) año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma. Este plazo puede suspenderse cuando se practica inspección tributaria, por el término de su duración y hasta por tres (3) meses, cuando es oficiosa.

Adicionalmente, el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993, norma especial del Distrito Capital de Bogotá, establece la posibilidad de suspender el término para resolver el recurso de reconsideración por el término de noventa (90) días cuando se decreten otras pruebas.

En sentencias del 27 de marzo de 2008, expedientes 16017, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y 16166, C.P. Ligia López Díaz, la Sala rectificó su criterio jurisprudencial e inaplicó el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993 en cuanto prevé el decreto de otras pruebas como causal de suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración. Lo anterior, porque consideró que vulneraba el estatuto tributario nacional(3), toda vez que contiene un supuesto que no está previsto por este, por las siguientes razones:

El artículo 176 del Decreto 1421 de 1993 facultó al alcalde para expedir las normas estrictamente necesarias para “armonizar” las disposiciones vigentes en el distrito con los preceptos del estatuto tributario nacional. El concepto armonizar implica que no se pueden consagrar supuestos nuevos en las normas inferiores, diferentes a los establecidos en el estatuto tributario, cuando no existe razón que justifique la aplicación de otro procedimiento en el distrito para suspender el término para resolver el recurso de reconsideración.

De otra parte, el término para resolver el recurso de reconsideración, según el artículo 732 del estatuto tributario, es de un año contado a partir de su interposición en debida forma. A su vez, el artículo 734 ibídem establece que de no ser resuelto el recurso dentro del año, este se entiende resuelto a favor del recurrente.

En el asunto sub júdice se encuentran probados los siguientes hechos:

• El 12 de abril de 2006 el contribuyente interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión D.D.I. 001835 (fls. 190 a 194, exp.).

• El 12 de marzo de 2007 el Distrito profirió auto de pruebas y ordenó oficiar al Departamento Administrativo de Catastro Distrital, a fin de que desagregue los usos del referido predio. Adicionalmente, ordenó oficiar a la empresa de servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y a Codensa, para que certificara el estrato y el uso del predio en mención a 1º de enero de 2004. En el mismo auto, dispuso decretar la suspensión del término para resolver el recurso de reconsideración por el término único de 90 días, de conformidad con el parágrafo del artículo 104 del Decreto 807 de 1993 (fls. 160 a 162, exp.).

• El 23 de julio de 2007 la subdirección jurídico tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos resolvió el recurso de reconsideración, acto administrativo notificado el 8 de agosto de 2007 (fls. 57 a 66, exp.).

En aplicación de la nueva posición de la Sala, la práctica de una prueba distinta a la inspección tributaria no suspende el término para resolver el recurso de reconsideración y, como en el proceso administrativo no se decretó inspección tributaria sino una prueba diferente, el término no se suspendió.

En consecuencia, al ser proferida y notificada extemporáneamente la Resolución D.D.I. 063264 2007EE 172930 del 23 de julio de 2007, y en aplicación del artículo 734 del estatuto tributario, la Sala procederá a confirmar el fallo del tribunal, en el sentido de que dicho acto fue resuelto por fuera del término legal consagrado en el artículo 732 del estatuto tributario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

Confírmase la sentencia de 1º de abril de 2009, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez—William Giraldo Giraldo.

(1) Sentencia del 27 de marzo de 2008, expediente 16017, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(2) Esta norma remite expresamente al artículo 734 del estatuto tributario nacional, haciendo referencia al silencio administrativo positivo.

(3) Criterio reiterado posteriormente en sentencia del 8 de mayo de 2008, expediente 16066, C.P. Héctor J. Romero Díaz.