Sentencia 2007-00251 de abril 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 13001-23-31-000-2007-00251-01 (19553)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Inversiones M. Suárez & Cía. S. en C. - en Liquidación

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Fallo

Bogotá, D.C., treinta de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

1. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala decidir si es nula la Resolución 900.001, del 27 de enero de 2004, expedida por la DIAN (división jurídica de la Administración de Impuestos de Cartagena), que resolvió el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución 60642003000065, del 8 de abril de 2003, que impuso a Inversiones M. Suárez y Cía. S. en C. - en Liquidación sanción por no informar.

2. Silencio positivo.

Alega la demandante que en el caso bajo estudio se presentó el fenómeno del silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración que interpuso contra el acto sancionatorio expedido por la DIAN y que, por ende, la resolución mediante la cual dicha entidad decidió el recurso y confirmó la sanción, debe ser declarada nula, por ser contraria al acto presunto que se generó como consecuencia del silencio positivo.

2.1. Marco conceptual.

La Sala se permite fijar, de manera breve, el marco conceptual dentro del cual ha de resolverse el presente asunto.

2.1.1. El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan omitido su deber de pronunciarse. Y en el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable.

2.1.2. Existen algunas diferencias entre los efectos del acto ficto negativo y del acto ficto positivo. Una de ellas es que mientras que la ocurrencia del silencio negativo no impide que la administración se pronuncie sobre el asunto, a pesar de haber transcurrido el plazo legal para ello, la configuración del silencio positivo genera un acto presunto que tiene que ser respetado por la administración. En otras palabras, una vez se ha producido el silencio positivo, la administración pierde competencia para decidir la petición o recurso respectivos. De manera que si la administración considera que el acto ficto es ilegal, tendrá que demandarlo para pretender su nulidad o adelantar una actuación de revocatoria directa, siempre que se den los presupuestos del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

2.1.3. Ahora bien, para que se configure el fenómeno del silencio positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición, recurso etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo (en nuestro ordenamiento, la regla general es el silencio negativo); y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal. Respecto de este último requisito, ha dicho la Sala que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma.

Corresponde, en consecuencia, analizar en primer lugar si en el presente caso se cumplieron los requisitos aludidos para que se pueda dar por demostrada la ocurrencia del fenómeno del silencio positivo.

Los artículos 732 y 734 del estatuto tributario disponen:

“ART. 732.—Término para resolver los recursos. La administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”.

ART. 734.—Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior(6), el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

Se encuentran, pues, acreditados los dos primeros requisitos, ya que la ley contempla un plazo de un año para resolver los recursos y consagra el silencio positivo en caso de que se incumpla dicho plazo.

2.1.4. No ocurre lo mismo con el tercer requisito, ya que, como se verá enseguida, la administración sí resolvió el recurso y notificó la decisión en debida forma, dentro del término señalado por las normas recién citadas.

El punto a dilucidar es si estando en curso una actuación administrativa de naturaleza tributaria, en la que el propio contribuyente ha informado la dirección para efectos de notificaciones, la administración puede válidamente hacer dichas notificaciones en esa dirección, a pesar de haberse modificado la dirección, con posterioridad, en la actualización del RUT.

Los artículos 563 y 564 del estatuto tributario regulan el tema de las notificaciones en los siguientes términos:

“ART. 563.—La notificación de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección a la administración de impuestos, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria.

Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un diario de amplia circulación”.

“ART. 564.—Dirección procesal. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección”.

La Sala ha dicho en anteriores oportunidades que la dirección de notificación que se encuentra regulada en el artículo 564 del estatuto tributario (dirección procesal) es de naturaleza especial, frente a la dirección de notificación de carácter general a que alude el artículo 563 del mismo estatuto.

Ha dicho la Sala:

“Conforme al inciso segundo del artículo 565 del estatuto tributario “Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación”.

Conforme con la norma, la notificación personal es el mecanismo principal para dar a conocer las providencias que resuelven los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la administración tributaria, y la notificación por edicto es la forma supletoria para cumplir dicha finalidad, cuando el citado no comparece para realizar la notificación personal, dentro del término que legalmente se le otorga.

Se tiene entonces que la notificación personal presupone el envío de una citación al contribuyente para que este, a su vez, concurra a la administración dentro de los 10 días siguientes a aquel en que se introduce al correo del aviso de citación. Ello, en sí mismo, no implica que se esté realizando una ‘notificación por correo’ como lo sugiere el apelante, toda vez que esta fue consagrada como mecanismo independiente y especial para un ámbito diferente, cual es el de los actos que señala el inciso primero del artículo 565 ibídem a saber: requerimientos, autos que ordenan inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas diferentes de los actos que resuelven recursos(7).

El correo, se precisa, es tan solo el medio idóneo, pertinente y comúnmente utilizado para el simple envío de la citación, y, de manera alguna, la forma de notificación que el legislador tributario estableció para el acto administrativo que resuelve recursos; dicho de otro modo, a la luz del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo(8), el correo certificado es el medio eficaz para enviar la comunicación por medio de la cual se le informa al administrado que debe notificarse personalmente de la decisión respectiva.

En esa medida, no se requiere que a la citación se acompañe la copia de dicho acto, toda vez que, se insiste, en el contexto del inciso segundo del artículo 565 ejusdem, aquella es únicamente el instrumento material que posibilita la notificación personal.

El destino de la citación enviada se determina por el artículo 563 del estatuto tributario, conforme con el cual, la notificación de las actuaciones de la administración tributaria debe efectuarse a la dirección informada por el contribuyente a la administración en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o a través del formato oficial de cambio de dirección(9).

Sin embargo, dicha dirección opera sin perjuicio de aquella que haya informado directamente el contribuyente para la notificación de los actos proferidos en el trámite de determinación y discusión del impuesto. Así lo establece el artículo 564 ibídem:

‘Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección’.

Al tenor de este norma, es claro que la citación para notificar la Resolución 70662002000021 del 19 de junio del 2002, debió enviarse a la calle 11 AN número 2-47 urbanización El Bosque, como en efecto lo hizo la administración, dado que fue la señalada por el demandante en el recurso de reconsideración y, en esa medida, es dirección procesal excluyente”(10).

2.1.5. De manera que la dirección que haya registrado el contribuyente en el RUT o en la actualización del mismo, solamente podría ser utilizada por la administración en defecto de la dirección procesal, esto es, en aquellos casos en que no se hubiere informado dirección alguna dentro de la actuación administrativa correspondiente.

2.1.6. Ahora bien, la Sala debe referirse a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El primero de ellos consiste en que la Sentencia C-096 de 2001 declaró inexequible la notificación hecha “con la introducción al correo”, debido a que se presentaban situaciones de violación del derecho de defensa.

Al respecto la Sala precisa que la Sentencia C-096 de 2001 declaró inexequible la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, del artículo 566 del estatuto tributario, que disponía:

“ART. 566.—La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”.

Aunque en la demanda presentada ante la Corte Constitucional se pedía la declaración de inexequibilidad de otras normas del estatuto tributario que consagraban tanto la notificación por correo como otras formas de notificación, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre dichos cargos debido a que en la demanda no se expusieron los fundamentos de dichas pretensiones. La Corte solamente se pronunció sobre la constitucionalidad de la expresión mencionada y la declaró inexequible con fundamento en que la ley no podía dar por sentado que desde el momento mismo de la introducción, de una copia de la providencia a notificar, al correo, se podía entender que el destinatario tenía conocimiento de la misma. Es decir, contrariamente a lo que pareciera darse a entender en el recurso de apelación, en la Sentencia C-096 no se declaró inexequible la notificación por correo, sino la presunción de que con la sola introducción al correo ya el notificado debía darse por enterado de la decisión.

Ahora bien, la Sala debe precisar que en el caso objeto de análisis no se hizo la notificación por correo. Lo que la administración hizo fue enviar un aviso con fines de notificación. Son dos cosas diferentes. Dicho aviso tiene por objeto que el interesado se acerque a la dependencia correspondiente de la DIAN para que, una vez allí, se practique la notificación de manera personal.

2.1.7. También dijo la apelante que cuando el contribuyente modifica su dirección de notificación, es obligación del Estado analizar sus propios registros y practicar la notificación en las dos direcciones, esto es, en la dirección antigua y en la nueva.

La Sala no comparte el argumento de la apelante. Como ya se dijo, el artículo 564 del estatuto tributario dispone claramente que cuando se trata de actuaciones administrativas en curso, en las que el contribuyente ha indicado de manera expresa cuál es la dirección en la que habrán de practicarse las notificaciones, dicha dirección tiene efectos vinculantes tanto para el contribuyente como para la administración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

(6) La norma se refiere al caso en que el término de un año a que alude el artículo 731 del estatuto tributario se suspende, hasta por tres meses, en virtud de la práctica de una inspección tributaria (E.T., art. 733).

(7) Tal conclusión la ratifica el inciso segundo del artículo 566 ibídem, introducido por la Ley 788 del 2002 y posterior al momento en que se expidió la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, que al regular la práctica de la notificación por correo, señaló expresamente “La administración podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso primero del artículo 565 de este estatuto, a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico”.

(8) “Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquel haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto...”.

(9) Según el artículo 563, si el contribuyente no ha informado la dirección, la administración puede notificarlo a la dirección que establezca mediante verificación directa, o a través de las guías telefónicas, directorios y, en general, de información oficial, comercial o bancaria. Y, que cuando no es posible establecer la dirección por los anteriores medios, los actos serán notificados por publicación en un diario de amplia circulación.

(10) Sentencia del 3 de marzo de 2011, Expediente 17087, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.