SENTENCIA 2007-00268/21614 DE SEPTIEMBRE 28 DE 2016

 

Sentencia 2007-00268/21614 de septiembre 28 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 68001-23-31-000-2007-00268-01 (21614)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol S.A.

Demandado: municipio de Barrancabermeja

Impuesto de alumbrado público - devolución

Bogotá, D. C., veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora, contra la decisión del Tribunal Administrativo de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

La Sala advierte que en la decisión apelada, el a quo encontró configurado el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, anuló el oficio en el que se negó su reconocimiento(9), con fundamento en que la administración notificó la Resolución 504 del 28 de diciembre de 2006 que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto que negó la devolución del impuesto de alumbrado público solicitada por la actora, por fuera del término de un año previsto en el artículo 732 E.T., aspecto que no fue cuestionado por el municipio demandado, toda vez que desistió del recurso de apelación que había interpuesto contra la decisión de primera instancia, a pesar de ser desfavorable a sus intereses(10).

Además, el tribunal anuló la Resolución 429 del 1º de noviembre de 2005 en cuanto negó la devolución y ordenó a la administración revisar los pagos realizados por la demandante por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2005 y verificar si existió pago en exceso para ordenar la devolución con los intereses correspondientes. Lo anterior, por cuanto para el a quo, si bien se configuró el silencio administrativo positivo, la situación jurídica se había consolidado toda vez que los pagos tenían soporte legal y la demandante no había discutido la legalidad de los actos que determinaron el impuesto.

Así, lo decidido por el tribunal se traduce en que, de una parte, reconoce la existencia de un acto ficto positivo, pero de otra, no le otorga los efectos propios, pues ordena a la administración revisar si la devolución sería procedente pues, a su juicio, la situación jurídica estaba consolidada frente a los pagos realizados por la demandante. Es decir, deja planteada una presunta ilegalidad del acto ficto positivo.

Pues bien, respecto del restablecimiento del derecho, esta Sección ha precisado que “resulta contrario a la eficacia del derecho, a la economía procesal, a la celeridad de la justicia y a la seguridad jurídica de los fallos, ordenar la repetición de un procedimiento administrativo (…) cuando es evidente que ese procedimiento terminará, nuevamente, en una decisión desfavorable”(11).

Si bien la configuración del silencio administrativo positivo daría lugar, en el sub examine, a dar prosperidad a la pretensión de devolución del impuesto de alumbrado público planteada por la demandante en sede administrativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 734 ET(12), es necesario, en este caso, referirse a los argumentos en que se sustentó la decisión objeto de apelación.

Se advierte que, como lo indicó el tribunal con fundamento en jurisprudencia de esta Sala, la nulidad de los actos generales decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debatían o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales, al momento de proferirse el fallo(13).

La Sala también reitera que en materia de devoluciones las situaciones jurídicas no se consolidan mientras el término para solicitar la devolución no esté vencido y, por tanto, procede la solicitud de devolución(14). Asimismo, la Sala ha señalado que el pago de lo no debido, esto es, sin fundamento legal para hacer exigible su cumplimiento(15), puede derivarse también de las providencias judiciales, como las que anulan actos generales con base en los cuales se efectúa un pago.

En el sub examine, se advierte que el 29 de abril de 2005, la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar anuló los acuerdos 064 de 1999 y 081 de 2000 que establecían el impuesto de alumbrado público en el municipio de Barrancabermeja(16) y con fundamento en los cuales Ecopetrol realizó los pagos cuya devolución solicita.

Los efectos de la sentencia de nulidad son inmediatos respecto de situaciones jurídicas no consolidadas y son aplicables al caso concreto porque la situación jurídica de la actora no se ha consolidado. Ello, por cuanto para la fecha en que se dictó el fallo de nulidad, no había prescrito el derecho a pedir la devolución de los periodos solicitados.

En relación con el término para pedir la devolución, la Sala ha precisado que la ley tributaria, que es especial, prevé que la petición de devolución puede presentarse dentro del plazo de prescripción de la acción ejecutiva previsto en el artículo 2536 del Código Civil(17), en concordancia con los artículos 11(18) y 21(19) del Decreto 1000 de 1997(20). El anterior término además es aplicable al presente caso, pues revisado el Acuerdo 029 de 2005, vigente en la época de los hechos, no se estableció norma expresa sobre el trámite de devolución de pagos de lo no debido.

Por tanto, el contribuyente tiene el derecho a solicitar la devolución de lo que pagó indebidamente, siempre que no haya prescrito el derecho a pedir la devolución de acuerdo con lo previsto en el artículo 2536 del Código Civil(21).

En el caso en estudio, las fechas de los pagos cuya devolución reclama la demandante son:

PeriodoValorFecha del pago
4º trimestre/2003$661.679.22110/10/2003
1º trimestre/2004$699.394.93613/01/2004
2º trimestre/2004$699.394.93612/04/2004
3º trimestre/2004$699.394.93612/07/2004
4º trimestre/2004$699.394.93615/10/2004
1º trimestre/2005$731.846.86114/01/2005
2º trimestre/2005$731.846.86112/04/2005
3º trimestre/2005$731.846.86113/07/2005
Total$5.654.799.548 

Así pues, resulta evidente que si el pago del cuarto trimestre del año 2003 fue realizado por la actora 10 de octubre de 2003, el término de prescripción para solicitar la devolución vencía el 10 de octubre de 2008, por lo que la solicitud de devolución del 21 de octubre del 2005 resulta oportuna tanto para ese periodo como para todos los posteriores.

En consecuencia, los efectos del silencio administrativo positivo son plenamente aplicables al caso concreto, por tanto, la Sala modificará la decisión objeto de apelación y, en consecuencia, ordenará al municipio devolver la suma pagada por la demandante, con los intereses corrientes previstos en el artículo 863 ET, causados desde el 9 de noviembre de 2005 día siguiente a la notificación del acto que negó la devolución [8 nov./05] (22), hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia e intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria de este fallo hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación, a la tasa señalada en el artículo 864 del Estatuto Tributario Nacional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. MODIFÍCANSE los numerales primero y segundo de la sentencia del 28 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, los cuales quedarán así:

PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de las resoluciones 429 del 01 de noviembre de 2005 y 504 del 28 de diciembre de 2006 y del oficio 1-2007-27404 del 30 de marzo de 2007 proferidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Barrancabermeja por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho ORDÉNASE a la Secretaría de Hacienda del municipio de Barrancabermeja, DEVOLVER a ECOPETROL S.A. la suma de cinco mil seiscientos cincuenta y cuatro millones setecientos noventa y nueve mil quinientos cuarenta y ocho pesos ($5.654.799.548), por concepto del pago de impuesto de alumbrado público correspondiente al último trimestre del año 2003, los cuatro trimestres del año 2004 y los trimestres 1º a 3º del año 2005 junto con los interés previstos en el artículo 863 ET, previas las compensaciones a que haya lugar.

2. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

9 Debe señalarse que si bien en las pretensiones de la demanda, la actora no solicitó expresamente la nulidad del Oficio UIC 1-2007-27404 que negó a la demandante los efectos del silencio administrativo positivo, de la lectura íntegra de los argumentos que sustentaron la demanda y del acápite de la demanda denominado “B. Actos administrativos acusados”, para la Sala es evidente que la actora discutió la decisión contenida en dicho acto y pretendía la nulidad del mencionado oficio.

10 Folio 405.

11 Sentencias del 17 de junio de 2011, Exp. 16754 y del 28 de agosto de 2013, Exp. 18392, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

12 Acdo. 029/05. ARTÍCULO 285. Normas generales de procedimiento: Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Municipio conforme a la naturaleza y estructura funcional de sus impuestos. // E.T. Art. 734. Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará.

13 Sentencias del 23 de julio de 2009, Exp. 16404, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 11 de marzo de 2010, Exp. 17617, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 16 de junio de 2011, Exp. 17922, M.P. William Giraldo Giraldo.

14 Entre otras, ver sentencias de marzo 5 de 2003, Exp. 12248, M.P. María Inés Ortiz Barbosa y de 2 de agosto de 2012, Exp. 17979, M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

15 Artículo 21 del Decreto 1000 de 1997

16 Revisado el software de gestión judicial no se advierte que la decisión haya sido apelada ni el municipio discutió la ejecutoriedad de dicha sentencia. Debe señalarse, además, que la demandante en el proceso fue Ecopetrol.

17 C.C. Artículo 2536. Artículo modificado por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).

18 Dcto. 1000/97. Art. 11. Término para solicitar la devolución por pagos en exceso. Las solicitudes devolución o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil.
Para el trámite de estas solicitudes, en los aspectos no regulados especialmente, se aplicará el mismo procedimiento establecido para la devolución de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias. En todo caso, el término para resolver la solicitud, será el establecido en el artículo 855 del Estatuto Tributario.

19 Dcto. 1000/97. Art. 21. Término para solicitar y efectuar la devolución de pagos de lo no debido. Habrá lugar a la devolución o compensación de los pagos efectuados a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento, para lo cual deberá presentarse solicitud ante la Administración de Impuestos y Aduanas donde se efectuó el pago, dentro del término establecido en el artículo 11 del presente decreto. La administración para resolver la solicitud contará con el término establecido en el mismo artículo.

20 El Decreto 1000 de 1997 fue derogado por el artículo 27 del Decreto 2277 de 2012. Los artículos 11 y 16 del Decreto 2277 de 2012 regulan, en su orden, el plazo para pedir la devolución de pagos en exceso y pagos de lo no debido.

21 Sentencia de 13 de junio de 2013, Exp. 17973, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

22 Esta fecha se establece del escrito presentado por la demandante para solicitar el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, pues de los antecedentes aportados por la demandada, no se allegó prueba alguna de la notificación de la Resolución 429 del 1º de noviembre de 2005. (fl. 286).