Sentencia 2007-00269/36910 de noviembre 27 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 660012331000200700269 01 (36.910)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actores: María Lily Espitia Ortegón y otros

Demandados: municipio de Pereira

Asunto: acción de reparación directa

Contenido: Descriptor: Se revoca la sentencia de primera instancia que se inhibió de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda y en su lugar, se niegan por ausencia de daño antijurídico / Restrictor: Legitimación en la causa - La caducidad de la acción - Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado - Profundización en los conceptos de daño y daño antijurídico.

Bogotá, D. C., veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Retomando la problemática jurídica propuesta en el caso de autos, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión así: 1. Legitimación en la causa; 2. La caducidad de la acción; 3. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado; 4. Profundización en los conceptos de daño y daño antijurídico; 5. Acervo probatorio; 6. Problema Jurídico y 7. Solución al caso concreto.

1. Legitimación en la causa.

La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”(18), o en otras palabras, la legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. Así, es evidente que cuando la legitimación en la causa falte en el demandante o en el demandado, la sentencia debe ser desestimatoria de las pretensiones.

2. Caducidad de la acción de reparación directa.

La caducidad es concebida como un instituto que permite garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general; cuyos términos están fijados por el artículo 136 del CCA, que en su numeral 8º dispone que la acción “de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

La caducidad, a diferencia de la prescripción, no se suspende, salvo la excepción consagrada en la Ley 446 de 1998 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001(19), y sólo se interrumpe, de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo(20). Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez(21).

3. Presupuestos de la Responsabilidad Extracontractual del Estado.

Con relación a la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración”.(22).

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, el régimen común de la falla del servicio o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

4. Profundización en los conceptos de daño y daño antijurídico.

Daño ha de entenderse como la lesión definitiva a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona. En este sentido, el daño sólo adquirirá el carácter de antijurídico y en consecuencia será indemnizable, si cumple una serie de requisitos como lo son, el de ser personal, cierto y directo, tal y como lo explica Mazeaud:

“Es un principio fundamental del derecho francés, aun cuando no esté formulado en ningún texto legal, que, para proceder judicialmente, hay que tener un interés: “Donde no hay interés, no hay acción”. Una vez establecido el principio, ha surgido el esfuerzo para calificar ese interés que es necesario para dirigirse a los tribunales: debe ser cierto, debe ser personal. Pero se agrega: debe ser “legítimo y jurídicamente protegido” […]”(23).

Sin embargo, el daño objeto de la reparación sólo es aquel que reviste la característica de ser antijurídico. Se considera como tal, aquél que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no exista una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo.

En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(24).

5. Acervo probatorio(25). 

Del material probatorio allegado al expediente, se relacionan las siguientes pruebas:

1. Certificado de Libertad y Tradición Nº 290-700312(26) correspondiente al predio rural calle 15 Cras. 9 y 10 9-21, en donde se observa en la anotación Nº 8 que el bien inmueble fue adjudicado por el Juzgado 2 Promiscuo de Familia de Pereira mediante sentencia de sucesión del 15 de junio de 1992 a los señores:

Espitia Ortegón Maria Lily;

Espitia Ortegón Pedro Nel;

Espitia Ortegón María Eucaris;

Espitia Ortegón Ruth Mary;

Espitia Ortegón Alberto;

Espitia Ortegón Luis Eduardo;

Espitia Ortegón Marco Antonio;

Espitia Ortegón Hermencia

2. Certificado de matrícula de establecimiento de comercio(27) correspondiente al Supermercado y Cigarrería Espitia, propiedad de Pedro Nel Espitia Ortegón, dirección Calle 15 Nº 9-21 de Pereira.

3. Gaceta Metropolitana Extraordinaria Nº 1 del 21 de octubre de 2002(28) correspondiente al documento técnico de soporte del Plan Parcial Ciudad Victoria - Decreto 1301 del 17 octubre de 2002

4. Copia del Decreto 721 de 2003(29) “Por el cual se modifica el Decreto 1301 del 17 de octubre de 2002 por el cual se adopta el plan parcial de renovación urbana “Ciudad Victoria”.

5. Contrato de Arrendamiento de Local Comercial(30) suscrito el 22 de abril de 1999 cuyo arrendador es Marco Antonio Espitia Ortegón y la arrendataria Luz Nancy Aragón Tamayo del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-23, segundo y tercer piso en Pereira.

6. Registros de Defunción(31) de los señores José Omar Espitia López y de Hermencia Ortegón Balbuena.

7. Oficio Nº 182 del 31 de octubre de 2002(32) suscrito por la Directora Área Planes Especiales de la Secretaria de Planeación del municipio de Pereira y dirigido a los señores Ruth Mary, Luis Eduardo y María Eucaris Espitia Ortegón en respuesta a su Oficio Nº 02-6774, el cual fue contestado en los siguientes términos:

“1. El predio ubicado en la calle 15 Nº 9-21, identificado con la ficha catastral Nº 01-05-0133-0039-000, con matrícula inmobiliaria Nº 290-70312, de propiedad e María Lily, Pedro Nel, María Eucaris, Ruth Mary, Luis Eduardo y Alberto Espitia Ortegón, de acuerdo con el certificado de tradición expedido el 23 de octubre de 2002, el cual se encuentra ubicado en la manzana 133 de la zona de renovación urbana, objeto del plan parcial “Ciudad Victoria”, de conformidad con el decreto 1301 del 17 de octubre de 2002, que determina esta manzana como Unidad de Gestión C. Es importante aclarar que el desarrollo de esta unidad, está sujeta a la iniciativa privada, para lo cual la administración municipal ha venido gestionando la voluntad de diversos constructores e inversionistas del mercado inmobiliario para llevar a cabo la ejecución de la Unidad en el plazo previsto en el decreto, es decir, a partir de los doce (12) meses de la aprobación del mismo.

Para la compra del predio, la administración ha previsto herramientas de apoyo para los privados interesados en la adquisición de los inmuebles, para que puedan efectuar una negociación ágil y directa con los respectivos propietarios”.

8. Fotocopia(33) y Recortes de prensa(34) relacionados con el cierre y orden en la galería en Pereira, las quejas ante los operativos en la calle 15 y la inminente demolición en la calle 15.

9. Autorización(35) dada por la propietaria Ruth Mary Espitia Ortegón y herederos suscrita el 28 de junio de 2004 en donde facultó al “Municipio de Pereira a través de la Secretaría de Gobierno Municipal y la Secretaría de Infraestructura Municipal, para hacer “el cerramiento de dos puertas y la parte de acceso a las viviendas del piso superior”.

10. Diligencia de fecha 5 de enero de 2005(36) adelantada por la Fiscalía 16 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Pereira, donde se procedió a establecer la viabilidad de llevar a cabo diligencia de registro a varios predios entre ellos, el ubicado en la calle 15 entre la carrera 10 hasta la 9, edificación sin nomenclatura, de tres pisos, y que al parecer se encuentra abandonada y predispuesta a ser demolida, por cuanto se tiene conocimiento que este lugar están fosas comunes donde al parecer fueron enterrados varias personas que ejercían la indigencia, de acuerdo con el informe investigativo CTI/SIA Nº 001 del 4 de enero de 2005.

11. Oficio de fecha de recibido el 17 de enero de 2005(37) suscrito por los señores Ruth Mary Espitia Ortegón y Silvio Enrique y dirigido a la Secretaria de Gobierno Municipal, en donde invocó el ejercicio del derecho de petición y se narraron los siguientes hechos:

“1. En la fecha de junio 28 de 2004, donde personalmente nos atendió el Dr. Misael Arroyave y donde nos expuso que debido a la problemática social que presenta el sector de la calle 15 entre carrera 9ª y 10ª, por tantos años de indiferencia y abandono de la administración, para darnos solución a este perjuicio, era necesario dar por parte de los propietarios de estos predios la autorización de cerramiento para lograr la limpieza de esta zona y garantizar la recuperación de esta vía, comprometiéndose también a una vigilancia por parte de las autoridades para que no continuara con esta situación.

No podemos dejar pasar que a esa fecha que entre mediados de 2003 y a esa fecha del 2004, la administración municipal de Pereira, construyó un muro en ladrillo tolete con vigas y columnas de cimentación y amarre en concreto reforzado a todo lo ancho de la calle 15 con carrera 10, impidiendo de esta forma el normal tránsito de vehículos y peatones que tenía el pleno derecho de acceder a esta calle ubicada en el centro de la ciudad de Pereira. Fue la administración municipal quien con la falta de cumplimiento de las normas constitucionales y legales, en cuanto a que no prestó ni la vigilancia ni la atención a los propietarios, comerciantes y residentes de esta zona, dejándolos a la merced de la delincuencia organizada y provocando con la construcción del muro que esta calle se convirtiera en “Gueto de Varsovia”.

Ante este compromiso se realizó el acta de autorización para el cerramiento del predio ubicado en la calle 15 Nº 9-21; 9-23; 9-25, con matrícula inmobiliaria 290-70312 y que el paso siguiente era esperar su llamado a una reunión para la concertación entre propietarios y posibles compradores de la manzana 133, que el proyecto de Renovación Urbana de Ciudad Victoria, está asignada a la zona residencia (vivienda para estratos 3 y 4). (…)

2. Después de haber autorizado a la Secretaria de Gobierno el cerramiento de estos predios, la situación de indigencia se concentró aún más en este sector; la comunicación con los funcionarios de la administración que están a cargo del proyecto de Ciudad Victoria y su despacho fue de evasivas, sin respuesta clara, ante la gestión de apoyo de la comercialización del área y/o la remodelación de los predios por parte de sus propietarios (propuestas que saldrían de las reuniones que nunca efectuó la administración) (…)”.

12. Oficio Nº 54 del 28 de enero de 2005(38) suscrito por el Secretario de Gobierno Municipal (E) y dirigido a los señores Ruth Mary Espitia y Silvio Enrique Celis Propietarios Calle 15 entre Cra. 9 y 10, en respuesta al derecho de petición de fecha 17 de enero de 2005 se indicó entre otras cosas:

“(…) La administración municipal solo hará el acompañamiento al proceso de compra que decidan realizar los inversionistas privados, ya que es decisión de esta no invertir en esa manzana.

(…) no existen actos administrativos que autorizaran licencia de demolición como usted lo cita, por orden del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía se tumbaron las paredes de acceso que la Secretaria de Infraestructura había levantado con la adquisiencia (sic) de los dueños, a fin de confirmar información relacionada con posibles fosas comunes. (…)”.

13. Oficio Nº 1855 del 22 de febrero de 2005(39) suscrito por el Director Seccional de la Fiscalía y dirigido a la señora Ruth Mary Espitia Ortegón en respuesta al derecho de petición calendado 14 de febrero de 2005, en donde le manifiestan que no se tumbaron paredes en la inspección judicial, pues físicamente no existían. Anexa registro fotográfico.

14. Oficio del 25 de febrero de 2005(40) suscrito por el Director Operativo de la Secretaria de Gobierno Municipal y dirigido a la señora Ruth Mary Espitia en respuesta al derecho de petición de fecha 25 de enero de 2005, en donde esta informó el descontento por las actuaciones llevadas a cabo en el sector de la Cra. 9 con Calle 15 y solicitó copia de los actos administrativos que ordenaron una posible demolición. El director operativo sostuvo en su escrito, que las inquietudes expuestas por la peticionaria habían sido resueltas en el oficio de fecha 28 de enero de 2005 y que a la fecha no existen actos que ordenen o autoricen la demolición mencionada. Además, que como ya se había informado solo se derribaron unas paredes que la Secretaria de Infraestructura había levantado allí con la aquiescencia de sus dueños, todo por orden del CTI de la Fiscalía.

15. Oficio del 4 de marzo de 2005(41) suscrito por las señoras Ruth Mary Espitia y Rosario Arango Espitia y dirigido al Personero Municipal de Pereira, en donde solicitaron el acompañamiento de este despacho para concretar las propuestas de compra de los predios y además que el ente correspondiente realice los sellamiento de los predios ubicados en la calle 15 entre carreras 9 y 10, para de esta manera, proteger sus bienes. Igualmente, pidieron que se le prestara la vigilancia como fue el compromiso con la administración municipal al momento de autorizar el cerramiento y que a la fecha no se había cumplido.

16. Oficio del 16 de marzo de 2005(42) suscrito por el director operativo de la Secretaria de Gobierno Municipal y dirigido a la señora Personera Delegada División Civil, en donde se en respuesta a los escritos de 7 y 8 de marzo de 2005, de la señora Ruth Mary Espitia, le informaron que no se expidieron actos administrativos de demolición o algo parecido, que por las jornadas de limpieza por parte de la Empresa de Aseo de Pereira, se necesitó derribar una de las paredes que la Secretaria de Infraestructura había levantado allí con el visto bueno de sus dueños, para permitir el ingreso del CTI de la Fiscalía, que buscaban confirmar las versiones sobre posibles fosas comunes.

Este funcionario sostuvo que el sustento legal de las mencionadas actuaciones, se encuentra dentro de las funciones de la Secretaria de Gobierno respecto al control de los establecimientos de comercio, motivo por el cual se encontraban sin el lleno de los requisitos legales que exige la Ley 232 de 1995. Así mismo, indicó que a través de la Comisaria Especial para la Familia se realizaron visitas de control para la protección de menores que allí conviven.

17. Oficio Nº 01.F.16.331 del 28 de marzo de 2005(43) suscrito por el Fiscal 16 Unidad Especial de Vida (E) y dirigido a la señora Ruth Mary Espitia Ortegón en respuesta al derecho de petición calendado 15 de febrero de 2005, en donde informaron que con relación a las labores adelantadas por ese despacho en asocio con el CTI en los predios ubicados en el sector de la calle 15 entre carreras 9 y 10, demarcados en la calle 15 Nº 9-21, 9-23 y 9-25, estos no han sido afectados por la decisión ordenada con la resolución del 5 de enero de 2005 y por lo tanto, no se han requerido para ninguna diligencia.

18. Oficio del 30 de marzo de 2005(44) suscrito por el Director Operativo de la Secretaria de Gobierno Municipal dirigido a las señoras Ruth Mary Espitia y Rosario Arango Espitia en respuesta al escrito de fecha 9 de marzo de 2005, mediante el cual se atendió la solicitud de realizar nuevamente sellamiento de los lotes de su propiedad ubicados en la Cra. 9 con Calle 15, en el sentido de indicar que como se trata de una obra física debe ser estudiada y aprobada por la Secretaría de Infraestructura del Municipio, razón por la cual fue remitida a esa dependencia.

19. Oficio del 3 de mayo de 2005(45) suscrito por la Secretaria de Infraestructura del Municipio de Pereira y dirigido a la señora Personera Delegada División Civil, que da respuesta a sus escritos del 9 de marzo y 18 de abril de 2005 relacionados con las solicitudes hechas por la señora Ruth Mary Espitia, mediante el cual se le informó que como lo indicó la peticionaria en su comunicado el cerramiento de la calle 15 entre Carreras 9ª y 10ª, fue construido por la Secretaria de Infraestructura del municipio.

Posteriormente atendiendo la solicitud de la Fiscalía, fue necesario realizar la demolición del cerramiento para que dicha entidad, procediera a confirmar la existencia de fosas comunes. Anotando, que cuando se realizó la demolición ya gran parte del cerramiento había sido derribado por los habitantes de la zona para ingresar a la edificación.

20. Oficio del 19 de mayo de 2005(46) suscrito por las señoras Ruth Mary Espitia y Rosario Arango Espitia y dirigido a la Fiscalía de Pereira, que señaló:

“1. El 28 de junio 28 de 2004 la Secretaria de Gobierno Municipal de Pereira solicitó autorización de cerramiento al predio ubicado en la calle 15 Nº 9-21/ 9-23 / 9-25 de esta ciudad, identificado con matrícula inmobiliaria Nº 290-70312; argumentando que mientras existieran predios habilitados para vivienda y actividad comercial en esta zona, era imposible recuperar el sector de la presencia de indigentes; igualmente se comprometió a prestar la vigilancia para proteger el inmueble, por estas razones se autorizó este cerramiento.

2. A mediados del mes de enero del año en curso, incumpliendo este compromiso de cerramiento y no respetando la propiedad privada, procedió la Secretaria de Gobierno y la Secretaria de Seguridad Metropolitana (…) a tumbar o demoler los muros en adobe construidos por la Secretaria de Infraestructura cuando se autorizó el cerramiento de este predio; dejando el inmueble desprotegido a manos de la indigencia y de la delincuencia que tiene actividad en el sector. (…)”.

21. Oficio del 20 de mayo de 2005(47) suscrito por el la Secretaria de Gobierno Municipal y el Jefe de Seguridad de la Alcaldía de Pereira y dirigido al Defensor del Pueblo, en donde frente al cerramiento de inmuebles y/o predios de calle 15 con carrera 9 y 10, indicó:

“En la Actualidad la Administración Municipal de Pereira viene adelantando un pormenorizado estudio de patología estructural para verificar el estado de los predios ubicados en las calles 13-15-16 con carreras 9ª - 10 y 11.

Dicho estudio debe arrojar el estudio de colmatación de los concretos y verificar el estado de las estructuras producto de las quemas que realizan los indigentes, toda vez que el fuego altera las condiciones físicas y químicas del aseo. De igual manera se inspeccionará el grado de lesión y alteración que han sufrido las estructuras producto de los lixiviados emanados por los residuos sólidos de carácter orgánico que han sido dispuestos en estos lugares.

Es por ello que desde el punto de vista estructural y técnico nos es imposible tomar la decisión de ordenar el cerramiento de los predios de las personas que lo reclaman en estos momentos, hasta tanto no se cuente con los resultados definitivos de los análisis y estudios adelantados”.

22. Actas(48) Nos. 16 del 29 de abril de 2005, 17 del 6 de mayo de 2005 y 29 del 28 de julio de 2005 de la Comisión de Demoliciones, en donde en esta última se concluyó que el inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 por las lesiones que presenta la edificación, no es seguro para los habitantes, transeúntes y ciudad en general y se recomienda al señor Alcalde y a las entidades competentes que sea demolido.

El ingeniero Estrada manifestó: “que este inmueble presenta las siguientes lesiones: Carbonatación de concreto, demolición de escaleras y muros, deflexión de placa piso 2, corrosión del acero de refuerzo de placa, lesiones por fuego en el piso 1, basuras en el piso 2, demoliciones en la terraza, columnas cortas hacia la fachada”.

23. Resolución 005 del 11 de octubre de 2005(49) proferida por el Inspector de Policía de Buenos Aires de Pereira, quien procedió a verificar la viabilidad de ordenar o no la demolición de la obra por amenaza de ruina del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 de propiedad de los señores Luis Eduardo Espitia Ortegón y otros.

En conclusión, indicó el funcionario que aunque los querellados manifestaron que el inmueble no amenazaba ruina de los dictámenes realizados por personas idóneas y de la diligencia de inspección ocular efectuada, se evidenció lo contrario. De manera que, se decidió declarar el estado de ruina e inminente peligro del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 de Pereira de propiedad de los señores Luis Eduardo, María Lily, Pedro Nel, María Eucaris, Ruth Mary, Alberto, Marco Antonio Espitia Ortegón y su señora madre ya fallecida Herminia Ortegón de Espitia, los declaró como contraventores y ordenó el desalojo y demolición del inmueble citado. Concedió tres días para el desalojo, fijó una caución a favor del municipio de $9.074.365 para garantizar la ejecución de la demolición, concedió un término de 5 días para el cumplimiento de la demolición, ordenó fijar aviso que contenga la parte resolutiva y por último, dispuso conceder el recurso de reposición.

24. Edicto(50) fijado 18 de agosto de 2005 de la Inspección de Policía de Buenos Aires en donde se informó el contenido de la Resolución 05 del 10 de octubre de 2005 dentro del proceso de Demolición por Amenaza de Ruina iniciado en contra de los señores Luis Eduardo Espitia Ortegón y Otros.

25. Resolución 008 del 18 de noviembre de 2005(51) proferida por el Inspector de Policía de Buenos Aires de Pereira, quien se abstuvo de reponer y decretar la nulidad de la Resolución 005 del 10 de octubre de 2005 y en consecuencia, confirmó la providencia recurrida donde se ordenó la demolición por amenaza de ruina del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23.

26. Edicto(52) fijado el 25 de noviembre de 2005 en la Inspección de Policía de Buenos Aires en donde se informó el contenido de la Resolución 008 del 18 de noviembre de 2005 dentro del proceso de Demolición por Amenaza de Ruina iniciado en contra de los señores Luis Eduardo Espitia Ortegón y Otros.

27. Registro fotográfico(53) presuntamente del inmueble objeto de demanda, en donde no se observa nomenclatura ni fecha de las tomas, solo el dicho de los demandantes frente a la percepción de las mismas.

28. Certificación(54) expedida por la Fiscal 11 de la Unidad de Indagación donde hace constar que la señora Ruth Mary Espitia Ortegón presentó denuncia penal el 19 de mayo de 2005 por la conducta de ABUSO DE AUTORIDAD POR ACTO ARBITRARIO E INJUSTO, por los hechos acaecidos en el inmueble ubicado en la calle 15 Nº 9-21 y 9-23 de Pereira ante la inconformidad con la demolición de los muros de cerramiento que se habían construidos por la Secretaria de Infraestructura, lo que ocasionó que los inmuebles quedaran desprotegidos y en manos de la delincuencia.

29. Oficio del 20 de octubre de 2005(55) suscrito por las señoras Ruth Mary Espitia y Rosario Arango Espitia y dirigido a la Fiscalía 11 de Pereira, donde aclaran la denuncia interpuesta en ese despacho.

30. Oficio del 30 de marzo de 2005(56) suscrito por el Director Operativo de Inspecciones y de Corregidurías de la Secretaria de Gobierno Municipal y dirigido a la señora Ruth Mary Espitia en respuesta al derecho de petición de fecha 11 de marzo de 2005, mediante el cual se informó:

“1. Quien ordenó la intervención a los inmuebles

Respuesta: La Comisión de Demoliciones la cual fue creada mediante Acuerdo Municipal Nº 18 del año Dos Mil (2000).

“Quien es el jefe o encargado de ordenar la ejecución de las demoliciones:

Respuesta: Los funcionarios encargados de ordenar la demolición de los inmuebles son los inspectores municipales de policía. (…)”.

31. Testimonios rendidos el 23 de abril de 2008(57) por los señores María del Rosario Espitia, Edgar Duque y Carlos Rodríguez Caballero.

32. Oficio Nº 1071 del 8 de mayo de 2008(58) suscrito por el Secretario de Planeación y la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Pereira, por medio del cual remitió al tribunal copia de los informes sobre Estudios de Patología Estructural y de Vulnerabilidad Estructural del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 de fecha 8 de julio de 2005, con la calificación del estado del inmueble como MALO.

33. Copias del expediente(59) en 203 folios que reposa en la Subsecretaria de Seguridad Ciudadana de Policía Radicado Nº 0116-05 por Demolición de Obra por Amenaza donde los querellados son los señores Luis Eduardo Espitia Ortegón y otros, del predio ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 en la ciudad de Pereira con ficha catastral Nº 01-05-01-33-0039-000.

6. Solución al caso en concreto.

El problema jurídico que se plantea la Sala consiste en determinar, en primer lugar, si le asiste razón al tribunal de instancia para inhibirse de proferir decisión de fondo dentro de este proceso y, seguidamente, si existió el daño antijurídico configurado como consecuencia de las operaciones ejecutadas por la administración municipal, que conllevaron al deterioro y la demolición del inmueble ubicado en la calle 15 Nº 9-21-9-23 de la ciudad de Pereira, de propiedad de los demandantes. Lo anterior, previa verificación del fenómeno de la caducidad.

6.1. Objeto de demanda y apelación.

En el escrito introductorio, los demandantes solicitan “que se declare que el municipio de Pereira es responsable administrativamente de todos los daños causados a los demandantes con motivo del deterioro y la demolición del inmueble ubicado en la calle 15 Nº 9-21-9-23”.

Sin embargo, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda consideró que “(…) se debió haber demandado ante esta jurisdicción la nulidad del acto por el cual se ordenó la demolición del bien inmueble que da cuenta la demanda, el consecuente restablecimiento del derecho, o la indemnización del daño sufrido, tal como lo permite el artículo 85 del CCA; así pues, la acción de reparación directa erróneamente incoada por la parte actora, no permite pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por lo que será forzoso proferir una decisión inhibitoria”.

Dado esto la alzada argumentó que, lo que se discute no es la legalidad de la Resolución 005 del 10 de octubre de 2005, sino los hechos previos y subsiguientes que rodearon el caso y dieron lugar al deterioro y demolición del inmueble.

A la sazón, la Subsección considera acoger el planteamiento de los demandantes, en tanto, estos no cuestionan la legalidad del acto administrativo, sino las operaciones que conllevaron al deterioro del inmueble, situación que, subsiguientemente, dio lugar al estado de ruina que sirvió de fundamento para que el municipio ordenara la demolición del mismo. En otras palabras, la Sala observa que los demandantes no debaten el hecho de que el inmueble fuera declarado en ruina, sino que atribuyen el estado de ruina a actuaciones previas de la administración.

Asimismo, los siguientes hechos configurantes de daño antijurídico, y alegados por los demandantes, los constituyen las actuaciones posteriores a la expedición del acto administrativo que, con fundamento en el estado de ruina, ordena la demolición del inmueble, esto es, la forma en que se materializó la demolición –propiamente dicha– y sus consecuencias.

Así las cosas, la Sala considera que no le asiste razón al a quo para inhibirse de resolver el asunto y, en consecuencia, procederá a conocer el fondo de la cuestión litigiosa.

6.2. La Legitimación en el caso concreto.

Comparecen al proceso en calidad de demandantes María Lily, Pedro Nel, María Eucaris, Ruth María, Alberto, Luis Eduardo y Marco Antonio Espitia Ortegón, como propietarios del predio ubicado en la calle 15 Nº 9-21 y 9-23 de la ciudad de Pereira, tal y como consta en el Certificado de Libertad y Tradición Nº 290-700312(60), por lo tanto están legitimados en la causa por activa.

Por la otra parte, la demanda fue dirigida contra el municipio de Pereira que presuntamente causó el deterioro y ordenó la demolición del predio de propiedad de los accionantes, en consecuencia se encuentra legitimado en la causa por pasiva.

6.2. La caducidad de la acción en el caso concreto.

En consideración a que los demandantes alegan como daño antijurídico “los daños causados (…) con motivo del deterioro y la demolición del inmueble ubicado en la calle 15 Nº 9-21-9-23”, la Sala encuentra que son dos los puntos a decidir dentro del plenario.

6.2.1. La caducidad de la acción frente a los hechos que dieron lugar al deterioro y ruina del inmueble.

El primer punto a dilucidar lo constituyen los hechos que dieron lugar al deterioro del inmueble, los cuales se presentaron entre el 28 de junio de 2004, fecha en que los propietarios facultaron al municipio para realizar el cerramiento “de dos puertas y la parte de acceso a las viviendas del piso superior”, y el 29 de abril de 2005, fecha en que la Comisión de Demoliciones recomendó el derribamiento del inmueble, por cuanto verificó que éste “no es seguro para los habitantes, transeúntes y ciudad en general”, como se encuentra probado con las actas(61) Nos. 16 del 29 de abril de 2005, 17 del 6 de mayo de 2005 y 29 del 28 de julio de 2005.

Al respecto, la parte actora alega que fueron las actuaciones de la administración las que dieron lugar al estado de deterioro y ruina del inmueble, actuaciones que hizo consistir en la presencia de indigentes apropiados del sector, el cerramiento que deterioró fachadas, la construcción de muros elevados y la intervención de maquinaria pesada, así como el derribamiento de otros muros, hechos estos que, según el dicho de la demanda y de los documentos con ella aportados, se presentaron entre la fecha de autorización del cerramiento y el mes de enero de 2005.

Sin embargo, por cuanto los hechos alegados como deteriorantes del bien se dieron en diferentes momentos y se dificulta adoptar una fecha cierta para iniciar el computo de la caducidad, como viene de decirse; entonces, el estado de deterioro y ruina del inmueble fue verificado y certificado por la Comisión de Demoliciones, de donde fuerza concluir que para la fecha de suscripción de las actas emitidas por la Comisión, el daño ya se había concretado, razón por la cual, respecto de estos hechos, la Sala tomará como punto de partida para contabilizar el término de caducidad, la fecha de expedición de dichos documentos, esto es, 29 de abril de 2005.

En este orden de ideas, frente a los hechos que dieron lugar al deterioro y ruina del inmueble, la Sala encuentra que el término de caducidad corrió desde el día 29 de abril de 2005 y venció el día 30 de abril de 2007, fecha en la cual operaría el fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa (art. 136.8 CCA), por lo tanto forzosa es su declaración, toda vez que la demanda se presentó el 28 de agosto de 2007, esto es, con una extemporaneidad de 3 meses y 28 días.

6.2.2. La caducidad de la acción frente a la operación administrativa de demolición del inmueble.

Se evidencia que la demolición del inmueble ubicado en la calle 15 Nº 9-21-9-23 de la ciudad de Pereira, debió tener lugar con posterioridad al 28 de noviembre de 2005, por cuanto fue en esta fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución 005 del 10 de octubre de 2005, mediante la cual el Inspector de Policía de Buenos Aires de Pereira declaró el estado de ruina e inminente peligro del inmueble y ordenó su desalojo y demolición, de manera que, sería ilógico pensar que la orden se ejecutó antes de la firmeza del acto administrativo.

Así las cosas, por cuanto no está acreditada la fecha cierta en que se llevó a cabo la demolición alegada como daño antijurídico, la Sala computará la caducidad de la acción a partir del 29 de noviembre de 2005; de tal manera, que como la demanda de reparación directa tuvo lugar el 28 de agosto de 2007, debe concluirse que se presentó dentro del término de caducidad previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA.

6.3. Configuración del daño antijurídico en el caso concreto, como presupuesto de la responsabilidad.

En el sub judice, la parte actora en ejercicio de la acción de reparación directa pretende que se indemnicen los perjuicios derivados de la demolición del inmueble ubicado en la calle 15 Nº 9-21-9-23 de la ciudad de Pereira, propiedad de los demandantes.

Ahora bien, frente a la demolición del inmueble la Sala encuentra probado que la Secretaria de Gobierno Municipal y el Jefe de Seguridad de la Alcaldía de Pereira mediante oficio del 20 de mayo de 2005(62) le informó al Defensor del Pueblo, que vienen adelantando un estudio de patología estructural para verificar el estado de los predios, frente a lo cual conceptuó la Comisión de Demoliciones que revisó los inmuebles como constan en las actas(63) Nos. 16 del 29 de abril de 2005, 17 del 6 de mayo de 2005 y 29 del 28 de julio de 2005 de 2005, y específicamente, en esta última concluyó que el inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 por las lesiones que presenta la edificación, no es seguro para los habitantes, transeúntes y ciudad en general y en consecuencia, recomendó al señor Alcalde y a las entidades competentes que fuera demolido.

Así lo describió el Ingeniero Estrada: “que este inmueble presenta las siguientes lesiones: Carbonatación de concreto, demolición de escaleras y muros, deflexión de placa piso 2, corrosión del acero de refuerzo de placa, lesiones por fuego en el piso 1, basuras en el piso 2, demoliciones en la terraza, columnas cortas hacia la fachada”.

A su turno, el Inspector de Policía de Buenos Aires de Pereira procedió a verificar la viabilidad de ordenar o no la demolición de la obra por amenaza de ruina del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 de propiedad de los señores Luis Eduardo Espitia Ortegón y otros, y mediante la Resolución 005 del 11 de octubre de 2005(64) señaló que, aunque los querellados manifestaron que el inmueble no amenaza ruina, de los dictámenes realizados por personas idóneas y de la diligencia de inspección ocular realizada, se evidencia lo contrario.

De allí que, este funcionario haya resuelto declarar el estado de ruina e inminente peligro del inmueble ubicado en la Calle 15 Nº 9-21/23 de Pereira de propiedad de los señores Luis Eduardo, María Lily, Pedro Nel, María Eucaris, Ruth Mary, Alberto, Marco Antonio Espitia Ortegón y su señora madre ya fallecida Herminia Ortegón de Espitia, los declaró contraventores, ordenó el desalojo y la demolición del inmueble citado y por último, les fijó una caución a favor del municipio de $9.074.365 para garantizar la ejecución de la demolición, concedió un término de 5 días para el cumplimiento de la demolición, ordenó fijar aviso que contenga la parte resolutiva. Siendo relevante indicar, que tanto el procedimiento administrativo iniciado de declaratoria de ruina y la decisión de ordenar la demolición estuvieron totalmente ajustados a derecho.

Frente al punto del estado de ruina y dando notabilidad al interés general que debe prevalecer al adoptar la decisión de demoler un inmueble, de antaño la Corte Constitucional ha señalado su posición en el sentido de manifestar que cuando “El estado ruinoso en que se encuentra el inmueble perturba la seguridad y la tranquilidad públicas, pues para los vecinos, los propios habitantes y los transeúntes, significa un factor de intranquilidad estar en presencia permanente de un inmueble que en cualquier momento puede causar una tragedia. Y representa inseguridad por las graves consecuencias que podría tener la ruina del inmueble, no sólo para quienes lo habitan, sino para los vecinos”(65).

En este orden de ideas, la Sala encuentra probado que el inmueble, propiedad de los demandantes, fue objeto de demolición y así lo manifestó el municipio de Pereira en cuyo escrito de contestación a la demanda informó que “como el inmueble amenazaba ruina el Municipio se vio en la obligación de demolerlo (…) el inmueble que hoy nos preocupa fue demolido agotando todos los mecanismos legales que se prevén en nuestro país y de acuerdo a conceptos técnicos precisos que no se pueden desconocer por el actor”. Se trata por lo tanto, de una decisión que los demandantes estaban llamados a soportar en aras a preservar el interés general, situación está, que no fue desvirtuada por el demandante, en razón de que ninguno de los medios de prueba aportados, revelan irregularidad alguna en el proyecto de demolición que hubiese causado daño antijurídico.

Así las cosas, la Sala revocará la providencia apelada y en su lugar negará las pretensiones de la demanda, porque no se encuentran acreditados los presupuestos de la responsabilidad patrimonial del Estado, concretamente, porque no existe antijuridicidad del daño.

7. Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se impondrán.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia apelada proferida por Tribunal Administrativo de Risaralda el 5 de febrero de 2009, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa, la cual quedará así:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase”.

18 Corte Constitucional. Sentencia C-965 de 2003.

19 ARTÍCULO 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículode la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. (Subrayado fuera de texto)

20 Consejo de Estado, auto de fecha 2 de marzo de 2001, Rad. 10909.

21 Consejo de Estado, auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372.

22 Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

23 Mazeaud. Lecciones de derecho civil. Parte primera. Volumen I. Introducción al estudio del derecho privado, derecho objetivo y derechos subjetivos. Traducción de Luis Alcalá-Zamora y Castillo. Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1959, p. 510.

24 Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal –bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía– sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, ob., cit., p.168. Debe advertirse que revisada la doctrina de la responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de antijuricidad (sic)”.

25 Los documentos aportados en copia simple, serán valorados bajo los parámetros establecidos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, Exp. 25.022.

26 Folios 1 y 2 C. 2.

27 Folio 3 C. 2.

28 Cuadernillo sin número.

29 Folios 6 a 12 C. 2.

30 Folio 13 C. 2.

31 Folios 14 y 15 C. 2.

32 Folios 16 y 17 C. 2.

33 Folio 18 C. 2.

34 Folios 21 a 23 C. 2.

35 Folio 19 C. 2.

36 Folios 120 a 125 C. 2.

37 Folios 104 a 109 C. 2.

38 Folio 148 C. 2.

39 Folios 26 a 29 C. 2.

40 Folio 30 C. 2.

41 Folios 118 y 119 C. 2.

42 Folio 32 C. 2.

43 Folio 31 C. 2.

44 Folio 149 C. 2.

45 Folio 32 C. 2.

46 Folios 131 y 119 C. 2.

47 Folio 141 C. 2.

48 Folios 37 a 40, 41 a 48 y 52 a 62 C. 2.

49 Folios 65 a 68 C. 2.

50 Folios 63 a 64 C. 2.

51 Folios 185 a192 C. 3.

52 Folio 200 C. 3.

53 Folios 69 a 77 C. 2.

54 Folio 58 C. 2.

55 Folios 159 a 161 C. 2.

56 Folio 162 C. 2.

57 Folios 81 a 91 C. 2.

58 Fls.167 a 206 C. 2.

59 Folios 1-203 C. 3.

60 Folios 1 y 2 C. 2.

61 Folios 37 a 40, 41 a 48 y 52 a 62 C. 2.

62 Folio 141 C. 2.

63 Folios 37 a 40, 41 a 48 y 52 a 62 C. 2.

64 Folios 65 a 68 C. 2.

65 Corte Constitucional - Sentencia T-256 de 1994.