Sentencia 2007-00287 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2007-00287-00

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 15 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia

Actora: Transpacific Corporation

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS:«V. Consideraciones de la Sala:

Dos censuras plantea la actora contra la sentencia de 15 de julio de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda.

La primera censura la hace descansar la recurrente en que, a su juicio, no se cumplió con la renovación de la inscripción de sus predios, ordenada mediante la Resolución 5 de 2004, en las fichas prediales, lo que trae como consecuencia que el nuevo avalúo, objeto de la actualización catastral, no fue notificado, no es oponible, no produce efectos jurídicos y, por ende, se violó el artículo 44 del Código Contencioso Administrativa.

En primer lugar, debe la Sala precisar que la Resolución 5 de 30 de diciembre de 2004, expedida por la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, “Por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción catastral de unos inmuebles ubicados en la zona urbana y corregimientos de la zona rural del municipio de Medellín”, dispuso en su artículo 1º, la renovación de la inscripción, en el Catastro del municipio de Medellín, de los barrios Laureles, Poblado, Guayabal, Belén, ubicados en las comunas 11, 14, 15 y 16 y del corregimiento San Antonio de Prado, es decir, a través de dicho acto administrativo se actualizó la formación catastral de algunos sectores del municipio de Medellín, dentro de los cuales se encuentran los predios de la actora.

Al respecto, se debe señalar que la función catastral es pública desarrollada por las autoridades catastrales, que tienen a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles.

En este orden de ideas, la actualización catastral corresponde a una de las etapas que adelanta la autoridad con el fin de obtener información real de los predios.

El procedimiento para el ejercicio de la función catastral se encuentra regulado, entre otras normas, en la Ley 14 de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, su Decreto Reglamentario 3496 de 1983 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones” y en la Resolución 2555 de 28 de septiembre de 1988 “Por la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional y subroga la Resolución 660 del 30 de marzo de 1984”, que es la norma técnica expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la cual deberán sujetarse las labores catastrales en todo el país, conforme al artículo 12 de la citada Ley 14.

Dicho proceso de formación catastral constituye un procedimiento administrativo especial dictado para el desarrollo de la función catastral, por lo que no está sujeto al procedimiento administrativo general que regula el Código Contencioso Administrativo.

En relación con el procedimiento para el ejercicio de la función catastral, esta Sección en la sentencia de 7 de septiembre de 1991 (Exp. 1120, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez), precisó lo siguiente:

“...Las normas catastrales establecieron un procedimiento administrativo especial para el ejercicio de la función catastral.

En efecto, dadas las características muy especiales y técnicas de la actividad catastral, se han dictado una serie de normas que regulan al detalle el ejercicio de esta función pública, entre las cuales se han incluido normas especiales sobre los mecanismos de controversia que deben ser utilizados por los afectados.

Así, en primer lugar, el artículo 3º de la Ley 14 de 1983 diferencia las labores o etapas de “formación”, “actualización” y “conservación” de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles...”.

“(...)”

En desarrollo de las normas legales anteriores, el Decreto 3496 de 1983, por el cual se reglamenta la Ley 14 del mismo año, detalla y precisa los procedimientos de actuación administrativa y de vía gubernativa en la actividad catastral.

Es así como los artículos 11, 12 y 13 definen las etapas de “formación”, “conservación” y “actualización” catastral, en los siguientes términos:

“ART. 11.—Formación catastral. La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio.

La información obtenida se anotará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales.

El proceso de formación termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente, a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

“ART. 12.—Conservación catastral. La conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.

La conservación se inicia al día siguiente en el cual se inscribe la formación o la actualización de la formación en el catastro, y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz”.

ART. 13.—Actualización de la formación catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

La actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un periodo máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente decreto.

La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y establecen que el proceso de conservación se inicia el día siguiente a partir del cual, el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983”.

Por su parte, los artículos 29 a 40 del mismo decreto, regulan detalladamente lo referente a la “revisión” de los avalúos y a la vía gubernativa aplicable en ese caso.

(...)

“...Como consecuencia de lo anterior, la actuación catastral en esos términos está sometida al principio consagrado en el inciso segundo del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, según el cual “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

“...Lo anterior quiere decir, igualmente, que en virtud del régimen especial mencionado, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal, como es una resolución, no todos ellos son actos sometidos a los recursos y las acciones. Es el caso concretamente de las resoluciones con que terminan las etapas de “formación” y “actualización”, las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones...” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

Atendiendo lo antes enunciado, aparece claro que al existir una regulación especial sobre la función catastral, vale decir, la establecida en el Decreto 3496 de 1983, que detalla y precisa los procedimientos de actuación administrativa y en la Resolución 2555 de 1998, que consagra el proceso administrativo especial que desarrolla dicha función, en cuanto reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional, ella debe ser observada en forma preferente.

El artículo 19 del Decreto 3496 de 1983, dispone:

ART. 19.—Inscripción catastral. El catastro de los predios elaborado por formación o por actualización de la formación y los cambios individuales que sobrevengan en la conservación catastral, se inscribirán en los registros catastrales en la fecha de la resolución que lo ordena.

Las autoridades catastrales a solicitud de los propietarios o poseedores, certificarán sobre la inscripción catastral del predio, indicando la fecha de la vigencia fiscal de avalúo” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

Por su parte, el artículo 91 de la Resolución 2555 de 1998, prevé:

ART. 91.—Clausura de la actualización de la formación. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el jefe de la oficina de catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados.

En la misma providencia, la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entran en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados” (las negrillas y subrayas fuera de texto).

De acuerdo con los preceptos antes transcritos, el catastro de los predios elaborado por la actualización de la formación se inscribirá en los registros catastrales en la fecha de la resolución que lo ordena, decisión que debe ser debidamente publicada y debe determinar que los avalúos resultantes de esta etapa entran en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron realizados.

En el caso sub examine, se observa que en los considerandos de la Resolución 5 de 2004, se señalan como fundamentos para su expedición, los siguientes:

“...3. Que la subsecretaría de catastro, adelantó las labores catastrales, con el objeto de verificar el conjunto de operaciones destinadas a cumplir con el proceso de la actualización de la formación catastral.

4. Que la información que se obtuvo en el proceso será anotada en los documentos catastrales pertinentes.

5. Que los listados que hacen parte de esta resolución serán fijados en un lugar visible de la subsecretaría de catastro.

6. De acuerdo a lo establecido en el artículo 91, inciso 2º, de la Resolución 2555 de 1988, deben los avalúos señalados en el presente acto administrativo, entrarán (sic) en vigencia el 1º de enero del año 2005...” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Por ello, la mencionada resolución dispuso en sus artículos 2º y 3º, en su orden, que los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral de los barrios y corregimientos del municipio de Medellín, indicados en ese acto, tendrán vigencia fiscal a partir del primero (1º) de enero de 2005 y que los listados que hacen parte de esta resolución, están a disposición de los propietarios o poseedores y que para tal efecto, serán fijados en un lugar visible del Palacio Municipal Alpujarra, en la calle 44 Nº 52-165.

Dicha resolución fue publicada en la Gaceta Oficial 2290 de 30 de diciembre de 2004 (fls. 118 a 121).

Lo anterior demuestra que la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín dio publicidad de la renovación de la inscripción en el Catastro del municipio de Medellín, ordenada mediante la resolución en mención, de conformidad con lo establecido en los artículos 19 del Decreto 3496 de 1986 y 91 de la Resolución 2555 de 1998, que eran las normas a aplicar y, por consiguiente, dicho acto administrativo sí produjo efectos jurídicos y los avalúos producto de la actualización de la formación catastral, son oponibles a la actora, análisis que descarta la violación del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, por ser este inaplicable.

Por tal razón, este cargo no está llamado a prosperar.

La segunda censura es la de que la carga de probar la existencia de las mutaciones y variaciones que llevaron a cambiar el avalúo inicial de los predios de la actora recae sobre la autoridad catastral, vale decir, sobre la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín, por cuanto fue ella quien varió el avalúo catastral de los predios de la actora, aumentando su valor, sin tener un fundamento para realizar dicha variación de avalúo.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129, 130 y 134 de la citada Resolución 2555 de 28 de septiembre de 1998, la carga de la prueba es una obligación que está a cargo del propietario o poseedor del predio, como se desprende de su texto:

ART. 129.—Revisión de los avalúos. El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio.

El propietario o poseedor podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo de su predio o mejora a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio o la mejora en el catastro, acompañándola de las pruebas que la justifiquen.

PAR.— Las características y condiciones del predio se refieren a : límites, tamaño, uso, clase y número de construcciones, ubicación, vías de acceso, clases de terreno y naturaleza, la producción, condiciones locales del mercado inmobiliario y demás informaciones pertinentes”.

ART. 130.—Forma de la petición de revisión. Los interesados podrán pedir por escrito, ante la respectiva oficina de catastro, bien directamente o por conducto de sus apoderados o representantes legales, la revisión del avalúo, con las pruebas de que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio”.

ART. 134.—Naturaleza de las pruebas. La petición de revisión deberá apoyarse en pruebas que demuestren que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 129.

Las demás peticiones deberán fundamentarse en pruebas que acrediten el derecho” (las negrillas y subrayas por fuera de texto).

Sobre el aspecto relativo a la carga de la prueba frente a la inconformidad con el valor del avalúo, resulta pertinente citar apartes de la sentencia de 14 de mayo de 2009 (Exp. 2005-03509, actor: Walter de Jesús Osorio Ciro, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en la cual se precisó lo siguiente:

“... Observa esta corporación que si bien en el avalúo elaborado por la subsecretaría de catastro municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del “Método comparativo de mercado”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”.

(...) al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección.

(...)

Teniendo cuenta las falencias que quedan expuestas y ante la imposibilidad de dar plena credibilidad a la prueba pericial practicada en el proceso en relación con el justiprecio del inmueble expropiado, la Sala considera, al amparo de la sana crítica, que el actor no logró desvirtuar en el proceso la corrección del justiprecio preparado por la Subdirección de Catastro de Medellín. Por esa misma razón ha de concluirse que el actor tampoco logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos demandados que acogieron ese justiprecio, pues al no obrar en el expediente ningún medio de prueba que permita demostrar que el avalúo fijado por la administración fuese incorrecto, no hay ninguna razón para decretar la nulidad parcial deprecada por el actor en lo relativo al precio indemnizatorio.

(...)

El actor tenía la carga de demostrar la incorrección del avalúo oficial y acreditar la corrección del justiprecio presentado por quien actuó como perito en el curso de la primera instancia, cometido que no se logró en el asunto sub examine...” (las negrillas y subrayas por fuera de texto).

En el sub lite, debe advertirse que en los actos administrativos acusados claramente se dejó establecido que la variación en los avalúos de los inmuebles de la actora no obedeció a que estos hubieran tenido variaciones físicas, sino a que existieron modificaciones en las condiciones del mercado inmobiliario, pues la actividad inmobiliaria es dinámica, los predios en el tiempo presentan modificaciones en su valor, independientemente de los cambios físicos o económicos.

Para sustentar la citada variación, la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín señaló que los valores aportados por la demandante corresponden a zonas y sectores de la ciudad muy diferentes, no solo desde el punto de vista geográfico o de ubicación, sino del grupo socioeconómico que en estas zonas reside.

Igualmente, se adujo que el estudio técnico realizado para determinar los valores para la actualización de la formación se efectuó por el Grupo de Investigaciones Económicas, adscrito a la Subsecretaría de Catastro de Medellín, conformado por siete profesionales idóneos en la materia, en las áreas de administración y economía, quienes emplearon la metodología establecida por el Instituto Agustín Codazzi, de conformidad con las condiciones específicas del municipio de Medellín, determinaron las zonas homogéneas geoeconómicas y elaboraron la tabla de valores, determinando el valor metro cuadrado por “lote” y por “construcción”, previa visita a los sectores y al estudio que se efectuó sobre el mercado inmobiliario, mediante el análisis de investigación directa e indirecta de precios en el citado mercado, todo ello conforme al artículo 88 de la Resolución 2555 de 1988, expedida por dicho instituto.

Que para tal efecto, se consultó con diferentes agencias inmobiliarias, cámaras de la construcción, constructores, corporaciones de ahorro y vivienda, agencias de arrendamiento, particulares, periódicos y revistas especializadas en el tema.

Que el estudio que permitió establecer el valor en el mercado inmobiliario de cada uno de los predios, comprendió las etapas denominadas: identificación predial, determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, determinación de valores unitarios para los tipos de edificaciones y liquidación de avalúos.

Que es así como, a cada una de las construcciones calificadas se les asignó un puntaje, de acuerdo con los formularios de clarificación previstos o establecidos, siguiendo los lineamientos de la metodología del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para estos casos.

Que, posteriormente, se sometió la relación puntaje-valor metro cuadrado, al proceso matemático, de acuerdo con las funciones: regresión, exponencial, logarítmica, lineal y potencial, obteniéndose las diferentes curvas o tablas de valor, en las cuales existe una relación directa entre el precio y el puntaje.

De lo reseñado, se puede colegir que los nuevos valores fijados a los inmuebles fueron resultado del comportamiento del mercado inmobiliario, asunto que debió desvirtuar la parte actora, quien tenía la carga de demostrar que el avalúo oficial era equivocado, probando precisamente su incorrección, lo cual no hizo, ni en la vía gubernativa, ni ante esta jurisdicción, pues se limitó a afirmar, sin sustento alguno, que sus inmuebles no tuvieron variaciones o mutaciones que validaran el incremento en dichos avalúos y que la entidad demandada varió los avalúos de sus inmuebles, sin tener pruebas que los justificaran.

A este respecto, observa la Sala que la actora solicitó el testimonio de Mauricio Toro Zuluaga, recepcionado por el a quo, sobre el cual se advierte que si bien el testigo negó la existencia de mutaciones físicas o de obras públicas o de infraestructura que justificaran la variación de los avalúos, dicho señalamiento estuvo desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio que lo respaldara.

También solicitó copia de todos los antecedentes administrativos de las resoluciones demandadas, los cuales fueron allegados al proceso, a folios 141 a 162, que sirven para sustentar el fundamento de los citados actos, mas no los argumentos de la actora.

Sin embargo, las citadas pruebas no sirvieron para demostrar que los valores asignados en el avalúo oficial estaban equivocados.

Conviene agregar, que si bien es cierto que no se allegó prueba de los estudios técnicos, para la Sala ello era innecesario, en razón de que en los actos administrativos demandados, como se anotó precedentemente, se hizo amplia referencia al contenido de los mismos.

Sobre el particular, vale la pena aclarar que al haberse incorporado dichos valores en los actos administrativos acusados, debe entenderse que los mismos se encuentran amparados por la misma presunción de legalidad y de certeza, que se predica de las decisiones de la administración, razón por la cual la actora debía demostrar que dichos avalúos no se ajustaban a las características y condiciones de sus predios, pues quien aduce lo contrario, deberá demostrarlo.

No se observa, en consecuencia, que la demandante hubiera solicitado la práctica de pruebas que demostraran que existen predios que poseen las mismas características y situados en la misma zona y que tienen un avalúo menor que los de su propiedad. Es decir, no encaminó su actividad probatoria a la demostración de que los nuevos avalúos de los predios no estaban acordes con las condiciones locales del mercado inmobiliario, que fue la razón por la cual se incrementaron dichos valores.

De allí que la Sala considere que deben tenerse como válidos, creíbles y fundamentados, los avalúos contenidos en los actos administrativos acusados, sin que los mismos puedan ser objeto de variación, dado que la actora, quien tenía la carga probatoria de desvirtuarlos, no lo hizo.

Así las cosas, comoquiera que las censuras planteadas en el recurso no tuvieron la entidad necesaria para desvirtuar los fundamentos de la sentencia apelada, lo procedente es que se confirme esta y así se mantenga incólume la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos acusados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 15 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de noviembre de 2013».